臺北高等行政法院判決
105年度訴字第627號105年9月1日辯論終結原 告 葉安怡訴訟代理人 涂惠民 律師被 告 國防部軍事情報局代 表 人 劉德良（局長）訴訟代理人 彭驛詔
徐三峰上列當事人間眷舍事件，原告不服國防部中華民國105年3月15日105年決字第12號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告配偶莊宗漢（民國104年4月24日死亡）領有前國防部情報局（現改制為被告）大陸研究所48年12月10日(48)無字號撥地命令（下稱系爭撥地令），獲准撥地於新北市炎明新村，自費興建眷舍，門牌為新北市○○區○○路○○○巷○○號（下稱系爭眷舍）。又莊宗漢生前於102年9月12日，以系爭眷舍殘破不堪為由，向被告申請自費重建，被告以102年10月7日國報政戰字第1020005757號函覆，同意「以修繕方式辦理」。嗣被告執行巡管，發現莊宗漢已將系爭原眷舍拆除，致原主體結構不復存在，已無回復之可能，且新建造鋼筋混凝土建物，超出原本範圍，經於103年12月11日邀集莊宗漢辦理系爭眷舍現勘確認無誤，其所為顯與被告同意「以修繕方式辦理」不符。被告爰依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務處理要點）第8點第1款及第9點第1款第8目規定，以104年6月23日國報政戰字第1040003163號函知莊宗漢（下稱被告104年6月23日函），註銷系爭撥地令，並終止土地使用借貸關係。原告不服，提起訴願，被告重新審認，發現莊宗漢已於104年4月24日死亡，遂以104年8月28日國報政戰字第1040004555號函（下稱系爭函），註銷系爭撥地令，並終止土地使用借貸關係，爰以原告為莊宗漢之配偶，且系爭眷舍由原告居住中，其為利害關係人，以原告為受文者及送達對象。原告不服系爭函，提起訴願，訴願決定機關國防部關於系爭函註銷系爭撥地令部分予以駁回，終止土地使用借貸關係，非屬公法爭議，訴願決定不受理。原告復不服，遂提起本件行政訴訟。至於前揭原告對被告104年6月23日函所提訴願，國防部以104年決字第67號訴願決定不受理。
二、本件原告主張：㈠系爭房屋實非眷舍，其所在地亦非眷村。原告配偶莊宗漢等
美軍第三勢力反共游擊隊人員，均非因任職關係而獲地建屋；而係因特殊身分美軍退役人員經中美政府國際公法契約約定，及大陸研究所與莊宗漢等美軍人員行政契約約定而獲地建屋。原處分及訴願決定未查而遽論系爭撥地令為系爭42號房屋為眷舍、眷村依據，並認註銷撥地令無不當云云，均屬違法不當。
㈡系爭撥地令乃為證明書，證明文件，並非行政命令。係依據
46年10月21日土地建屋使用辦法之給與地權及永久使用土地建屋約定，即美國CIA撥款信託經費給與43年從海外歸來美軍反共游擊隊人員土地建屋之行政契約約定，而發給之證明書。被告自無從註銷不存在之行政命令。
㈢系爭42號房屋獲地建屋，如前所述係依中美政府信託契約，
或大陸研究所與美軍退役人員行政契約，故大陸研究所自訂土地建屋使用辦法，本無國軍軍眷業務處理辦法或軍眷業務處理要點等適用。況系爭42號房屋基地土地雖於46年間登記為國有，但莊宗漢59年退伍後之74年以後才有列管資料，莊宗漢已非軍人，自不符軍眷業務處理要點伍、二所定眷舍要件，自無所謂該要點捌一、玖一、（八）、玖四等規定情形。原處分以該等規定處分，自屬違法。
㈣房屋為土地定著物，為民法第66條第1項所稱不動產；未經
登記房屋或違章建築房屋，乃屬原始建築人自己出資興建建築物之法律事實取得不動產物權，依民法第759條規定及最高法院41年台上字第1039號判例，由原始建築人取得該房屋所有權。又繼承係非因法律行為取得不動產物權，依民法第759條、第1148條第1項前段規定，未經登記房屋或違章建築房屋，得因繼承法律規定取得該房屋所有權。另不動產所有人於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉，為民法第765條所明定。軍眷業務處理要點伍、二、捌一、玖一、（八）、玖四等規定，已明顯限制或妨害莊宗漢或原告依民法規定行使不動產物權權利，自屬憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款法律保留事項及應以法律規定事項，並非給付行政或福利措施。依憲法第172條、中央法規標準法第11條規定，上開屬行政規則即國軍軍眷業務處理作業要點規定之命令牴觸憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款及上開民法規定，自應為無效。且依行政程序法第159條第1項、第161條規定，上開要點規定並無拘束59年已退伍之莊宗漢及非軍人之原告效力。被告依上開作業要點規定，剝奪原告在民法上權利，乃屬違法處分。訴願決定竟稱該等作業要點無涉法律賦予人民之權利，可訂定限制事項，與法律保留原則無違背，在公有土地自費建築房屋應受管制云云，其適用法律明顯錯誤不當。
㈤系爭42號房屋所使用土地，原管理機關於46年2月27日登記
為大陸研究所，59年1月28日間變更登記為被告，69年或81年變更登記為國防部政治作戰局迄今；且國防部政治作戰局軍眷服務處係管理國軍軍眷及眷戶權益事務者，顯見上開土地既移歸國防部政治作戰局管理，有權限處理土地使用關係事務並非被告而係國防部政治作戰局。則被告所為原處分，恐為無權限之處分，自應予以撤銷。更遑論眷舍管理機關，僅為眷舍分配之核定、管理、修繕、維護、改建、遷建等管理，被告既非公有土地管理機關，何能註銷土地使用權益，蓋所謂撥地令，並非眷舍居住權益。
㈥軍眷業務處理要點玖、一、定有八款事由乃得撤銷眷舍居住
權，收回眷舍；並非規定得撤銷撥地建屋，亦無規定得終止使用土地借貸關係。原處分依軍眷業務處理要點玖、一、（八）規定註銷撥地建屋，及終止土地使用借貸關係，明顯適用法規錯誤，自屬違法無據，原處分自應予以撤銷。
㈦48年12月10日大陸研究所交付莊宗漢建屋之基地土地，乃屬
相當信託法第9條第1項、第2項所定信託財產，中美信託契約內中華民國政府乃受託人，大陸工作處、大陸研究所，或被告，或國防部政治作戰局均為受託人管理人，莊宗漢或莊宗漢繼承人即原告為信託契約受益人，有權依中美信託契約或大陸研究所與美軍退役人員間行政契約等約定，準用民法第269條、民法第541條第1項、信託法第17條第1項等規定，請求受託管理人被告或國防部政治作戰局移轉登記系爭42號房屋所需基地土地所有權（應有部分權利）。故原告在受讓土地所有權登記前有繼續使用土地之信託利益存在，且信託事務未全部完成信託關係尚未消滅，被告自不得片面為所謂註銷系爭撥地令，及剝奪土地使用權利。而48年12月10日交地，實乃履行公法信託契約或行政契約之給付之一部，並非行命令或行政處分，被告如何就履行債務之給付予以註銷？故系爭函顯為違法處分，自應予以撤銷。
㈧行政機關與民眾所訂契約之定性，不因行政機關片面主張為
私法契約而遽為採信，本件土地使用關係為公法上行政契約、信託契約關係，被告藉行為形式選擇自由，刻意假借私法形式，以規避公法義務與責任，有害於履行任務追求之目的與公益性，違反比例原則、平等原則、依法行政原則；本件既有事證證明大陸工作處於43年起提供莊宗漢等美軍退役人員建屋之系爭土地，所謂「徵收」費用來源係由美國政府（中情局）信託經費所支付，並使莊宗漢等美軍退役人員「享受地權」，恐難僅憑大陸研究所48年12月所出具證明書，即認莊宗漢等美軍退役人員與中華民國相關機關成立私法使用借貸關係，卻完全不審酌公權力介入及處理莊宗漢等美軍退役人員及其眷屬之信託目的，及公益性等情。是故原告爭執原處分中所稱終止不存在土地使用借貸契約，實為公法上契約，被告無權終止，仍應屬公法事項爭議，訴願決定未審酌上情，遽為不受理之決定，亦有違誤不當等情。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠國防部為安定在臺軍眷生活於45年1月11日發布國軍在臺軍
眷業務處理辦法，對眷舍定有管理規定，依51年12月31日修頒該辦法第102條第1項前段及第2項、86年1月22日修頒之該辦法第29條第1項，凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分，國軍營(眷)地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。惟國防部為因應行政程序法公布實施，遂將前開辦法於91年12月30日廢止，另於同日訂頒軍眷業務處理要點以延續軍眷權益及公產管理需要。按93年5月14日修頒該要點第2點第1款第2目規定被告負責所屬軍眷服務業務之執行、第5點第2款規定所稱眷村、眷舍係指由公款所建產權屬國(公)有或奉准撥地自費興建者、第8點第1項規定，眷舍有擅自增(改)建之情事者，一律視為違章建築，由列管單位依法處理、第2項前段規定在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，該建築物應比照公產管理、第9點第1款第8目及第4款前段規定獲配眷舍者應以善良管理人之注意使用眷舍及各項設備，因遭受重大災害或自然毀損，致主結構損害者，得以書面申請修繕或依規定房地規格於原地自力復建，又違反其他有關規定情節重大者，經給予1個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權，收回眷舍。是綜上被告為國軍軍眷服務業務執行單位，對所列管之眷舍有分配核定、管理、修繕、維護、改建、遷建及眷村(舍)管理之權責，故依上開規定辦理所屬眷舍管理工作，自屬依法行政範疇；被告所屬前大陸研究所曾以系爭撥地令將系爭土地借予原眷戶莊宗漢自力建屋及合法登記自費建築眷宅，故依前開要點被告自有權管理系爭土地之眷舍管理工作，倘被告借用之眷舍未奉核准擅自增(改)建，即違反規定，被告本於權責註銷系爭撥地命令並無不當；102年9月12日原告配偶莊宗漢以原眷戶身分，向被告陳情申請重建，被告僅同意渠以修繕方式處理，未允重建，莊宗漢卻逕自拆除並重建眷舍，迨103年7月24日、8月14日及11月17日被告所屬人員執行眷舍巡管時，始發現該眷舍原主體結構已拆除，且無回復可能，莊宗漢違反前開要點「重建眷舍須管理單位核定同意」及「使用眷舍應盡善良管理人注意義務」等規定情節重大，被告註銷系爭撥地令適法無疑問。
㈡依前開作業要點第6點第4款規定及被告所屬前大陸研究所發
給原眷戶莊宗漢土地使用證明書，業已載明系爭土地為「用戶借地建屋」，目的專為該所同仁經合法登記自費建築眷宅之用，故該所系爭撥地令借予莊員該所管理之公地第38號一塊計55坪，暫編門牌二號之38，係被告依規定核定莊宗漢獲配系爭土地使用權、借予莊宗漢使用，其法律性質屬私法借貸關係，要無可議；莊宗漢於104年4月24日亡故，依上開規定，原告因眷屬身分，仍有該土地使用權承受資格，其法律性質同屬前揭借貸關係，惟因莊宗漢未經核准重建眷舍，違反規定受被告註銷系爭撥地令，莊宗漢與被告間土地借貸關係業告終止，原告所承受之土地使用權益亦歸於消滅，故被告以系爭函通知原告終止土地使用借貸關係，並無不當。
㈢按國有財產法第2條第1項規定，國家依據法律規定，或基於
權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產；同法第4條第2項第1款，各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產，屬於公用財產之公務用財產；同法第28條前段，主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益，另參照最高法院88年度台上字第1777號民事裁判意旨，公用財產雖以各直接使用機關為管理機關，但管理機關對於公用財產不得為任何處分，故凡因有關國有財產之處分涉訟者，自應以財政部國有財產局為被告，當事人方屬適格。系爭土地所有權人登記為中華民國、管理者為國防部政治作戰局，依國有財產法規定，列屬公用財產之公務用財產，原告主張被告應將系爭土地權利移轉登記予原告，參酌前開最高法院民事裁判意旨，被告非屬當事人適格，故原告訴請被告移轉系爭土地權利之登記，於法未合。
㈣被告僅為系爭土地管理單位，並非上述有移轉土地所有權之
處分權限機關，自無探究系爭土地來源為何，且原告認系爭土地為美國政府基於該國「1948年經濟合作法案」信託我國為之，屬信託法第9條第1項、第2項及第17條第1項範疇，然信託法於85年1月26日方制定公布，原告主張之信託行為卻於44年間完成，兩者時空背景距40年之遙，難謂得援引適用之；蓋所謂信託，除法律另有規定外，應以契約或遺囑為之，信託法第2條定有明文，故契約或遺囑均為信託之法定要式行為，惟原告所提證據，未有相關契約或遺囑內容可資佐證，實難認定中、美兩國具有法律上之信託關係；原告主張系爭土地係美國政府基於該國「1948年經濟合作法案」將資金信託我國購置，惟按「中美關於美國一九四八年援華法案之換文」及「中華民國政府與美利堅合眾國政府間關於經濟援助之協定」第5條第1項所示，美國政府對我國提供之援助，係基於「贈與」關係；另自韓戰爆發後，美國政府為加強與我國軍事合作，以達穩定亞太周邊地區之安全，遂由美國國會制定「1951共同安全法案」明確規定我國政府對美方所提供之援助資金能予以存儲，劃立專戶或確定其所有權，且美方要求該資金不得被任何個人、商號、代表人、公司、組織、或政府抵充其他債務，而予以設定義務、沒收或其他法律程序之處理；又原告所提美方「行動聯係會議」會議備忘錄原文說明第2點，該會議召開係基於「中華民國與美利堅合眾國間共同防禦條約」討論對我國軍事援助之範圍，然美方政府依該國「經濟合作法案」，並按「中華民國政府與美利堅合眾國政府間關於經濟援助之協定」，同意撥款4千8百萬美金，從事支持防衛後勤與退役軍隊來臺安置及招募新兵入伍等多項用途，均與中美兩國共同防禦條約內之軍事援助有關，非原告主張該款項單獨、專用於第三勢力反共游擊隊人員遣散之經費；再我國接受美國政府援助資金後，制訂相關法令，以從事該款項運用，其中「國軍在臺軍眷業務處理辦法」即屬照顧軍眷等各項措施之法令，故本質上，運用美國政府援助贈與之資金，依照「國軍在臺軍眷業務處理辦法」規定，執行軍眷業務等工作，仍屬依法行政範疇等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄之事實，有國防部軍事情報局列管臺北縣（現改制為新北市）炎明新村原眷戶送審佐證資料裝訂順序明細表（見本院卷第288至297頁，含眷舍管理表、國防部情報局大陸研究所證明書、莊宗漢退伍令、戶籍謄本等）、莊宗漢102年9月12日陳情書（訴願可閱卷第128頁）、被告102年10月7日國報政戰字第1020005757號函（被告證物卷第1頁即被證1）、系爭函、訴願決定及建物現況照片，附卷可稽，為可確認之事實。爰就被告以系爭函註銷系爭撥地令及終止土地使用借貸關係，是否適法有據？判斷如下。
五、本院之判斷：㈠按國防部「為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，
以振奮士氣，提高戰力」，於45年1月11日制定發布「國軍在臺軍眷業務處理辦法」，對眷舍管理有初步規定；此後歷經多次修正，依51年12月31日修頒之該辦法第102條第1項前段及第2項規定：「凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，…」及「前項自費在營公地建築房舍，於不需要使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。」；迄於86年1月20日修正發布名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」，該辦法第29條規定：「（第1項）凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓、或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分，將來國軍營(眷)地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。（第2項）前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不得再配舍及辦理輔助貸款購宅。」嗣因行政程序法自90年1月1日實施，而該「國軍軍眷業務處理辦法」係國防部依職權發布之法規命令，國防部乃依行政程序法第174條之1規定意旨，於91年12月30日以鐸錮字第0910001734號令發布廢止，並依行政程序法第159條規定訂定發布「國軍軍眷業務處理作業要點」取代適用。依93年5月14日修頒之該要點第5點，第2項規定：「二、本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國(公)有或奉准撥地自費興建者。」第8點規定：「一、眷舍有擅自增(改)建之情事者一律視為違章建築，由列管單位依法處理。
二、在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍……該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」第9點規定：「玖、眷舍收回工作：一、有下列情形之一，經給予一個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。又限期改善後，再有相同違規情節，經查證屬實者，得不給予改善期限，由列管單位依權責及程序予以撤銷眷舍居住權，收回眷舍：……（八）違反其他有關規定情節重大者。……。四、獲配眷舍者應以善良管理人之注意使用眷舍及各項設備，因遭受重大災害或自然毀損，致主結構損害者，得以書面申請修繕或依規定房地規格於原地自力復建。若於三個月內無力或無法復建者，得自行另謀居住，並以書面申請保留眷村改建輔助購宅權益。……」依上開規定，所稱眷村、眷舍，不以公款所建，產權屬國（公）有者為限，奉准撥地自費興建者，亦屬之；是以所稱眷舍收回，自應包括公款所建之眷舍收回及撥地自建之眷舍收回，而於撥地自費興建情形，係以核給撥地令之方式為之，因此「撤銷其眷舍居住權」方法為註銷撥地令。又上開作業要點及處理辦法之制訂目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，主要提供就學補助、醫療、眷舍居住等給付，應屬給付行政之範疇。在公有土地上軍眷自費建築眷舍，本非「法律」所賦予人民之權利，處理辦法既賦予軍眷該項福利，則為執行國軍眷舍之管理事項之必要，自亦有訂定相關限制事項，俾落實處理辦法之立法目的。參酌司法院釋字第443號解釋意旨，應認其中對於違反眷舍管理或使用方式得撤銷眷舍居住權之規定，與法律保留原則並無違背。
㈡查原告配偶莊宗漢領有系爭48年12月10日無字號之撥地令（
本院卷第123頁），獲准撥地自費興建系爭眷舍。莊宗漢生前於102年9月12日，以系爭眷舍殘破不堪為由，向被告申請自費重建（訴願可閱卷第128頁），經被告以102年10月7日國報政戰字第1020005757號函覆，同意「以修繕方式辦理」（見被證1），莊宗漢對於被告否准重建，並未表示不服，自應以修繕方式辦理，不得重建。嗣被告於103年7月24日、8月14日、11月17日執行巡管，發現莊宗漢已將系爭原眷舍拆除，新建造鋼筋混凝土建物，原主體結構不復存在，已無回復之可能，復於103年12月11日，邀集莊宗漢、炎明新村自治會會長等人，辦理系爭眷舍現勘，亦有開會通知單可憑（訴願不可閱卷第21頁），莊宗漢拆除重建有103年8月14日、103年11月17日及12月11日照片多張，附卷可稽；原告亦自承「……不得已以居家安全考量，方全面整建，……」（本院卷第233頁，原告辯論意旨狀十四、㈤），原告配偶莊宗漢拆除原主體結構，自力復建，所為顯與被告同意「以修繕方式辦理」不符，其違反作業要點第9點第4項規定。按修繕係維持原有建物結構予以修復，而復建乃破壞拆除原有建物結構，重新整建，二者不同；原告為系爭眷舍現住人，至今未能證明原主體結構存在，莊宗漢拆除重建眷舍，堪予認定。查莊宗漢原申請自費重建，但被告僅同意「以修繕方式辦理」，其明知未獲准重建，應以修繕方式辦理，竟予重建，其違反規定情節重大，被告爰依作業處理要點第8點第1項及第9點第1項第8款規定，以104年6月23日函，註銷系爭撥地令，並終止土地使用借貸關係，合於規定，亦無違比例原則。茲因莊宗漢已經死亡，被告陳稱原告為莊宗漢之配偶，且列入眷戶名冊（見本院卷第97頁），原告業經核定為承受人（本院卷第214頁筆錄），故原告為利害關係人且為承受人（詳後㈧所述），被告以原告為系爭函之受文者及送達對象，核無不合。
㈢雖原告主張系爭撥地令，「實乃履行中美信託契約或行政契
約（詳後述）之給付之一部，並非行政命令或處分」云云。按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文。系爭撥地令為前國防部情報局（現改制為被告）大陸研究所於48年12月10日發給原告配偶莊宗漢，供自費興建眷舍，核屬被告所屬大陸研究所基於公權力，片面核准撥用系爭公有土地予莊宗漢等人，發生依法令得於其上興建「眷舍」之法律上效果，依上開說明，自屬行政處分。亦即系爭撥地令屬公法上之單方行政行為（授予利益之行政處分），併於私法上又具有使用借貸契約性質，參照最高行政法院101年判字第812號判決意旨即採相同見解。原告主張系爭撥地令非屬行政處分，自無可取。
㈣原告又主張其配偶莊宗漢為美國中央情報局第三勢力人員，
派駐沖繩島，美國中央情報局於43年解散第三勢力，莊宗漢選擇回臺灣，由美國中央情報局預給資遺費及安家費予我國國防部大陸研究所，代為購地建屋安置，系爭土地實際上係由美國中央情報局出資購置，莊宗漢等人係因特殊身分經中美政府國際公法契約約定，及大陸研究所等與美軍人員約定而獲地建屋，莊宗漢非因任職而取得撥地令，系爭土地屬於莊宗漢所有，且信託關係真正云云。經查，系○○○區○○段○○○號土地，重測前係座○○○區○○○段十二張小段285-1地號（經分割增加70-1地號），現登記為中華民國所有，以國防部政治作戰局為管理機關，有土地登記謄本可稽（被證11），堪認系爭土地屬國有。原告雖提出國防部情報局大陸研究所令、張葱陳情書、有關第三勢力文獻、展覽、解密文件、美國國務院官方網站網頁、莊宗漢手稿等資料。惟查，原告提出之國防部情報局大陸研究所46年10月21日令內容，係記載「查本所土地經本所上屆榮團會第三次常會決議將所有未建屋之地皮依當時合從海外歸來之同志發給土地使用證明書…」等語（見本院卷第117頁），張葱陳情書係主張「本村土地既係住戶之遣散費向民間購買，其所有權之歸屬自應為各住戶所有，僅是尚差補辦過戶手續而已。」（見本院卷第115、116頁），陳情人桂吉輝陳情書載「陳情人建造房屋，有『基地主』中華民國管理機關國防部情報局，出具同意書，……」（見本院卷第41頁），至美國政府解密文件、美國國務院官方網站內容，僅係關於台灣以外第三勢力人員如何安置處理之問題，另前國防部大陸工作處大陸研究所主任阮清源少將於81年5月出具之證明書（本院卷第119頁），略以：「茲證明現在○○市○○路○○○巷炎明新村各建屋用地，確係民國44年本人任職大陸研究所主任時，為解決有眷無舍同仁之居住問題，報請上級同意，使用當時美方為安頓被資遣歸國人員所撥交經費之一部所購置。購地完成後即分配給各申請人自費自建，並發給每戶可無限期使用之證明乙份。今為便利土地之處理。特予證明」等語，然上開記載僅足說明購買系爭土地之經費來源，以及大陸研究所曾出具土地使用同意書之事實；至於原告提出莊宗漢手稿所稱對系爭土地有「永久使用之權利」云云（本院卷第236頁，原證24），乃其個人主觀見解，尚無法證明所陳屬實。經查，系爭撥地令（即國防部情報局大陸研究所48年12月10日無字號證明書，見本院卷第122頁、123頁），上載：「查本所公地第38號一塊計55坪……借予莊宗漢使用，該戶位置暫編門牌二號之38。說明：一、此證明為用戶借地建屋而發給。二、本所公地專為本所同仁經合法登記自費建築眷宅之用。……四、該地權為本所所有概不得轉讓他人。」等語，業已表明系爭土地係屬公有，上開原告所提證物，均無法證明原告主張「系爭土地屬於莊宗漢所有，且信託關係真正」屬實，亦無法推翻原告係基於系爭撥地令而自建房屋，自應適用前開撥地自行興建房屋之規定。
㈤原告又主張莊宗漢非以國軍身分取得系爭土地之使用權，及
系爭建物有繳納房屋稅，故非屬眷舍云云。惟查莊宗漢於「48年11月9日憑臺灣省入境證副本……在台初次申報戶籍登記」，其職業為「國防」，至59年12月22日職業變更為「無。陸軍上校備役」，有戶籍謄本二件在卷可稽（見本院卷第
120、121頁），而系爭撥地令（土地借用證明書）則係於48年12月10日核發，足見莊宗漢於任職國防部所屬單位期間獲撥地令而自建房屋。參諸上開業務處理作業要點第伍點、眷村組織工作：第二項規定「本作業要點所稱眷村、眷舍係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建者」，系爭建物乃莊宗漢奉准撥地自費興建，自屬眷舍。其使用應依國軍軍眷業務處理作業要點之規定為之。又房屋稅條例第14條第2款固規定，軍事機關部隊之官兵宿舍免繳房屋稅，但無禁止繳納房屋稅之規定，亦非謂繳納房屋稅之建物必非眷舍，故原告僅以系爭房屋有繳納房屋稅之事實，主張系爭建物非屬眷舍，自無可取。
㈥原告又主張莊宗漢已於59年間退伍，被告授引93年12月31日
發布施行之「作業要點」註銷撥地令，原處分即有瑕疵云云。查莊宗漢係於59年依法退伍支領退休俸、贍養金、生活補助費之人，自屬軍眷（軍眷業務處理要點第2點第4項參照），其擅自拆除原建物而重建之行為發生於000年間，被告適用軍眷業務處理要點，註銷系爭撥地令，核屬有據。原告此部分之主張，尚非可採。
㈦原告又以系爭土地屬政治作戰局所有，被告無權撤銷撥地令
云云。查系爭撥地令係前國防部情報局（現改制為被告）大陸研究所於48年12月10日發給，而被告負責所屬軍眷服務業務之執行，被告權責如下：本單位眷舍分配之核定、管理、修繕、維護、改建、遷建及眷村（舍）之管理，此觀諸軍眷業務處理要點第2點第1項第2款、第6點「權責區分」第2項規定自明，有關系爭眷舍之修繕，核屬管理之一環，故原告此部分主張，亦無可取。
㈧原告再以本件必須原告承認繼受莊宗漢之權利，被告始可作
成系爭撤銷撥地令處分云云。查奉准撥地自費興建者死亡時，其權益之歸屬軍眷業務處理要點並未規定，因撥地令係國防部為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力所為，其公法上權益性質類似國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）之原眷戶權益，故類推適用眷改條例之規定，不宜採民法「當然繼承」法制。而按眷改條例第3條第2項規定：「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」同條例第5條第1項、第2項前段規定：「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2項）前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1人承受權益，逾期均喪失承受之權益。」即原眷戶死亡時，其權益之歸屬並不採用民法「當然繼承」法制，而係由法定可得（協議）承受權益者依上揭規定向主管機關申請承受權益並獲准後，承受取得原眷戶權益，是不論原告已否申請承受莊宗漢之權益及是否經主管機關核准，原告就註銷撥地令及終止借貸關係，為利害關係人；再者原告為莊宗漢之配偶，且為系爭眷舍之現住人，自屬利害關係人；且被告稱依「炎明新村眷戶名冊」原告已奉核定為承受人（本院卷第214、215頁），被告對原告送達系爭函，並無不合。
從而，註銷撥地令之處分已合法送達，而發生效力。
㈨原告主張其配偶莊宗漢因無法解決房舍牆面及樑柱破損情況
，只得將無法修繕部分拆除云云。查被告係核准眷戶莊宗漢修繕系爭眷舍，莊宗漢對此未表不服，其申請於原地自力復建，未經獲准，自不得拆除重建，其此觀軍眷業務處理要點第玖點第四項自明，原告配偶莊宗漢未經獲准重建系爭眷舍，即逕行拆除重建，核與前揭軍眷業務處理要點規定有違。㈩原告主張係莊宗漢違反規定重建系爭眷舍，原告並未違反規
定，經被告註銷系爭撥地令之處分，應予撤銷云云。查原告配偶莊宗漢明知應以修繕方式辦理，而未獲准重建，竟予拆除重建，其違反規定情節重大，被告以系爭函撤銷撥地令之處分，原告為利害關係人，故對原告送達等情，已如前述，因此原告是否故意過失，不影響註銷系爭撥地令，原告此部分主張，亦無可取。
原告再主張炎明新村有將眷舍處分權讓與他人者，重建到3
樓者，到處可見，被告獨對原告作成撤銷撥地令之處分，違反平等原則云云。按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」有最高行政法院93年判字第1392號判例可資參照。查機關限於人力無法就原告所述情形同時處理，觀諸被告103年12月8日國報政戰字第1030007098號函稿，即明就住戶楊蘭芳（張蔥之配偶，張蔥經獲准撥地自建）除註銷楊蘭芳之眷舍居住權外，並提起民事訴訟，請求返還房地，非僅就原告配偶莊宗漢違規事件予以處理，再者被告若違法准予眷戶重建至3、4樓，揆諸前揭判例意旨，平等原則不包含違法之平等，原告據以主張撤銷系爭函，難謂有理。
系爭撥地令供莊宗漢自建眷舍，屬行政處分，併於私法上又
具有使用借貸契約性質，已如㈢所述。依軍眷業務處理要點第6點第4款規定，「當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為權益承受人，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，……。」另撥地令載明「本所公地第38號一塊計55坪，……借予莊宗漢使用該戶位置暫編門牌二號之38。特此證明。說明一、此證明為用戶借地建屋而發給。」此部分之法律性質屬私法使用借貸關係，非屬公法爭議，從而訴願決定就此部分，訴願決定不受理，核無違誤。又系爭函關於使用借貸關係部分屬私法爭議，就此部分爰另裁定移送移送普通法院管轄，附此敘明。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採。被告註銷撥地令之處分，核無違誤；訴願決定就註銷撥地令之處分部分，予以維持，就終止系爭土地使用借貸部分，訴願決定不受理，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，至原告聲請調查系爭眷舍所在土地徵收相關文件，或函請新北市新店區地政事務所、地政局及行政院等機關檢送，經查系爭土地因都市計畫改變，並未經徵收，且原告聲請調查之證物及證人，均意在證明系爭土地之購地資金來源，莊宗漢就系爭土地信託關係存在等，惟此部分詳如前㈢所述，核無必要。又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蕭 忠 仁法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
書記官 劉 育 伶