臺北高等行政法院判決
105年度訴字第76號105年12月22日辯論終結原 告 馮子耀
馮世平馮文欣馮維新被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢（縣長）訴訟代理人 王佳珍
黃春斌
參 加 人 陳光輝上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國104年12月16日府訴字第1040162223號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告馮世平、馮文欣均經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告（即出租人）與參加人（即承租人）間就坐落宜蘭縣○○鄉○○段178之1、361、336、179之1及383地號等5筆土地（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：五孝字第035號，下稱系爭租約），系爭租約於民國103年12月31日期滿，原告等於104年1月間，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定向宜蘭縣五結鄉公所（即原處分機關）申請收回系爭土地。參加人則向原處分機關申請續訂系爭租約。原處分機關審查結果，以104年8月14日五鄉民字第1040013108號函（即原處分）准由原告等收回系爭土地。參加人不服，提起訴願，經被告認定本件倘許可原告收回系爭土地，將導致參加人失其家庭生活依據為由，以104年12月16日府訴字第1040162223號訴願決定，撤銷原處分，並命由原處分機關於收受訴願決定書之次日起2個月內另為適法之處分，原告等不服，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：㈠所謂出租人本身無自任耕作之能力，係指其無以人力親自實
施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。且係以「耕地租約期滿時」為判定出租人是否「不能自任耕作」之時點。本件被告訴願決定書內並無原告等本身無自任耕作能力之疑慮，合先敘明。
㈡按減租條例之制定，旨在秉承憲法第143條第4項扶植自耕農
之農地使用政策、憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策之意旨，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展之方向（司法院釋字第580號解釋文參照）。又減租條例第19條第2項之增訂，旨在於該條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，為放寬對於出租人財產權之限制，立法機關遂於72年12月23日增訂第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕（司法院釋字第580號解釋文參照）。
㈢再內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函頒「工作
手冊」（下稱103年工作手冊），其中六（三）（2）審核標準之規定，乃內政部為執行減租條例第19條規定，所為協助下級機關認定事實之行政規則，既屬與認定事實有關之行政規則，即非固定不變之金額標準，仍應斟酌各別農家具體收支情形或其他特殊狀況，審酌耕地收回後是否實際對承租人發生困窘狀況，以切近實際，而符公允，否則上開103年工作手冊反而成為出租人收回耕地之限制，違反減租條例第19條第2項之意旨。本件依參加人之資力，系爭土地被收回，並不致使參加人失其家庭生活依據，反而可減輕其照料系爭土地之負擔，另方面則增加原告等之可耕作面積，有利農業現代化，核與減租條例第19條第2項准收回之要件相符，自應許原告等收回（最高行政法院103年度判字第623號判決意旨參照）。
㈣本件訴願決定書係以參加人102年家庭各類所得包括：參加
人薪資所得新台幣（下同）22,400元、其配偶邱鳳嬌為l3,600元、其女陳嫣然為95,235元、其子陳煥然為26,518元、耕作系爭土地入250,000元、營利收入25,090元、利息收入17,710元，合計參加人全家收入424,035元（陳煥然其薪資所得26,518元不計入）。000年生活費用（以臺灣省每月最低生活費用10,244元計算參加人、邱鳳嬌、陳嫣然等3人之生活費用合計為491,712元（計算式：10,244元×12月×3人），陳煥然於102年間在世新大學就讀，應以臺北市每月最低生活費用14,794元計算其生活費用為177,528（計算式：14,794元x12月），另計參加人保險費用4,812元、邱鳳嬌保險費用32,760元，陳嫣然保險費用5,682元，陳煥然保險費用3,876元，陳煥然租屋費用90,000元，參加人醫療費用2,900元、陳煥然醫療費用720元及應予扣抵之耕作系爭土地收入250,000元，故上開參加人102年全年生活費用金額應更正為937,062元（原告計算上開生活費、保險費、醫療費、租屋費及系爭土地收入為1,059,990元）。參加人102年全年總收入424,035元扣除全年生活費用937,062元後呈現負數513,027元，認原處分准原告等收回自耕有損參加人權益云云，而撤銷原處分。
㈤試問被告：
⒈依訴願決定所示上開數據呈現負數513,027元（計算式：424
,035元－937,062元），參加人如何生活？如何讓子女陳嫣然、陳煥然完成私立大學學業？⒉參加人之子陳煥然102年度薪資所得26,518元，雖為在學學
生，然其為參加人家庭成員理應其所得併入參加人家庭年所得。否則陳煥然就學期間食宿開銷卻列入家庭開銷？有欠公允。被告認依103年工作手冊意旨，因係在學，無須核計基本工資為家庭收入，恐有誤解。
⒊參加人自92年12月10日即開始經營鮮綠蔬果行迄今，前後12
足年，現今營業處所是向訴外人林永屴承租使用，如果沒有賺錢何能持續經營12足年？又何以長子陳煥然房租懂得申報扣繳，而店面租金更貴卻不知申報扣繳？又參加人也自認營鮮綠蔬果年營業額扣除向原告承租的成本，尚存其年營利收入25,090元。這表示經營鮮綠蔬果年淨利25,090元。怎麼會是被告所言呈現負數513,027元？⒋參加人申報系爭地耕作收入250,000元，又何以應予扣除系
爭地耕作收入250,000元？倘若被告認為參加人耕作系爭地都無獲利，那麼，原告等收回系爭耕地自耕，對參加人也毫無生活上之影響，縱令參加人不能生活，也絕非係原告等收回系爭耕地使然，兩者毫無因果關係。且系爭土地所獲收益申報250,000元與事實不符，參加人作此不實申報，是要讓第三人混淆，認參加人係依賴系爭土地維生，再則漏報參加人鮮綠蔬果行之薪資所得。
⒌再者，參加人家庭收入之計算，對於無固定職業或無固定收
入者，依前開103年工作手冊規定，並非僅得以法定基本工資核計全年收入，已如前所述，如有證據得認定其綜合所得稅所得總額者，仍應依證據認定，此有最高行政法院103年度判字第623號判決意旨可稽。是原告等主張參加人全年生活費用明細表資料不實，核算參加人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年總收入：843,457元（邱鳳嬌漏報帆布工會薪資所得34,800元/月；陳煥然雖為學生，其所得應併入家庭所得；陳嫣然102年任職原處分機關5個月薪資所得95,235元）扣除全年生活諸事支出費用707,003元，呈現正數136,454元。
㈥又觀參加人住家之外觀、車輛、室內之擺設，及所經營鮮綠
蔬果行之位址、租金之負擔、經營之內容與規模，2名兒女又都供養到大學畢業，實在難以說服聲稱收回系爭耕地，會使參加人失其家庭生活依據。況且被告又無法說明鮮綠蔬果行何以年營利事業收入才25,090元？實不符社會經驗法則；參加人為家庭生活之支柱，保費一年才4,812元，反觀其配偶邱鳳嬌保險費卻高達一年32,760元，年所得財卻僅有13,600元？參加人能住此美麗大面積農宅，何能有此消費？參加人承租系爭土地0.6179公頃○○○鄉○○段○○○○○號/0.0536公頃、17 9-1號/0.0930公頃、336地號/0.1715公頃、361地號/0.1596公頃、383地號/0.1402公頃）卻毫無收益？對此被告未依職權實質審核，即作成訴願決定書，訴願決定書不備理由，難以服人，顯然參加人其等非以耕種系爭土地維生等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定。
四、被告則以：㈠按減租條例第19條第1項、第2項、第20條之規定，可知為擴
大家庭農場經營規模，出租人得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，但以出租人收回耕地後，承租人並不會因此失其家庭生活依據者為限。故依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否具備減租條例第19條第1項第1款與第3款之消極要件，以及減租條例第19條第2項之積極要件而為認定。而出租人收回耕地後，承租人是否因此失其家庭生活依據，應依103年工作手冊審核標準之規定審核之。
㈡本件依參加人全戶戶籍謄本所示，參加人戶籍地為宜蘭縣五
結鄉，戶別為共同生活戶；參加人同一戶內，尚有直系血親陳煥然（長子），另參加人之配偶邱鳳嬌戶籍地亦為宜蘭縣五結鄉，同一戶內，尚有直系血親陳嫣然（長女）。原處分機關受理參加人申請續訂系爭租約之申請後，核算參加人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年總收入889,126元（含參加人薪資所得22,400元低於102年基本工資，依102年基本工資核計收入227,763元、耕作系爭土地收入250,000元、營利收入25,090元、利息收入17,710元，邱鳳嬌薪資所得13,600元低於102年基本工資，依102年基本工資核計收入227,763元，陳嫣然薪資所得114,282元，陳煥然薪資所得26,518元），另核算參加人000年生活費用882,462元（以臺灣省每月最低生活費用10,244元計算參加人、邱鳳嬌、陳嫣然、陳煥然等4人之生活費用合計為491,712元【計算式：10,244元×12月×4人】），另計入參加人保險費用4,812元，邱鳳嬌保險費用32,760元，陳嫣然保險費用5,682元，陳煥然保險費用3,876元，陳煥然租屋費用90,000元，參加人醫療費用2,900元、陳煥然醫療費用720元及應予扣抵之耕作系爭土地收入250,000元，認參加人102年全年收支相抵後為正數6,664元，爰准許原告收回系爭土地。惟依103年工作手冊之規定，「無固定職業或無固定收入之人」始應依102年基本工資核計薪資收入，若有具體資料可資審酌其收入者，縱使所得低於102年基本工資，亦應核計其實際所得，查依參加人及其配偶邱鳳嬌102年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，渠2人薪資所得分別為22,400元及13,600元，應依此資料核計其薪資收入，另依陳嫣然102年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，其薪資所得為95,235元，原處分機關以114,282元列計，顯然有誤，又陳煥然於102年12月31日止尚未滿25歲，為世新大學日間部學生，依103年工作手冊之規定應認為無工作能力而無須列計其所得，故其薪資所得26,518元應予扣除，參加人102年全年總收入金額應為424,035元。另查陳煥然於102年間在世新大學就讀，應以臺北市每月最低生活費用14,794元計算其生活費用為177,528元（計算式：14,794元×12月），故參加人102年全年生活費用金額應為937,062元，有參加人農、健保繳費證明書、邱鳳嬌勞、健保繳費證明單、陳嫣然等2人健保繳費證明書、陳煥然房屋租賃契約書及參加人、陳煥然各類醫療費用收據在卷可稽。參加人102年全年總收入424,035元扣除全年生活費用937,062元後呈現負數513,027元，原處分核算結果既有上述正負數值之反差，系爭訴願決定為求原處分之正確適法及兼顧原告、參加人之正當合法權益，爰撤銷原處分，命原處分機關於2個月內另為適法之處分，依法並無違誤，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：㈠本件原處分機關依103年工作手冊，審核參加人出具續訂租
約申請文件、102年度全戶綜合所得、戶口名簿、000年生活費明細表等資料，及參加人之102年度收支情形，認為本件之爭議，在於是否有減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形。而依宜蘭縣五結鄉戶政事務所出具之參加人全戶戶籍謄本所示，參加人戶籍地為宜蘭縣○○鄉○○○路○號，戶別為共同生活戶，同一戶內尚有直系血親陳煥然（長子）；參加人之配偶邱鳳嬌戶籍地亦在宜蘭縣五結鄉，同一戶內尚有直系血親陳嫣然（長女）。原處分機關受理參加人申請續訂系爭租約後，核算認定參加人102年全年收支相扺後為正數6,664元，而核准原告收回系爭土地。
㈡惟原處分之計算有違誤，說明如下：1.上開103年工作手冊
規定，「無固定職業或無固定收入之人」，始應依102年基本工資核算薪資收入，若有具體資料可資審酌其收入者，縱使所得低於102年基本工資，亦應核計其實際所得。依本件參加人及其配偶邱鳳嬌102年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，二人之102年度實際薪資所得分別為22,400元及13,600元，自應依該資料核計其薪資收入。2.參加人之女陳嫣然102年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，其薪資所得為95,235元，原處分機關以114,282元列計，自屬錯誤，應予更正。參加人之子陳煥然於102年12月31日止未滿25歲，為世新大學日間部學生，依103年工作手冊規定，應認屬無工作能力而無須列計其所得，故其薪資所得26,518元亦應扣除。又陳煥然於102年在世新大學就讀期間，應以臺北市每月最低生活費用14,794元計算其生活費用即177,528元（計算式:14,794元×12月)。3.依上，本件參加人102年全年生活費用總額應為937,062元。經計算後，參加人102年全年總收入424,035元扣除全年生活費用937,062元後，係呈現負數513,027元，顯示參加人之收益不足以維持生活。原處分機關之核算結果，自有違誤。
㈢按103年度工作手冊規定，可否維持生活之標準，係以同一
戶內家庭成員綜合所得總額作為審核標準，除為簡化調查程序之目的，無非考量是否足以維持家庭生活，應觀察動態收入面之變化，而非靜態財產之消長，因決定是否准許出租人收回耕地，對承租人家庭所生之影響，而非僅在於該年度之財產清算。又減租條例之立法，係擬藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，旨在建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源，並奠定國家經濟發展方向，有其政策上之考量與目的，故系爭工作手冊，採取與社會救助法有關家庭總收入計算方式及工作能力認定之規定，且對於出租人與承租人一體適用，自無違法或違憲可言（最高行政法院102度裁字第1858號裁定意旨參照）。故原告等主張：被告對參加人102年度收支審核，僅依原處分機關書面資料作成訴願決定書，未就參加人之收益與支出實際審核，並斟酌參加人家庭生活具體情形及實際發生困窘狀況以為判斷，始能切近實際臻於合理，被告顯違背釋字第422號之意旨云云，委非可採；依103年工作手冊規定，承租人之財產及其是否具備法定貧戶之資格，並不屬列計收入與支出之審核範圍，參酌宜蘭縣政府104年2月3日就私有出租耕地103年底租約期滿處理手冊適用各項疑義研討紀錄，核其性質為行政指導。可見承租人所有土地、房屋、動產及存摺存款，應不列入計算承租人收入與支出之審核範圍。本件參加人與其配偶俱擔任宜蘭縣五結鄉農會產銷班指導員，該農會存款17,710元為夫妻所領之鐘點費。又縱認該17,710元為利息收入，被告依系爭工作手冊規定，不將之列計承租人收入之審核範圍，並無違誤。又參加人所居住宜蘭縣○○鄉○○○路○號農宅，係其多年前以80萬元興建供全家大小居住之用，建坪雖較大，但非豪宅；至於車輛為其代步工具，依系爭手冊規定、彰化縣政府府法訴字第0980260026號訴願決定意旨，及宜蘭縣政府104年2月3日就私有出租耕地103年底租約期滿處理手冊適用各項疑義研討紀錄㈡內容，參加人所有該農宅及車輛為其財產，應不屬列計收入與支出之審核範圍。故原告等主張：參加人居住豪華農宅，出門以車代步，足見參加人有相當資力，被告未實際查明云云，亦屬誤會，而無足取；本件參加人係專業農民，為將在系爭耕地上所種植之蔬果交給學校營養午餐使用，乃於92年間設立鮮綠蔬果行，復於96年間以每月租金15,000元，向訴外人林永屴承租宜蘭縣○○鄉○○路○段○○○號房屋資為經營鮮綠蔬果行，專銷自種之蔬果，並未販賣魚貨。原告等所攝販魚之照片，為參加人所承租店面之鄰攤所販賣者。參加人之配偶邱鳳嬌前曾在工廠擔任女工，近年來該任職之工廠所接之訂單不多，工作零散，邱鳳嬌平日除幫忙參加人耕作外，白天亦在鮮綠蔬果行協助參加人料理店務，故鮮綠蔬果行102年收入25,090元，係扣除參加人夫妻薪資（已列計在耕作收入範圍，故不重複列計之）、店租、水電、進貨成本等費用之淨收入。又因參加人之配偶邱鳳嬌係為打零工而幾近失業，收入不多且不定，依邱鳳嬌102年度各類所得資料，其當年度實際收入僅13,600元，自應以該實際收入之金額列入計算，而非以邱鳳嬌之勞保投保薪資額為列計收入之依據。又邱鳳嬌因工廠結束當時，為確保勞保年資，迫不得已而將其勞保加入帆布公會，但邱鳳嬌事實上並未從事該項工作，104年間因考量其年齡近勞工退休年齡及近年來物價波動，經人建議調高其投保薪資。又鮮綠蔬果行之營業本意在自產自銷，並非每日對外營業，致參加人之配偶邱鳳嬌之每日薪資不到37元，因此被告核定參加人配偶薪資時，非以此薪資額計算，係依系爭工作手冊所定標準為認定基礎，且參加人配偶亦有協助農務，參加人之農產收入70,000元中，亦有其配偶勞力投入，故自無原告等所稱參加人有短報配偶薪資之情事。綜上，依卷內參加人之農、健保繳費證明書，配偶邱鳳嬌之勞、健保繳費證明單，子女陳嫣然、陳煥然之健保繳費證明書，陳煥然之房屋租賃契約書，及參加人、陳煥然各類醫療費用收據計算，參加人102年全年生活費用總額應為937,062元。參加人102年全年總收入則為424,035元，扣除全年生活費用總額937,062元後，係呈現負數513,027元，顯示參加人之收益不足以維持生活。
㈣按減租條例第19條第1項、第2項雖規定，出租人為擴大家庭
農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，但須以出租人能自任耕作，且收回耕地自耕後，承租人不會因此失其家庭生活依據者，為其前提，故依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，自須審酌是否有減租條例第19條第1項第1、3款之消極要件、第19條第2項之積極要件，以認定之。本件原告主張依減租條例第19條第2項規定收回系爭耕地，但原告馮子耀係七十餘歲之人，馮世平為執業律師，馮文欣現居美國（見卷內私有耕地租約期滿收回耕地申請書之記載，其現居0000 0000000 0000 00000000 000 0000 000），馮維新則係執業醫師，四人俱未曾有從事耕作之經驗，且依其年齡，或實際居住在外國，或向來所從事之職業，顯俱無法自任耕作，至為瞭然。反之，參加人向來係以從事系爭耕地維生，如遭收回系爭耕地，一家生活將陷入難以維持之困境，已如前述。又原告馮文欣雖曾在私有耕地租約期滿收回耕地申請書申請人欄中簽名，但因其本人長期居住美國，該申請書未經我國駐美國代表處之認證，則該「馮文欣」之簽名是否為馮文欣本人所親簽，並非無疑。足見本件顯不符合減租條例第19條第1項第1、3款之消極要件及同條第2項之積極要件，原告自不得申請收回系爭耕地。從而，原告等以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭土地，將致參加人有減租條例第19條第1項第3款規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」之情形。乃原處分機關未察，遽作成准由原告等收回系爭土地之處分，其就事實之認定與法律之適用，俱有違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本件如事實概要欄之事實，有系爭租約、原告等自任耕作切結書、參加人私有耕地租約期滿收回耕地申請書、原處分及訴願決定書等件，在卷可憑，為可確認之事實。查原處分以原告合於減租條例第19條第2項規定，准予收回自耕，參加人不服，提起訴願，經訴願決定以原告雖符合減租條例第19條第1項第1款及第2項收回自耕地要件，惟本件倘許可原告等收回系爭土地，將導致參加人失其家庭生活依據為由而撤銷原處分。是本件應審酌事項在於：本件是否有減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形？經查：
㈠按耕地三七五減租條例第19條規定：「（第1項）耕地租約
期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一出租人不能自任耕作者。二出租人所有收益足以維持一家生活者。三出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」。
㈡次按內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函，訂頒
103年工作手冊，依該手冊六、辦理程序及作業方法（三）審查（2）審核標準規定如下（見手冊第12至第18頁）：「
Ａ、減租條例第19條第1項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」。
Ｂ、出、承租人生活費用審核標準如下：
甲、「出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國
102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。」。
乙、「生活費用之計算標準，準用衛生福利部(原內政部）
、臺北市政府公告之102年度臺灣省、臺北市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元／月；臺北市14,794元／月）。」。
丙、「審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：
Ⅰ本人及其配偶與同一戶內之直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出。
Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約
醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。」。
丁、「勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。」。
Ｃ、出、承租人收益審核標準如下：
甲、「出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年
），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。」。
乙、「審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考
時，可參酌勞動部(原行政院勞工委員會)最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部(原行政院勞工委員會)最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元／月（註：勞動部(原行政院勞工委員會)102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元／月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5之3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：
Ⅰ25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進
修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。」。
Ｅ、「減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。」。
Ｇ、「查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。」。
Ｆ、「審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。
」。
上開103年工作手冊係私有出租耕地租約之主管機關內政部，為健全耕地租約之管理，保障雙方權益，以協助下級機關或屬官辦理租期期滿處理程序，就相關處理原則、作業程序及方法等事項，而本其職權訂頒之解釋性規定及裁量基準性質的行政規則，為對於承租人是否因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，就承租人之收益與生活費用審核標準等細節性及技術性事項所為之解釋性行政規則，且其內容尚屬合理，並未牴觸憲法或減租條例第19條第1項第3款之立法意旨，自得作為為判斷承租人是否因出租人收回耕地而失其家庭生活依據之標準。惟若承租人尚有工作手冊所述以外之其他財產、收益，而足為推估承租人的家庭生活狀況者，當然可以作為衡量的標準，本院仍應本於職權調查原則核實認定。
㈢查參加人戶籍地為宜蘭縣五結鄉，其有配偶邱鳳嬌、直系血
親陳煥然（長子），陳嫣然（長女）。訴願決定書以103年工作手冊之規定，「無固定職業或無固定收入之人」始應依102年基本工資核計薪資收入，若有具體資料可資審酌其收入者，縱使所得低於102年基本工資，亦應核計其實際所得；次依參加人及其配偶之102年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，渠2人薪資所得分別為2萬2,400元及1萬3,600元，自應依此資料核計其薪資收入；另參加人之女陳嫣然102年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，其薪資所得為9萬5,235元，原處分機關以11萬4,282元列計，顯然有誤；又參加人之子陳煥然於102年12月31日止尚未滿25歲，為大學日間部學生，依103年工作手冊之規定應認為無工作能力而無須列計其所得，故其薪資收入2萬6,518元應予扣除，認參加人102年全年總收入金額為42萬4,035元。訴願決定另以參加人000年生活費用如下：以臺灣省每月最低生活費用10,244元計算參加人、配偶及長女等3人之生活費用及以合計為68萬7,062元【10,244元×12月×3人＝368,784元】，參加人長子於102年間在大學就讀，該大學位於台北市，應以臺北市每月最低生活費用14,794元計算其生活費用【14,794元×12月＝177,528元】另計入參加人保險費用4,812元，配偶保險費用3萬2,760元，長女保險費用5,682元，長子保險費用3,876元，長子租屋費用9萬元，參加人醫療費用2,900元、長子醫療費用720元及應予扣抵之耕作系爭土地收入25萬元，，故參加人102年全年生活費用金額應為93萬7,062元（計算式：368,784元+177,528元+250,000元+4,812元+32,760元+5,682元+3,876元+90,000元+2,900元+720元＝937,062元），有參加人農、健保繳費證明書、參加人配偶勞、健保繳費證明單、參加人子女人健保繳費證明書、參加人之子房屋租賃契約書、參加人及其子各類醫療費用收據在卷可稽。訴願決定以參加人102年全年總收入42萬4,035元扣除全年生活費用93萬7,062元後呈現負數(-513,027元)，固非無據，惟查：
1.關於出、承租人收益審核標準，工作手冊規定略以，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布（按：102年）之「職類別薪資調查報告」所列各職類業受僱員工平均每人月經常性薪資，核計其全年。而無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定以勞動部最近一次（即102年4月2日公告修正發布，自000年0月0日生效）公布之基本工資每月1萬9,047元，至於102年3月31日以前之基本工資為每月1萬8,780元，因此，102年度無固定職業或無固定收入之人，其全年收益認定為22萬7,763元【18,780元/月×3月+19,047元/月×9月＝227,763元】。
2.系爭訴願決定依據參加人及其配偶之102年度綜合所得稅各類所得資料清單，認渠2人全年收益各為2萬2,400元及1萬3,600元，另依參加人之女陳嫣然102年度綜合所得稅各類所得資料清單，認其全年收益為9萬5,235元云云。觀諸103年工作手冊規定「無固定職業或無固定收入之人」其收益之認定得以勞動部公布之基本薪資核計，而所謂「無固定職業或無固定收入」依其文義，係指其收入或職業不固定，而非指全無收入，亦即無固定職業或無固定收入之人仍能提出收入資料（例如各類所得清單），僅其職業或收入不固定而已，是以自不得以提出各類所得清單之人即非「無固定職業或無固定收入之人」，因此系爭訴願決定以參加人、參加人之配偶及長女陳嫣然提出各類所得清單，認渠3人非屬工作手冊所稱「無固定職業或無固定收入之人」，並僅以所提之各類所得清單計算其全年收益，即有違誤。參以參加人到庭陳述：「（法官問：參加人一家四口何人有固定收入？）參加人：一、只有我女兒陳嫣然在鄉公所擔任臨時雇員有固定收入（95,235元，之前是五結鄉公所誤載為11萬多元），我兒子陳煥然在唸書，我跟太太就是在販賣農產品、耕作。二、陳煥然當時在必勝客打工有收入26,518元，還不夠付就學貸款，現在陳煥然已經在念臺灣藝術大學研究所一年級。」（本院卷第290頁筆錄）、「我女兒是在102年6月間開始擔任宜蘭縣五結鄉公所圖書館臨時員工」、「鮮綠蔬果行也沒有每天開，有季節性的蔬菜的時候才會開」等語（本院卷第325、326頁）、「102年間我太太差不多失業了，工廠常常休息，幾乎都在幫我種田。」等語（本院卷第140頁筆錄），可見參加人及其配偶邱鳳嬌暨長女陳嫣然收入不固定；訴願決定未參酌計算參加人及配偶申報在鮮綠蔬果行之薪資，亦不合理；再參加人配偶邱鳳嬌向宜蘭縣帆布工會申報薪資所得每月為34,800元，依此計算其年所得應為417,600元，另參加人之女於102年6月間開始擔任宜蘭縣五結鄉公所之臨時工而領取薪資95,235元，訴願決定認定95,235元為參加人之女全年收益，顯然短估，核有不當。綜上，訴願決定依102年度綜合所得稅各類所得資料清單，核計參加人及其配偶薪資所得分別為2萬2,400元及1萬3,600元，參加人之女陳嫣然為9萬5,235元，顯然有誤。而參加人及其配偶暨長女陳嫣然等3人之收入既不固定或無固定職業，均屬無固定收入或無固定職業之人，堪以認定。
3.承上，參加人及其配偶暨長女陳嫣然等3人均屬有工作能力而須核計其所得之人（工作手冊第15頁參照），爰依前揭勞動部公布之基本薪資計算每人每年收益為22萬7,763元，承租系爭土地收入250,000元，利息收入（包括宜蘭縣五結鄉農會、宜蘭縣農會、土地銀行，見原處分卷第55、56頁）6,400元、16,000元、3,023元、14,687元、13,600元，利息合計53,710元。可見即便不核計參加人經營鮮綠蔬果行及其子陳煥然之收入，上開收入已達98萬6,999元（計算式：227,663元x3+250,000元+6,400元+16,000元+3,023元+14,68 7元+13,600元＝986,999元），依訴願決定所示參加人102年全年生活費用金額應為93萬7,062元，計算收支相減後之數據為正數。參以參加人於102年度有房屋、土地合計8筆，價值7,776,370元，有稅務電子閘門系統財產所得調件明細表可稽；參加人102年12月31日於五結鄉農會有存款1,038,512元，於土地銀行亦有294,293元，有歷史交易明細表可稽（均外放證物袋）。按減租條例之制定係在重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，其中第19條第1項及第2項則是憲法第143條第4項扶植自耕農及憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之展現。於租約期滿時，出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回耕地，符合減租條例第19條第2項農業工業化及現代化之意旨，且不致使承租人失其家庭生活依據，自應准予收回。本件綜合前述參加人之資力，系爭土地被收回，並不致使參加人失其家庭生活依據，另方面則增加原告之可耕作面積，有利農業現代化，核與減租條例第19條第2項准收回之要件相符，自應許原告收回。
㈣雖參加人以原告馮子耀係七十餘歲之人，馮世平為執業律
師，馮文欣現居美國，馮維新則係執業醫師，四人俱未曾有從事耕作之經驗，且依其年齡，或實際居住在外國，或向來所從事之職業，顯俱無法自任耕作，不應准許收回云云。按司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言（最高行政法院99年度判字第669號、100年度判字第1663號判決意旨參照）。查依參加人所述原告情形，原告具有委託代耕之能力，且已出具申請書切結自任耕作，有原告等4人之出租人自任耕作切結書可稽（答辯卷第19頁），其主張係為擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地，並檢附鄰近地段所有坐○○○鄉○○段310之1地號自耕地土地登記謄本為證，且為參加人所不爭執，堪認參加人並無不能自任耕作之情形，足認原告符合減租條例第19條第1項第1款及第2項收回自耕之要件，參加人主張委不足採。
七、綜上所述，訴願決定以原告收回系爭土地，致參加人失其家庭生活依據為由，將准許原告收回系爭土地之原處分撤銷，即有違誤。原告起訴請求撤銷訴願決定，為有理由，自應准許。又本件事證業臻明確，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法核與判決之結果並無影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 闕 銘 富法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
書記官 劉 育 伶