臺北高等行政法院判決
105年度訴字第631號105年9月8日辯論終結原 告 楊黃順娣訴訟代理人 陳樹村 律師
何志恆 律師被 告 國防部代 表 人 馮世寬（部長）訴訟代理人 徐克銘 律師複 代理 人 吳幸珂 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國105年1月22日院臺訴字第1050151296號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為高廣圻，於本件訴訟進行中變更為馮世寬，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
（一）原告之配偶楊永秋原係高雄巿崇實新村（下稱崇實新村）原眷戶，被告於民國92年12月4 日及5 日舉辦高雄巿自強新村（含崇實新村）等10村改（遷）建高雄巿自治新村改建基地（下稱自治新村改建基地）改（遷）建第1 階段（認證）說明會及備具自治新村改（遷）建第1 階段（認證）說明書，說明如原眷戶同意參與改建者，依法應於說明會後3 個月內即93年3 月3 日及4 日前將自治新村改建基地原眷戶改（遷）建申請書完成認證後，交送列管單位層轉被告。惟楊永秋未依限提出改建申請書，另經列管單位通知陳述意見，一再聲明不配合改建，經被告所屬海軍司令部96年5 月7 日渝眷字第0960002789號呈報被告，以96年12月6 日昌易字第0960023861號函（下稱96年12月6 日函）楊永秋，以依行為時國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第22條規定，註銷其配住崇實新村眷舍居住憑證及原眷戶權益，請將眷舍及土地於96年12月20日前繳回列管單位，逾期未繳還者，將依法向法院聲請裁定後強制執行。楊永秋不服，提起訴願，經行政院97年6 月16日院臺訴字第0970086773號訴願決定（下稱行政院97年6 月16日訴願決定）將96年12月6 日函撤銷，由被告於2 個月內另為適法之處分。
（二）嗣楊永秋於101 年4 月15日死亡，被告因楊永秋未依限提出改建申請，依行為時眷改條例第22條第1 項、同條例施行細則第20條第1 項及辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二規定，於103 年11月14日以國政眷服字第1030014502號函（下稱103 年11月14日函）函知楊永秋之配偶即原告，註銷楊永秋眷舍居住憑證。原告於104 年7 月14日具函，依行為時眷改條例第5 條規定申請承購被告依眷改條例興建之住宅或給與輔助購宅款，並請說明楊永秋所得分配房地類型或輔助購宅款之計算式及金額。經被告於104 年
8 月11日以國政眷服字第1040009360號函（下稱原處分）函知原告，以原告之配偶楊永秋前因不配合改建，被告依行為時眷改條例第22條第1 項規定，業以103 年11月14日函註銷楊永秋眷舍居住憑證及送達原告，原告並未提起訴願，所請事項，於法無據，無法受理。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經高雄高等行政法院依管轄規定，以105年度訴字第118號裁定移送本院。
三、原告主張略以：
（一）原告之配偶楊永秋係為崇實新村之原眷戶，並有崇實新村之眷舍居住憑證，雖因楊永秋不同意崇實新村之改建，遂經被告以96年12月6 日函註銷楊永秋之眷舍居住憑證，惟該函已由行政院以97年6 月16日訴願決定撤銷，則註銷處分既經撤銷，楊永秋仍係保有崇實新村之合法眷舍居住憑證。被告再以103 年11月14日函註銷楊永秋之眷舍居住憑證，並於103 年11月27日送達。惟楊永秋早已於101 年4月15日死亡，楊永秋既事實上不能受此處分，該103 年11月14日函所為之註銷處分自屬對不能做為行政處分客體之對象，而為之行政處分，屬無效之行政處分。
（二）原告係楊永秋之配偶，不需以書面向主管機關表示承受權益為要件，自得直接承受楊永秋依眷改條例所享有之權益，被告駁回原告之聲請並無理由：
⒈眷改條例第5 條第1 項、第2 項，若就條文以文義解釋之
方法分析後可認為，眷改條例第5 條第1 項規定配偶可優先承受原眷戶之權益，且因第5 條第2 項本文未明文規定配偶於承受原眷戶權益時，需以書面協議向主管機關表示承受，則應可認為原眷戶之配偶承受原眷戶之權益時，不需以向主管機關表示承受為要件。次以體系解釋之方法來看，比較眷改條例第5 條第1 項及第2 項本文間可發現，前者明文由配偶優先承受原眷戶權益，配偶死亡時方由原眷戶之子女承受；而後者僅就於有多數子女承受時，需以書面協議向主管機關表示由一人承受之。則由兩法條間體系比較來看，應可認為本條未就配偶承受原眷戶權益時，設有需向主管機關表示承受之規定。又查眷改條例第5 條第1 項、第2 項之立法理由，均未提及上述條文之立法目的為何，故無法就上開條文為目的解釋；而上述條文既未曾就配偶承受原眷戶權益之部分進行修正，亦似無違憲之問題，故無法就上開條文行歷史解釋及合憲性解釋。則綜合上述解釋方法之結論可知，無論依何種於本案中有效之法律解釋方法，解釋眷改條例第5條第1項及第2項本文之規定，均得出上開條文未要求原眷戶之配偶於承受原眷戶權益時，需以先向主管機關表示承受為要件之結果。
⒉原告係為原眷戶楊永秋之配偶，且楊永秋之崇實新村眷舍
居住憑證未經合法註銷。按上開法條之解釋，於101 年4月15日楊永秋死亡後，原告毋須向主管機關表示承受原眷戶權益，自得直接承受楊永秋所享有，於眷村改建時承購依眷改條例興建之住宅或由政府給與輔助款之權益。原處分及訴願決定認眷改條例第5 條第1 項、第2 項本文之規定，非屬當然繼承法制，而需以原眷戶之配偶向主管機關申請承受權益獲准後，方取得權益，係任意曲解法條之文義，而背離法律解釋之方法，實於法無據。
⒊被告雖援引最高行政法院105 年度判字第57號判決及最高
行政法院100 年度判字第1825號判決意旨，稱原眷戶死亡後，依上開規定得承受權益之配偶不至因死亡事實之發生而當然取得權益，尚須經申請獲得許可後，始承受取得原眷戶權益，前開最高行政法院判決之見解是否妥適，非無疑慮，又法官依法獨立審判，自不受前開最高行政法院判決之拘束。
（三）縱認得承受權益之原眷戶配偶不至因死亡事實之發生而當然取得權益，尚須經申請獲得許可後，始承受取得原眷戶權益，原告亦曾於101 年5 月14日以書面向海軍陸戰隊指揮部申請承受權益，仍遭被告拒絕受理。被告指摘原告未依法申請承受原眷戶楊永秋之原眷戶權益，顯與行政程序法第8 條誠信原則相違：
⒈本件行政院97年6 月16日訴願決定書撤銷被告96年12月6
日函，依行政程序法第118 條本文規定，該違法行政處分因撤銷，溯及既往失其效力，是楊永秋仍得保有眷舍居住憑證及享有原眷戶權益。
⒉嗣楊永秋於101 年4 月15日死亡時，被告尚未註銷楊永秋
之眷舍居住憑證，楊永秋仍有原眷戶資格。則原告於101年5 月14日向海軍陸戰隊指揮部申請承受其權益，依眷改條例第5 條第1 項規定，被告自應優先准許其承受。詎被告以「案內權益承受申請作業，端視楊永秋之原眷戶權益是否存在後方得審理」為由，完全無視行政院97年6 月16日訴願決定業已撤銷被告96年12月6 日函，依行政程序法第118 條本文，楊永秋之原眷戶權益當然合法存在，原告之申請承受洵屬於法有據。
（四）綜上所述，聲明求為判決：⒈確認被告103 年11月14日國政眷服字第1030014502號函之行政處分無效。
⒉原處分及訴願決定均撤銷。
⒊被告對原告104 年7 月14日之申請，應作成准予承購依國
軍老舊眷村改建條例興建之住宅或給與輔助購宅款之處分。
⒋訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：
（一）依眷改條例第5 條第1 項、第2 項前段規定，原眷戶須由法定可得承受權益者依上揭規定向主管機關申請承受權益並獲准後，始承受取得原眷戶權益。是以，原眷戶楊永秋業於101 年4 月15日死亡，原告雖為原眷戶楊永秋之配偶，但其並未依法向主管機關申請承受權益，即原告自始並未承受取得原眷戶楊永秋權益，故並無原告所稱因103 年11月14日函註銷楊永秋之眷舍居住憑證，造成原告是否得承受楊永秋之原眷戶權益地位不安定等情事，更無危險須以確認判決除去。準此，本件原告就本件確認行政處分無效之訴並無確認利益，而其起訴不合法。
（二）被告以103 年11月14日函註銷原眷戶楊永秋眷舍居住憑證乃依法行政，適法有據：
⒈按「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建
者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」「原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」及「二、眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」為眷改條例第22條第1 項、眷改條例施行細則第20條第1 項及辦理國軍老舊眷村改建注意事項第5 點第2 項揭有明文。
⒉不同意改建之眷戶，主管機關得依眷改條例第22條第1 項
規定，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。崇實新村為同意辦理改建之眷村，原眷戶楊永秋未依限提出改建申請書，揆諸上開規定，原眷戶楊永秋核屬不同意改建之眷戶，被告得依眷改條例第22條之規定註銷其居住憑證。
⒊參照最高行政法院101 年度判字第1061號判決，被告得向
有申請承受原眷戶權益之人，註銷已歿眷戶之眷舍居住憑證，並向其繼承人為送達即生效力。原告為原眷戶楊永秋之配偶，依據眷改條例第5 條之規定，其具有承受原眷戶楊永秋之申請權，然其應一併承受原眷戶楊永秋死亡前為不同意改建戶之法律效果。故103 年11月14日函，註銷原眷戶楊永秋之眷舍居住憑證，並將該處分合法送達予原告，而發生效力。
（三）被告以原處分否准原告依眷改條例第5 條承購眷改條例興建住宅或給與其輔助購宅款，係依法行政，洵屬有據：
⒈參照最高行政法院94年度判字第1764號判決，居住憑證遭
註銷者即喪失原眷戶身分，原眷戶權益承受之請求亦應失所附麗，主管機關亦無從准予原告承購眷改條例興建住宅或給與其輔助購宅款。
⒉被告以103 年11月14日函註銷楊永秋之眷舍居住憑證，即
已喪失其原眷戶身分，原眷戶權益承受請求即失所附麗。又眷改條例第5 條規定，原告無法復行主張承受楊永秋之原眷戶權益，而非眷改條例第5 條原眷戶權益之請求主體，被告亦應無從准予原告依眷改條例第5條承購依眷改條例興建之住宅或給與其輔助購宅款。
⒊被告103 年11月14日函註銷楊永秋居住憑證之行政處分於
作成時即已產生法律效力，對於處分相對人、利害關係人及原處分機關產生實質拘束力，該註銷楊永秋居住憑證之行政處分於未經依法撤銷前，其效力自仍繼續存在，被告自須以上開行政處分為既成事實而受其拘束。
（四）原告亦非當然承受原眷戶楊永秋之原眷戶權益，其如未依法申請承受原眷戶楊永秋之原眷戶權益，自不得向被告請求准予承購依眷改條例興建之住宅或給與輔助購宅款：
⒈按「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔
助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中華民國八十五年十一月四日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。本條例修正施行前，已依國軍老舊眷村改建計畫辦理改建之眷村，原眷戶之子女依第二項但書辦理權益承受之相關作業規定，由主管機關定之。」為眷改條例第5 條所明定。又參照最高行政法院105 年度判字第57號判決及最高行政法院100 年度判字第1825號判決，需具有原眷戶身分方享有原眷戶權益，原眷戶死亡，原眷戶之配偶或子女僅能依法向主管機關申請承受原眷戶權益，而非當然承受之。
⒉原眷戶楊永秋已於101 年4 月15日死亡，原告雖為其原眷
戶楊永秋之配偶，惟其須依法向主管機關申請承受原眷戶楊永秋之原眷戶權益，始得據眷改條例第5 條之規定向被告請求興建住宅或給與輔助購宅款等原眷戶相涉權益，而非當然承受原眷戶楊永秋之原眷戶權益。原告如未依法向主管機關申請承受楊永秋之原眷戶權益，其自不得據眷改條例第5 條之規定向被告請求興建住宅或給與輔助購宅款等原眷戶相涉權益，爰依法訴請駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
五、本件主要爭點為：被告103 年11月14日函（見訴願卷第10頁）以原告為對象及受文者，註銷其已死亡配偶楊永秋之眷舍居住憑證，原告主張該註銷處分無效，有無理由？又被告10
4 年8 月11日函（見訴願卷第9 頁）即原處分，否准原告申請承購依眷改條例興建之住宅或給予補助購宅款，是否於法有據？
六、本院查：
（一）按行為時眷改條例第3 條第2 項規定「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5 條第1 項前段規定「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；…。」第22條規定「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」又「原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」及「二、眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」眷改條例施行細則第20條第1 項及辦理國軍老舊眷村改建注意事項第5 點第2 項定有明文。
（二）關於原告訴之聲明第1項部分：⒈查原告之配偶楊永秋原係崇實新村原眷戶，被告以其未依
限提出改建申請書，且經列管單位通知陳述意見，一再聲明不配合改建，屬不同意改建之眷戶，嗣楊永秋於101 年
4 月15日死亡，被告乃依前揭規定，於103 年11月14日，以楊永秋之配偶即原告楊黃順娣為對象，對原告註銷楊永秋眷舍居住憑證，於法自無不合，該註銷函於103 年11月27日合法送達原告，有送達證書影本附本院卷第48頁可稽，原告未對註銷眷舍居住憑證之行政處分提起訴願而告確定，自不得再就該註銷函提起行政訴訟。
⒉又原告之配偶楊永秋於101 年4 月15日死亡，被告上開10
3 年11月14日函（見高雄高等行政法院卷第35頁），明確載明正本受文者為：楊黃順娣（即原告），並將該具有形成效力之註銷函向楊永秋之繼承人且有優先承受原眷戶權益即原告送達，合於民法上繼承人得繼受被繼承人地位受領意思表示之法理，故該註銷處分函，已合法送達而發生效力，最高行政法院101 年度判字第1061號判決可資參照。從而原告主張該註銷函係對已死亡之楊永秋為行政處分，依法無效等語，核與卷內資料不符，顯屬誤解，洵無足採。
⒊另原告援引最高行政法院83年度判字第1577號判決及臺灣
高等法院高雄分院102 年度重上字第17號判決（見高雄高等行政法院卷第45頁及第48頁）之見解，主張被告上開10
3 年11月14日註銷函為無效行政處分乙節。惟查83年度判字第1577號係有關空氣汙染防制法之判決，其案情與本件不同，且該案原告係訴請撤銷原處分，行政法院並未認定該案之行政處分無效；另102 年度重上字第17號之案由為請求返還房地事件，民事法院之事實認定雖與本院有異，但亦未認定系爭行政處分無效，何況行政訴訟與民事訴訟各有不同之規範目的，行政法院之見解，並不受民事判決見解之拘束，如上所述，本院認定被告103 年11月14日之註銷函，係對原告所為有效之處分，故原告尚難執上開二件判決，資為對其有利之論據。
（三）至於原告訴之聲明第2 、3 項之部分：⒈依上開行為時眷改條例第5 條第1 項規定以觀，原眷戶基
於眷改條例所生之權益，於原眷戶死亡時，其權益歸屬並不採用民法當然繼承法制，而係由法定可得承受權益者依上揭規定向主管機關申請承受權益並獲准後，始承受取得原眷戶權益。又此係在原眷戶權益之公法事務範疇內，依法令所為之解釋，應與其他領域之事項區別以觀，故原眷戶之配偶雖非當然繼承原眷戶基於眷改條例所生之權益，惟因配偶有優先承受原眷戶權益之申請權，而應承受原眷戶死亡前因其法律行為所形成之不同意改建眷戶之法律效果。本件原眷戶楊永秋提出自行修改之改建申請書，被告依眷改注意事項第伍之二規定，於原眷戶死亡後，對原眷戶之配偶即原告註銷原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，並將該具有形成效力之原處分向該原眷戶之配偶即原告送達，合於民法上繼承人得繼受被繼承人之地位受領意思表示之法理，故該處分已合法送達而發生效力，自此該眷戶已非眷改條例第3 條第2 項規定之原眷戶，亦無其原眷戶權益可供配偶即原告承受。最高行政法院101 年度判字第1061號判決意旨可資參照，從而原告即無行為時眷改條例第5條第1項原眷戶享有承購依眷改條例興建之住宅及給予補助購宅款之權益可資承受。被告於104年8月11日以原處分否准原告申請，經核於法並無不合。
⒉至於原告主張其係楊永秋配偶，不需以書面向被告表示承
受，即得直接承受楊永秋依眷改條例所享有之權益乙節。顯係其主觀對眷改條例之誤解，且與最高行政法院之實務見解不符，原告此部分之主張，亦無可採。
（四）綜上，本件原告之主張，俱不足採，所為訴之聲明，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，與本件判決結果不生影響，無逐一論述必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 闕 銘 富法 官 蕭 忠 仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
書記官 陳 圓 圓