臺北高等行政法院判決
105年度訴字第626號105年8 月4 日辯論終結原 告 交通部公路總局第三區養護工程處代 表 人 林清洲（處長）住同上訴訟代理人 王伊忱 律師
鄭美玲 律師複代理人 吳欣叡 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 曹啟鴻（主任委員）訴訟代理人 胡美慧 律師
賴政徽上列當事人間森林法事件，原告不服行政院中華民國105年3月3日院臺訴字第1050153336號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人陳志清於訴訟進行中變更為曹啟鴻，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告為辦理「台24線30K+100 明隧道復建工程」（下稱系爭工程），於民國102 年8 月21日與正芳營造有限公司（下簡稱正芳公司）簽訂工程契約；並由原告所屬潮州工務段（下簡稱潮州工務段）申經被告屏東林區管理處（下簡稱屏東林管處）102 年10月18日屏政字第1026212930號函同意於潮州事業區（旋以102 年10月25日屏政字第1026213015號函更正為屏東事業區）第43林班（編號第2458號保安林地）（下稱系爭林地）施作系爭工程，面積1.040 公頃，並敘明請依森林法第9 條第1 項規定，依指定施工界限施工。
旋原告所屬里嶺工務所（下簡稱里嶺工務所）以因系爭工程測量設計期程較久，造成現況與設計圖示需清理面積有所差異，申經屏東林管處103 年2 月6 日屏政字第1036160502號函潮州工務段，為期能儘速災後復建，同意以實際所需用地面積1.6577公頃施作，並重申該處102 年10月18日屏政字第1026212930號函載明請依森林法第9 條第1 項規定，依指定施工界限施工。被告前以里嶺工務所於系爭林地未依指定施工界限施工，以怪手整平，將坡面植生以土石覆蓋，越界施工面積為0.6892公頃，經屏東林管處於103 年3 月5 日查獲違反森林法第9 條規定，乃依同法56條規定，以104 年1 月
9 日屏政字第1046210097號裁處書處里嶺工務所罰鍰新臺幣（下同) 44萬元。里嶺工務所不服，訴經行政院104 年7 月
2 日院臺訴字第1040136516號訴願決定，以被告業以104 年
6 月23日屏政字第1046102229號裁處書撤銷上開104 年1 月
9 日屏政字第1046210097號裁處書，乃為不受理之決定。嗣被告以里嶺工務所於屏東林管處轄管系爭林地辦理系爭工程，於103 年3 月5 日經該處發現未依指定施工界限施工，以怪手整平，將坡面植生以土石覆蓋，越界施工面積為0.6892公頃，違反森林法第9 條規定，乃依同法第56條規定，以10
4 年9 月10日農授林務字第1041722371號裁處書處原告罰鍰44萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
（一）查被告以原告之轄下里嶺工務所有未依指定施工界限施工、違反森林法第9 條規定之情事，而依森林法第56條規定處以44萬元罰鍰，然本件工程係由原告與訴外人正芳公司簽訂工程契約，由訴外人正芳公司進行本件工程施作，是以本件工程實際之施工人員並非原告轄下之里嶺工務所人員，而係訴外人正芳公司之人員，雖被告陳稱正芳公司之現場工地主任於103 年3 月10日屏束林管處潮州工作站人員至現場勘查時，曾表示使用怪手將原有造林地整平云云，然訴外人正芳公司之人員是否確實有未依界限施工之情事，並未見有何具體之證據足資證明，自仍尚有爭議。況若被告係因正芳公司之現場工地主任於103 年3 月10日屏束林管處潮州工作站人員至現場勘查時，曾表示使用怪手將原有造林地整平云云( 原告仍否認之) 而據此以認定本件工程有所謂未依界限施工之情事，則實際實施將原有造林地整平之行為人即應為訴外人正芳公司之人員，並非原告轄下之里嶺工務所，依行政罰法第1 條及第3 條之相關規定，行政罰鍰之受處分人應為實際違反行政行為義務之行為人，而本件工程之實際施工者應為訴外人正芳公司之人員，該公司之現場工地主任倘若於103 年3 月10日屏束林管處潮州工作站人員至現場勘查時，表示有使用怪手將原有造林地整平之行為，則本件實際違反森林法第9 條規定者應為訴外人正芳公司，而非原告之轄下里嶺工務所，故被告以原告為行政罰鍰之受處分人，顯屬有誤，自非適法。
（二）退步言，縱令被告認定原告為實際違反行政行為義務之行為人，然查被告對原告所為裁處行政罰鍰44萬元之處分亦屬行政行為，其於為本件處分行為前依法自應遵循行政程序法之相關規定，否則即有程序之重大瑕疵。惟被告於為本件處分前，屏東林管處潮州工作站雖曾於103 年3 月10日派員至現場會勘，卻未依行政程序法第42條規定通知原告到場，亦未提供予原告當日勘查結果書面紀錄，讓原告得據以表示意見，其之程序顯已有重大瑕疵。又原告之轄下里嶺工務所已於函文中指出本件工程進場施作前，屏東林管處所指之造林地上已有崩積土及整地及材料堆置、本件工程施作均於申請界線範圍內、屏東林管處曾函潮州工作站陳報核定用地範圍內之造林地註銷事宜、造林地損毀恐因天災豪兩夾帶道路上下邊坡土坡面鬆散石所致，及依原告與訴外人正芳公司簽訂之工程契約規定，若該公司確有未依指定施工界限施工及毀損林地之情事時，亦應由該公司負責等有利於原告之事頃，但被告亦未依行政程序法第36條規定，就前揭原告主張有利於己之事項予以調查審酌。依103 年3 月10日會勘記錄所載之會勘人員「潮州工作站」二名人員並非原告之人員，而係被告屏東林管處潮州工作站之人員，故該次會勘並未通知原告，且原告亦未派員到場。是以被告於本件處分前，雖曾於103 年3 月10日派員至現場會勘，但未依行政程序法第42條規定通知原告到場，亦未提供予原告當日勘查結果書面記錄，讓原告得據以表示意見，其程序顯已有重大瑕疵。被告僅以屏東林管處潮州工作站自行於現場勘查結果( 未通知原告到場、未提供其製作之書面勘查紀錄) 為據，逕認定原告有未依界限施工、損毀造林地之情事，被告顯有違行政程序法第3 條第l 項、第36條、第42條規定，依同法第117 條之規定，其所為本件處分之程序顯有重大瑕疵而應屬無效。
（三）查依本件工程於102年8月21日簽約，並於102年9月25日開工，103 年12月31日完工，施工期間長達1 年多，屏東林管處轄下之潮州工務段每日均有派員巡查，倘若假設廠商有未依指定施工界限施工情事，巡查人員當即立刻勸導制止，然原告於本件工程施工期間從未接獲所謂越界施工之通知。次查，本件工程之施工主因乃係因上下邊坡均屬屏東林管處管轄之林地，但上邊坡經常落石、嚴重滴水，下邊坡易崩塌而危及道路通行安全，然屏東林管處並無積極改善作為，原告始乃進行改善施作本件明隧道工程。況且，被告所稱林木遭毀損之區域為下邊坡，其間估計深達10
0 公尺，需有特殊之設備始可進入，亦非屬本件工程之施工範圍，承包商自不可能無端進入進行施工，又其中部分之下邊坡為堅硬岩盤，更無可能有所謂營造林地遭毀損之情事，此有104 年12月24日現場照片可為憑，且亦顯示本件工程之實際施工位置範圍與屏東林管處103 年5 月26日函文附圖標示之施工位置相符，並無所謂越界施工之情事。
（四）森林法第56條規定違反同法第9 條之行為人應指實際施工之行為人。參最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議，行政罰法第3 條規定所謂行為人，係指「實施」違反行政法上義務行為之人。準此，森林法第9 條雖規範於森林內為興修道路或其他工程者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工，然此應屬林政管理之行政規定，而森林法第56條就違反第9 條規定所為之行政處罰對象應係指未依森林法第9 條規定報經主管機關同意而擅自於森林內為興修道路或其他工程之行為人，包括根本未報經同意即自行施工或雖經同意而越界施工二者之情形均應予以處罰，且其之裁罰標準自應同一，亦即如屬未報經同意即自行施工之情形，因其根本未報經同意當然即「未經主管機關指定施工界限」，其之施工當然即非「依指定界限施工」，此時仍應依森林法第56條規定以其違反同法第9 條規定而予以處罰之。倘若假設如被告所稱森林法第56條規定違反同法第9 條之行為人係指申請主管機關同意之人，如此對於惡性更為重大之未報經同意即自行施工者，因其根本並未「申請」主管機關同意，豈非無法對之裁罰？基上所述，森林法第56條規定違反同法第9 條之行為人當應指實際施工之行為人，否則即有可能出現輕重失衡之不公平情形，亦始符其立法目的。本件工程之實際施工者為訴外人正芳公司之人員，則本件實際違反森林法第9 條規定者應為訴外人正芳公司，被告率爾徒憑原告係申請同意之人遂以為本件裁罰，被告此一作法不僅規避推卸其應負實際具體稽查之職責，且若此類案件均由申請同意代替實際違規之行為人( 實際施工者) 受罰，豈非放任該違規行為人逍遙法外，根本無法達成其行政目的。
（五）被告所稱之越界施工範圍及面積均未與實地測量，逕依被證二十之空照圖比對而臆測推估，遽稱本件越界面積達6892平方公尺，並依其訂定之裁罰基準裁處原告44萬元罰鍰，實欠缺明確憑信性，顯有重大瑕疵。依被告所屬林務局訂定「行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準」第2 條之罰鍰分級載明違反森林法第56條之裁罰金額應視其實際損害面積而定，而損害面積自應明確，否則處分即有重大瑕疵。查屏東林管處潮州工作站於103 年3 月10日至現場會勘時，根本並未進行任何實地測量，被告稱其依被證二十之空拍圖比對現場會勘照片計算面積，更屬無稽。蓋被告提出之空照圖係98年間八八風災後之空照圖，並非本件103 年3 月10日會勘當時之現況，該空照圖與會勘當時之現況完全不符，益證被告所稱之越界面積為6892平方公尺，根本欠缺明確憑信性，無足採取。另依被告提出103 年3 月10日之會勘照片（見本院卷第244 頁）上下方二張照片黃色區域土石狀況並不相同，顯見下方照片確係因天災豪雨夾帶邊坡土坡面鬆散石所致，況該區域為下邊坡，其坡面上下落差達100公尺，怪手根本不可能行走其上，該處亦非屬系爭工程之施工範圍，承包商不可能進入施工。是以本件被告根本未就所稱越界施工面積6892平方公尺進行測量，其所提出之施工範圍圖（本院卷第243 頁）非103 年3 月10日現場會勘時所致做，亦未標示由何人、何時、如何測量而得，況該施工範圍圖與被告所稱103 年3 月10日現場會勘之照片有明顯之差異，顯非當時之現況，自難僅依被告片面之詞集推估計算而認定有所謂越界施工6892平方公尺之情，而據以裁罰44萬元罰鍰。
（六）末觀本件原處分裁處書記載之主文可知，並未包括造林費用及賠償費用，且該部分亦應非屬公法行為。另被告所屬之屏東林管處於105 年6 月16日以屏政字第1056211578號函通知原告繳納造林木毀損價金，否則將提起訴訟求償云云，亦足證明關於造林費用及賠償費用確實並非屬本件原處分之範圍。原告依法提起訴訟並聲明：１、訴願決定、原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
（一）按森林法第9 條第1 項第1 款規定屬誡命規範，' 課予應遵守此一行政法義務之人，於事前應向主管機關提出申請，並依主管機關指定施工界限施工之義務。如因故意或過失，不依規定提出申請，或經申請許可卻未依主管機關指定之施工界限為施工，即構成違規。本案經屏東林管處以
102 年10月18日屏政字第1026212930號函同意施作，並請潮州段依森林法第9 條第1 項規定依指定施工界限施工，並附有相關圖資可資參照。嗣於103 年3 月10日發現有於原核准面積範圍外，擴大使用林地面積0.6892公頃；且以
102 年11月( 施工前) 照片與103 年3 月10日( 施工中)照片相互比對，林地上原有林木確實有毀損之情形，足見確有超逾指定施工界限施工之情事。且經屏東林管處與工程包商李建宗於103 年3 月10日會勘中，李君已自承係施工時以怪手整平，故未依指定施工界限施工屬實，違反森林法第9 條第l 項第1 款規定之事證明確，依森林法第56條規定裁處罰鍰，洵屬有據。
（二）又原告稱上開工程進場施作前，造林地已有崩積土及整地及材料堆置，及造林地損毀恐因天災豪兩夾帶道路上下邊坡土石鬆散石所致，惟臺灣南部每年10月至隔年3 月為乾燥季節，較不可能有大兩造成之危害，且經屏東林管處10
3 年3 月10日現場勘查結果及拍攝之現場照片證據顯示，照片內道路下邊坡狀況平整( 如證物十五黃色範圍) ，符合承包商李君所述以怪手整平之情況，顯非天災豪兩坡面土石坍塌所造成，且此地點非為原核准施工範圍內，越界施工之事實至為明確，所訴顯非事實。
（三）原告以其與正芳公司之工程合約置辯，認確有未依指定施工界限施工及損毀林地之時，亦應由該公司負責，非處罰原告一節，查依原告所附工程契約所載系爭工程主辦機關為原告，且原告為辦理系爭工程，由潮洲工務段申經屏東林管處同意於系爭林地施作系爭工程，並將系爭工程交由里嶺工務所負責，既為原告所不爭執，足認原告為森林法第9 條誡命規範所課予應遵守該行為義務之人，縱其以工程契約將系爭工程發包由正芳公司施作，並約定正芳公司倘有未依指定界限施工及毀損林地之情事，應由正芳公司負責等，仍無礙其為該行為義務之之認定。況今申請人既為原告，原告對申請施作相關工程位置，施工均知之甚詳，對森林的維護，限制採伐之狀態亦應維持，按干涉行政之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類，原告肩負「行為責任」即係因自身行為( 包合作為與不作為) 肇致危險者，負有排除危險之義務；今縱原告托詞非實際施作者，惟亦負有「狀態責任」，該其對系爭森林物的狀態具有事實管領力，需以負責之觀點科以排除危險，回復安全之義務。自難以實際越界施工者為正芳公司人員，作為其規避森林第9 條義務之論據。現依森林法施行細則第9 條，原告為當時之申請人，即需遵守森林法之規定，倘有違反，即應受行政罰法之處罰，而正芳公司非申請人，今原告縱容其進入申請之森林區施作，渠等問是否涉有其他刑事責任？是否有共犯之嫌？原告需予釐清。
（四）至原告辯稱有未給予其表示意見及未就其主張有利事項調查之情事，惟屏東林管處就同一違規事實，於開立裁處書前，均有函知原告所屬里嶺工務所，並載明如不服者，得於收到該查報書之次日起10日內向潮州工作站提出申辯（如屏東林管處103 年4 月28日屏潮字第1036511609號函、
104 年7 月22日屏潮字第1046513546號函），原告亦據以提出申辯意見（如交通部公路總局第三區養護工程處104年7 月28日三工工字第1040083400號函），已給予其陳述意見之機會，所訴洵無可採。
（五）原告屬行政罰法上之行為人，按行政罰法第3 條規定，原告身為監造之人，理應指定施工界限要求按界限施工，施工期間應注意道路兩旁林木之維護，詎其竟授權承包商以怪手將原有崩塌後育造林地整平之情形，原告難謂不知情。原告以最高行政法院93年1 月分庭長法官聯席會議決議置辯，惟該決議旨在釐清所有權人、使用人即承租人間之責任歸屬及避免重複處罰，與行政罰法第7 條受僱或職員或從業人員有間，尚難與本案有一體適用之餘地。查森林法第9 條第1 項第1 款規定，於森林內興修水庫、道路、輸電系統或開發電源者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定界限施工。同法第56條屬誡命規範，課予應遵守此一行政法義務之人，於是前應向主管機關提出申請，並依主管機關指定施工界限施工之義務。如因故意或過失，不依規定提出申請，或經申請許可卻未依主管機關指定之施工界限為施工，即構成違法。本件原告確實有越界施工，其人員及在場從業者於會勘時均坦承之，其違反森林法第9 條第1 項，事屬臻明。
（六）末查，造林費用及賠償費用1,241,914 元非原處分範圍，在104 年9 月10日農授林務字第1041722371號裁處書，僅先就原告違反森林法第9 條規定，依據同法第56條規定，處行政罰44萬元整，並未含上開造林費及賠償費用等。綜上，本件原告確實有越界施工，在工程進場前( 102 年9月3 日) 之現場與之後103 年3 月10日所攝，其現場已滿目瘡痍，且廢棄物殘留在非申請區域，原告違反森林法第
9 條第1 項第1 款之行徑已彰彰明甚。本件原告之訴為無理由，爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件兩造聲明陳述同前，因此本件首要爭點乃被告（里嶺工務所）系爭工程，有無未依指定施工界限施工（即越界施工，面積0.6892公頃）？又若有越界施工，則違反森林法第9條之行為人究係被告或實際施工者正芳公司？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、按「（第1 項）於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：一、興修水庫、道路、輸電系統或開發電源者。……」「（第2 項）前項行為以地質穩定、無礙國土保安及林業經營者為限。」「違反第9 條、第34條、第36條及第45條第1 項之規定者，處新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰。
」森林法第9 條第1 項第1 款、第2 項，第56條定有明文。
⑴其中森林法第9 條第1 項規定之立法意旨，係在森林內興
修工程，應報經林業主管機關會同有關機關勘查同意後，始得依指定界限施工，以維森林安全。
⑵又違反森林法第9 條規定，應依第56條裁罰之立法意旨，
則為「違反樹木保護，依森林法從重處罰之。」
２、次按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」、「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1條、第3條亦定有明文。
（二）事實概要記載及下列事實有兩造提出之證據附原處分卷及本院卷可查，自足認為真實。
１、原告所屬潮洲工務段為「台24線30K+100明隧道復健工程」（即系爭工程），於102年8月21日與正芳公司簽訂工程契約（契約本院卷第21至74頁），嗣於102年8月26日以三工潮字第1021002039號函向屏東林管處申請施工（本院卷第201頁）。
⑴102年10月18日屏東林管處以屏政字第1026212930號函覆
原告所屬潮州工務段，同意於潮州事業區（旋以102年10月25日屏政字第1026213015號函更正為屏東事業區）第43林班（編號第2458號保安林地）（即系爭林地）施作系爭工程，面積1.040公頃，並敘明請依森林法第9條第1項規定，依指定施工界限施工（本院卷第137頁）。
⑵102 年11月5 日屏東林管處查原告所屬潮洲工務段施工單
位有未依規將處置廢棄土石而隨意傾倒於林班地內之道路下方之情形，嗣於102 年11月13日以屏潮字第1026514833號函請原告所屬潮州工作站請確實督促施工單位依水土保持法相關規定辦理廢棄土石事宜，切勿傾倒於林班地內，否則將依規查處並要求立即停工（本院卷第138 頁）。
⑶原告所屬里嶺工務所以因系爭工程測量設計期程較久，造
成現況與設計圖示需清理面積有所差異（漏報使用面積0.6177公頃），申經屏東林管處103年2月6日屏政字第1036160502號函潮州工務段，為期能儘速災後復建，同意以實際所需用地面積1.6577公頃施作，並重申該處102年10月18日屏政字第1026212930號函載明請依森林法第9條第1項規定，依指定施工界限施工（本院卷第139頁）。
２、103 年3 月5 日屏東林管處人員巡視時，再次發現原告所屬潮洲工務段於系爭工程之工地下方遭施工單位越界施工，經詢問，現場施工人員表示該單位為整理因工程施工掉落道路下方同意範圍內之土石，其施作機具順道將附近坡地一併整平，計畫於明年明隧道工程完工前施作植生護坡作業。上述遭施工單位越界擴大施作及影響之範圍，計約4430㎡並附現場照片。（報告附本院卷第140 頁，現場照片附第141 頁）。
⑴103 年3 月10日屏東林管處會同所屬潮洲工作站（蔡瑞芬
、李明穎代表）、原告承包商正芳公司（李建宗代表）等人（原告里嶺工務所未派員）會勘（詳本院卷第143 頁會勘記錄，照片詳本院卷第142 頁）會勘結果略以：
①本案經會同交通部公路總局第三區養護工程處里嶺工務所承商勘查結果確定里嶺工務所之承商未依原申請用地案指定施工界限施工，已違反森林法第9條規定，並告知勿再未依指定施工界限施工。
②另未依指定施工界限施工之範圍……面積約6892平方公尺……其中面積……涉及本處直營營造林地之毀損，本處將核算造林費用，屆時將請求賠償損失。
③正芳營造有限公司表示造林地係以怪手將不平之處整平，林木遭原地之土石覆蓋，日後將以撒播方式恢復植生。⑵103 年4 月28日屏東林管處以屏潮字第1036511609號函針
對上開會勘認定之越界施工情形，開立查報書，認原告所屬里嶺工務所以違反森林法第9 條、第30條規定，依同法第56條規定處以44萬元行政罰鍰，並請原告得於收到查報書之次日起十日內陳述意見（本院卷第144 頁）。
⑶103年5月6日原告所屬里嶺工務所以三工里字第103030123
7號函稱被告查報資料未明確標示，請屏東林管處明示越界及損毀範圍及核算造林計算依據（本院卷第80至81頁）。
⑷103年5月26日屏東林管處以屏潮字第1036512235號函檢附
計算依據及擴大位置圖函送里嶺工務所（本院卷第82頁）。
⑸103年6月18日原告所屬里嶺工務所以二工里字第10310002
76號函抗辯無未經許可擴大施作範圍（本院卷第84、85頁）。
⑹103年7月14日屏東林管處以屏政字第1036212300號函請里
嶺工務所10日內陳述意見及檢送相關資料（本院卷第86頁）。
⑺103 年8 月5 日屏東林管處會同原告，原告潮州工務段、
正芳公司等會勘。結論略以：經會勘依申請用地範圍施作未越界施工，屏東林管處指認施工越界造成林地毀損情事，可能為豪雨災害造成地質不穩土石崩落所造成（本院卷第151 頁至152 頁）。
⑻103年8月29日屏東林管處以屏政字第1036163996號函予里
嶺工務所修正103年8月27日會勘紀錄，認與屏東林管處現場發言與里嶺工務所記載不符，且會議結論部分：「針對違反森林法行政罰鍰部分，請公路總局第三區養護工程處里嶺所將上述陳述理由函送本處辦理」（本院卷第153至154頁）。
３、104 年1 月9 日被告以屏政字第1046210097號裁處書認里嶺工務所於系爭林地未依指定施工界限施工，工地主任於
103 年3 月10日會勘中承認使用以怪手將原有造林地整平，將坡面植生以土石覆蓋，越界施工面積為0.6892公頃，經屏東林管處於103 年3 月5 日查獲，違反森林法第9 條規定，乃依同法56條規定，處里嶺工務所罰鍰44萬元（本院卷第155 至156 頁）。里嶺工務所不服提起訴願，經行政院104 年7 月2 日院臺訴字第1040136516號訴願決定，以被告業以104 年6 月23日屏政字第1046102229號裁處書因受處分人資格有疑義為由撤銷上開104 年1 月9 日屏政字第1046210097號裁處書（本院卷第157 頁）。
４、104年9月22日，被告以屏政字第1046212720號函（本院卷第159頁），檢送104年9月10日以農授林務字第1041722371號裁處書，認原告（所屬里嶺工務所）於屏東林管處轄管系爭林地辦理系爭工程，於103年3月5日經該處發現未依指定施工界限施工，以怪手整平，將坡面植生以土石覆蓋，越界施工面積為0.6892公頃，違反森林法第9條規定，乃依同法第56條規定，裁罰原告罰鍰44萬元（即原處分，本院卷第160頁）。原告不服，遂循序提起行政訴訟。
（三）本件原告所屬承商正芳公司施作系爭工程時，確有未依指定施工界限施工（下簡稱越界施工）情事。
１、經查，經比對本件系爭工程未施工前之照片（詳本院卷第171頁及第293頁）及查獲越界施工照片（本院卷第141、142頁及292頁）並參照相關之越界施工範圍圖（包含林班、核准施工、越界施工、直營林地、復育林區等標線，詳本院卷第289頁至291頁）可知，本件原處分認原告所屬承包商正芳公司確經查獲有越界施工情事，本足採據。次查，再依前揭原告103年3月5日查獲原告違規之報告內容，與103年3月10日被告屏東林管處會同所屬潮洲工作站會同原告承包商正芳公司會勘記錄內容並無不符，即確認原告里嶺工務所有關系爭工程之之承包商正芳公司有未依原申請用地案指定施工界限施工（即越界施工）情事。因此本件原告所屬承包商正芳公司施作系爭工程時，確有越界施工情事已經證明。
２、原告雖主張103年3月10日會勘時，原告及其所屬人員未在場，會勘程序不合法，有重瑕疵，不能證明有越界施工云云。然：
⑴本件103年3月10日之會勘，原告承包商即實際施作系爭工
程之承包商正芳公司人員在場詳如前述，且並無任何法令規定前開違規查獲之會勘應命或會同原告等在場，始能為認定原告違規之證據；況查如前述本院認定之事實，本件作成原處分前，原告亦有多次陳述意見機會，因此，原告將會勘及陳述意見混為一談，主張未通知會勘即未予原告合法陳述意見，而本件裁罰程序不合法云云，本無所據。⑵次查，本件原告雖聲請傳喚證人即正芳公司李建宗，或請
求告知正芳公司參加訴訟云云；然查，如前述本件原告於原處分查獲時間，確實有越界施工違反森林法第9條規定詳如上述，因此再傳喚正芳公司李建宗到庭作證及通知正芳公司本無必要，況查正芳公司與原告簽署契約承作系爭工程，核與原告利害相同，難期為不利於己之陳述，故本件原告上開聲請，均應駁回。
⑶再查被告潮州工作站人員於103 年3 月5 日發現系爭工程
有越界施工情事，即於103 年3 月7 日致電原告所屬里嶺工務所，告知里嶺工務所代接電話人員越界施工情事，並請其轉知承辦人員將於103 年3 月10日辦理會勘事宜，且會勘當日（上午9 時至10時間），里嶺工務所承辦人員與潮州工作站人員亦有通電話等事實，己據被告代理人於言詞辯論時陳述明確，核與訴願決定內容（詳本院卷第166頁）相符，再參照違反森林法第9 條越界施工於查獲時當應儘速處理，始符合森林法第1 條之立法目的（保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並保護有保存價值之樹木及其生長環境），因此被告稱會勘前有以電話方式聯絡原告里嶺工務所等情，核亦有據，自非妄言。因此原告空言否認被告未通知原告（里嶺工務所）云云，亦難採信。
３、原告再主張系爭工程進場施作前，造林地已有崩積土及整地及材料堆置，及造林地損毀恐因天災豪兩夾帶道路上下邊坡土石鬆散石所致云云。然查：
⑴如前述，經比對原告承包商進場施工前之照片（本院卷第
171頁及第293頁）及查獲越界施工照片（本院卷第141、142頁及292頁）並參照相關之越界施工範圍圖（包含林班、核准施工、越界施工、直營林地、復育林區等標線，詳本院卷第289頁至291頁），本件施工前雖有崩積（已為部分復植）及整地或材料堆置，然均與原處分認定越界施工範圍無涉。
⑵次查臺灣南部每年10月至隔年3 月為乾燥季節，較不可能
有大雨造成之危害，且經屏東林管處103年3月10日現場勘查結果及拍攝之現場照片證據顯示，照片內道路下邊坡狀況平整，符合承包商正芳公司李建宗於會勘時陳述以怪手整平之情況，且上開整平地點又非為原核准施工範圍，因此原告主張原處分所指越界施工應為天災豪兩坡面土石研塌所致，非因原告施工所為云云，自無足採。
⑶同理，前開本院認定事實有關103 年8 月5 日屏東林管處
會同原告，原告潮州工務段、正芳公司等會勘結論「屏東林管處指認施工越界造成林地毀損情事，『可能』為豪雨災害造成地質不穩土石崩落所造成」，除經被告103 年8月29日屏東林管處以屏政字第1036163996號函否認外，核亦與本院前開認定之事證不符，原告援為此部分未越界施工之主張，自亦不足採。
４、至原告僅擷取前開被告製作之施工越界圖等，未詳細比對現場照片及會勘記錄，泛稱被告及本院前揭認定有比對不符，並主張未越界施工云云，參照前揭說明，亦難認有理由。
５、又查，本件系爭工程乃位於山區峽谷，被告103年3月5日於查悉原告承包商正芳公司越界施工後，乃依據現場查看及照片比對等方式，並參考地籍圖及比例尺，計算出圖面上越界施工範圍為4430㎡，而依現場地形計算斜面積則為6892㎡，此有被告提出之計算方式詳本院卷第170頁可查，核屬有據，原告主張被告「臆測推估」本件越界施工面積云云，然未提出任可證據以實其說，自難採據。
（四）本件原告為違反森林法第9條之違規行為人。參照森林法第9條、第56條之立法意旨可知，在森林中興修道路者，負有應先「報經主管機關會同有關機關實地勘查」且「同意」後義務，始能施工。又其實際施工時，更負有依前開報請同意後範圍即於「指定施工界限施工」之義務。因此本件有關違反森林法第9條之行為人，自為在森林內興修道路而「報經主管機關會同有關機關實地勘查」之人，應先敘明。
１、經查，本件為原告（所屬潮州工務段）報請被告（屏東林管處）勘查且同意後就系爭工程施工，因此，原處分認定原告違反森林法第9條規定（即前述越界施工），並以為受罰人（即違規行為人），參照前揭說明，核與法相符。
２、原告所舉最高行政法院判決先例，認本件原告非違規行為云云，然查原告所指之實務案例，乃指違反建築法應負之狀態責任、行為責任及可否兩罰等情形，核與本件森林法第9條、第56條規定無涉，因此原告前揭主張本件原處分認定違規行為人錯誤云云，自無足採。
３、原告再主張依其與承包商正芳公司間簽訂之工程契約規定，若該公司確有未依指定施工界限施工及損毀林地之時，亦應由該公司負責，本件原處分以被告為行為人，核自違法云云。然查：
⑴本件原告依森林法第9條規定應負之公法上注意義務及不
作為義務（不得在申請用地案指定施工界限外施工），並不能依與第三人（承包商正芳公司）簽定私法上之工程契約，而移轉，因此原告上開推論，本無足採。
⑵次查依據原告與承包商正芳公司間簽立工程契約可知，正
芳公司係在原告監督指揮之下，施作系爭工程，就前揭應盡公法上義務言，正芳公司所為，乃原告手足延伸，正芳公司所為即為原告所為（類似行政助手所為，公法上效果歸於行政主體），至原告與正芳公司間內部法律關係（即系爭契約）及損害賠償責任，核與原告應負之公法上責任不能併為一談。
⑶再查如前述，本件原告依森林法第9條規定應負注意義務
及不作為義務詳如上述，而原告就系爭工程委由承包商施作而自任「監工」，因此被告陳稱原告對其承包商正芳公司之違法狀態之發生，負有注意監督之義務，故實際上義務違反，縱雖系他人所為，因該行為人在對國家關係上並非義務人，既無義務，自不發生違反義務之問題等，核與上開本院論述並無不同，自足採據。又本件正芳公司實際行為發生原告之違反森林法第9條規定，應依第56條裁罰；因此原告以援引不相關之案例主張本件『實際違規人』正芳公司，因非森林法第9條之『申請』之人，而無庸受罰，與行政罰欲保護行政秩序及目的、森林法立法目的均相背云云，即有嚴重誤解。
⑷又本件原告受罰後，與承包商間是否依原證一工程契約規
定求償，與本件原告為違反森林法第9 條規定之行為人之認定，為不同之法律關係，應再附予敘明。
（五）本件被告依據「行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準」（詳訴願卷第85頁，下簡稱裁罰基準）裁罰原告44萬元並未違法。
１、按「行政規則包括下列各款之規定︰……二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」為行政程序法第159 條第2 項第2 款所明定。上開「行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準」為主管機關即被告為保育森林資源，發揮森林公益，維護生態平衡，保護人民權益，並為使被告所屬林務局各林區管理處，依據被告授權辦理違反森林法行政罰鍰案件，能就裁處之裁量（罰鍰部分），建立執法之公平性，減少爭議及提升行政效率與公信力所訂定行政規則；其中對違反森林法第9 條越界施工範圍在0.3 公頃至0.5 公頃範圍內，裁罰28萬元至44萬元，越界範圍在0.5 公頃至1 公頃，裁罰44萬元至60萬元之規定；於說明中載明考量「違反人之行為所造成林地面積損害、林產物材積損害、違規次數等因素而訂定」，核與森林法之立法意旨無違，並未逾越法律授權，亦未違反法律保留原則，被告據為本件原處分之依據，本院自予尊重。
２、經查，本件原處分認定原告越界施工面積為6892㎡，前於102年11月5日即有發現越界施工（詳前述本院認定事實），乃參照前述裁罰基準，並考量行政罰法第18條情事，以原處分裁罰原告44萬元，經核並未違法。原告主張裁罰違法云云，並無所據。
３、又本件違反森林法第9 條規定之要件為越界施工，而有關裁罰基準則是行政規則，且係針對越界施工範圍大小為裁罰之基準，應再予敘明。
⑴查本件原告有違反森林法第9 條之越界施工，而越界施工
範圍之計算等事實詳如上述，是本件裁罰並無原告所指之明顯瑕疵，應先敘明。
⑵又本件系爭工程位於山區，而被告早將計算越界施工面積
之方式於103 年4 月28日屏東林管處以屏潮字第1036511609號函通知原告（里嶺工務所，詳本院卷第145 頁），而兩造間嗣後往來爭執之函文詳前揭本院認定事實【即理由
（二）２⑵、⑶、⑷、⑸、⑹所示】，另查本年原告違反森林法第9 條越界施工之事實已詳如前述，而森林法第9條、第56條並未規定，應現場履勘並測量越界施工範圍，因此原告主張被告現場履勘時，應測量越界範圍，本無足採。
⑶再查，如前述，本件原告亦主張系爭工程及越界施工之地
方，坡面上下落差估計深達100公尺，因此原告於被告查獲之初未即時主張越界施工範圍應測量計算，至本件審理時當地之地形地物等地貌與查獲時完全不同，再主張被告未測量即認定越界施工範圍6892㎡為不合法云云，即無足採。
４、因此，本件原處分裁罰，並未違法，原告此部分主張，均不足採。
六、綜上，本件原處分以原告（所屬里嶺工務所）之承包商正芳公司未依指定施工界限施工，違反森林法第9 條規定，爰依同法第56條規定裁罰原告罰鍰44萬元，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告持前詞主張原處分違法訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判斷基礎事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及提出證據雖經審酌，亦不影響上開判斷結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 18 日
書記官 陳德銘