臺北高等行政法院判決
105年度訴字第783號107年6月21日辯論終結原 告 遠東新世紀股份有限公司代 表 人 徐旭東（董事長）訴訟代理人 李家慶 律師複代理人 李劍非 律師訴訟代理人 劉昌坪 律師複代理人 王志鈞 律師訴訟代理人 江如蓉 律師被 告 新北市政府工務局代 表 人 朱惕之（局長）訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間建築執照事件，原告不服新北市政府中華民國105年3月29日新北府訴決字第1042136400號（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)原告前於民國87年6月5日就坐落新北市○○區○○段904、
905、906地號3筆土地，經改制前被告（即臺北縣政府工務局）核發87板建字第450號建造執照（下稱系爭建照），於規定開工期限欄載明為「領照後6個月內開工」，規定竣工期限欄載明「自開工核准日起77個月完工」，嗣因原告依內政部自88年1月20日起至97年12月29日止准予辦理延長建築期限之函令辦理，系爭建照因而延展建築期限9年，其後原告又於98年4月13日申請展期，經被告核准竣工展延並載明期限至104月8月5日（下稱系爭建照竣工日）。原告於103年11月27日復提出系爭建照之第1次變更設計申請（下稱系爭變更設計申請），經被告認有改正事項而依建築法第36條規定，以103年12月3日北工建字第1032267037號函（下稱103年12月3日函）通知原告應於文到6個月內改正完竣送請復審，原告於該復審期限屆至前之104年5月25日，復向被告申請以重新掛號方式延長審查期限，經被告以104年5月29日新北工建字第1040960434號函（下稱104年5月29日函）同意其所請，並命原告就15項改正事項併同103年12月3日函所列事項，於文到6個月內確實改正完竣後申請復審。
(二)嗣後被告先以104年9月14日新北工建字第1041755616號函（下稱系爭更正期限函）通知原告，更正104年5月29日函之申請復審期限至系爭建照有效期內（按指系爭建照竣工日104年8月5日），並表明原告應於系爭建照竣工日前改正完竣申請復審並完成系爭變更設計申請之核定，逾期即駁回系爭變更設計申請之旨，繼之以104年9月18日新北工建字第1041786182號函（下稱系爭否准處分），以被告於104年9月16日至現場會勘認現場並無實質動工，有建築法第53條第2項規定逾展期期限仍未完工，又未能於系爭建照竣工期限內完成系爭變更設計等情為由，否准原告之系爭變更設計申請。原告不服系爭否准處分，遞經新北市政府駁回訴願（原告另亦不服系爭更正期限函部分，則經訴願不受理後，在本件合併起訴，先位依行政訴訟法第6條第1項前段訴請確認系爭更正期限函無效、備位依同法第4條第1項訴請撤銷系爭更正期限函，本院業於107年7月19日裁定駁回原告該部分之訴），乃提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)建築法第53條第2項規定之「自規定得展期之期限屆滿之日」，如仍存在得展期之規定，即得延長建造執照之效力，由第87條第3款規定亦可知，建造執照之期限屆至時，如仍有得展延之規定，建造執照並非當然失效，又所謂「規定得展期之期限屆滿之日」，依新北市建築管理規則第18條第1項規定，亦可見原告本有再展延系爭建照期限之可能，被告未命原告補辦手續，卻率認已逾系爭建照期限而當然失效，並據以駁回系爭變更設計申請，違反比例原則。
(二)被告前曾以104年5月29日函准予展延系爭建照期限6個月，且被告嗣後雖又以系爭更正期限函更正前開展延期限，謂仍應以系爭建照竣工日為準，但被告係在所指原定之系爭建照竣工日（即104年8月5日）經過後之104年9月14日，方作成系爭更正期限函，客觀上已不能實現，此屬重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第3、7款之規定，系爭更正期限函應屬無效，原告信賴104年5月29日函所展延之系爭建照有效期限，被告嗣後卻以系爭否准處分推翻先前展延之系爭建照建築期限否准原告之系爭變更設計申請，違反法律保留原則、信賴保護原則、禁反言原則、誠信原則，亦違反建築法第53條、第87條規定、新北市建築管理規則第18條第1項規定，被告否准原告系爭變更設計申請，應屬違法。
(三)原告基於系爭建照展延期間內，相關建築法規大幅變動且涉及公共安全之消防、耐震等建築規範，原規劃地上29層、地下4層建物，亦變更設計而增加地上樓層數26層（地上共55層），建築整體及使用技術均有不同，為此事實與法律上具有高度公益性之情事變更，顯有就系爭建照為變更設計之必要，被告未予審酌，亦違反公益原則及行政程序法第9條明定之客觀注意原則。
(四)申請建造執照時若需要進行環境影響評估審查，程序上須俟環境影響評估審查程序結束後，建管單位再核算建造執照期限，原告應為之系爭變更設計申請改正事項，主要尚繫於環境影響評估審查，而本件環境影響評估審查作業僅書審審查期間即長達238天，明顯較一般情形長，關於環境影響評估審查期間若干，並非原告事先所能掌握，亦不可歸責原告，且審查期間原告無從繼續施工，依憲法之期待可能性原則及新北市建築管理規則第18條第3項規定，計算系爭建照之有效期限自應扣除之環境影響評估審查所延宕期間，被告未斟酌停止系爭建照建築期限之計算，違反誠信原則、不當聯結禁止原則。
(五)原告係依建築法第39條規定提出系爭變更設計申請，為權利之有效保護，除請求撤銷系爭否准處分外，亦一併請求被告應續行變更設計審查程序，又因原告無從預知變更設計之審查期間，故乃請求加計應展延系爭建照建築期限至變更設計准予核定之日。
(六)並聲明：1.系爭否准處分及該部分訴願決定均撤銷。2、被告應就原告系爭變更設計申請案，作成准許變更設計並延展系爭建照建築期限至變更設計復審准予核定新工期終期之日為竣工日之行政處分。
三、本件被告則以：
(一)系爭變更設計申請並非建築法第53條第2項後段「規定得展期」之情形，在系爭變更設計申請經審核並准予核發新（變更）建造執照前，並無從依建築法第39條、第53條第1、2項等規定重新核定建築期限，該申請之存在與建築法第53條第2項規定之建築期限無涉，另新北市建築管理規則第18條所規定「於核准時增加工期」，為建造執照經核准「時」之總工期「增加」問題，乃依「原建照執照核發時之狀況判定」，與建築法第53條規定不同，且原告亦未依該規定提出增加工期之申請，故被告亦無依上開規定給予增加工期之餘地，被告以系爭建照經展期後之建築期限業已屆滿，認系爭變更設計申請亦不符合建築法第53條第2項規定而予以駁回，於法有據。
(二)被告作成104年5月29日函時，系爭變更設計申請僅處於申請階段，尚未核發新（變更）建造執照，自無依建築法第39條、第53條第1、2項規定重新核定建築期限之問題，至多僅足使原告信賴系爭變更設計申請之改正復審期限有延長，並未變更系爭建照之建築期限，實不足使原告信賴系爭建照原定建築期限之延長，至於系爭更正期限函僅係補充說明系爭變更設計申請之改正復審期限，尚須係附麗於系爭建照有效期限，並未變更建築法第36條有關改正復審期限之規定，此為法令說明之觀念通知，無論被告有無作成系爭更正期限函，對原告之權利均無影響，更無變更原告改正復審權利之問題，此與建築法第53條規定之建築期限無涉，原告並無對建築期限業已延長之信賴基礎。
(三)依原告在系爭變更設計申請書之記載，仍係適用85年之相關規定而為更高樓層之變更設計，與其主張變更設計為適用新法令等而有公益性，並不相符，系爭變更設計申請未經審定前，亦無法確認其是否有主動配合加強防火、耐震等新規定，原告自行評估盈虧風險後決定停工不予興建，至103年8月5日才開始辦理系爭變更設計申請，若擔心期間不足，本可提早開始辦理變更設計事宜，原告係以86年時之較低標準法令作為系爭變更設計申請之內容，建築型態則改為「目前流行之形式」，目的僅為獲取其私人商業銷售之利益，自應於「原執照效期內或展延期限內完成變更並興建完畢」始得享有該利益，系爭建照既已逾建築期限，應不得再主張繼續享有適用該等適用舊法規之利益，如此反而置公眾利益於不顧。
(四)取得系爭建照後又辦理系爭變更設計申請，並非原告申請建築房屋必然之法定程序，原告就系爭變更設計申請尚涉及環境影響評估審查之程序，申請前即已明知，原告亦自承有預估審查時間，若原告積極配合、敦促並協力提供充足資料，審查時程即能盡量迅速完成，自無原告所稱欠缺期待可能性可言，且因系爭變更設計內容致須進行環境影響評估審查，亦為原告自行選擇之結果，自應承擔相關風險，原告主張環評期間非可歸責原告應予扣除云云，顯與建築法體系解釋不符，應無理由。
(五)原告主張應課予「建造執照建築期限展期至變更設計准予核定之日」止部分，並未敘明有何法律上之請求權基礎，且變更設計之建築期限必須審視所有變更設計內容後才能決定，系爭變更設計申請尚有改正事項未完成，亦無從逕行決定變更後建築期限之屆至日等語，資為抗辯。
(六)並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭建照（本院卷1第57至59頁）、原告103年11月27日系爭變更設計申請書（原處分卷第63至67頁）、被告103年12月3日函（原處分卷第69至71頁）、系爭建照設計人之說明書及原告104年5月25日重新掛號之申請書（本院卷2第83至86頁）、被告104年5月29日函（本院卷1第105至107頁）、系爭更正期限函（本院卷1第108至109頁）、系爭否准處分（本院卷1第110至111頁）、訴願決定（本院卷1第112至130頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：系爭建照經核定之建築期限，是否因系爭變更設計申請而有建築法第53條第2項後段所指「規定得展期」之情形？被告作成系爭否准處分時，系爭變更設計申請所據之系爭建照，是否已屆至建築法第53條第2項之「規定得展期之展延期限屆滿之日」而失效？被告以系爭否准處分而否准系爭變更設計申請，是否適法有據？依原告就系爭變更設計申請所提出之事證，其是否已得依建築法第39條、第53條第1項、第2項規定及新北市建築管理規則第18條第1項等規定及憲法、行政法相關原理原則，請求被告作成如聲明第2項所示內容之行政處分？原告如聲明所示之請求，是否適法有據?
五、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令及法理：
1.按建築法第25條第1項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」第26條第1項規定：「直轄市、縣(市)(局)主管建築機關依本法規定核發之執照，僅為對申請建造、使用或拆除之許可。」第28條第1款規定：「建築執照分左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。」第30條規定「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」第53條規定：「（第1項）直轄市、縣(市)主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。（第2項）前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。（第3項）第1項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」另第39條復規定：「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工；如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理。但不變更主要構造或位置，不增加高度或面積，不變更建築物設備內容或位置者，得於竣工後，備具竣工平面、立面圖，一次報驗。」由上開規定可知，建造執照為主管機關就實施建築物之新建、增建、改建及修建行為所核發之許可，依法並須核定而附有建築期限，建造執照所許可之建築物新建等行為若未在所定建築期限內完成，由建築法第53條第2項於92年6月5日修正前係規定：「前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期。但以二次為限，每次不得超過六個月，『逾期執照作廢』。」92年6月5日修正時之立法理由則說明：「…並將原條文之「逾期執照作廢」，依實務作業修正為未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，自規定得展期之期限屆滿之日起，建造執照或雜項執照失其效力。」足見該規定明文區分於建築期限未申請展期者係在原期限屆滿之日、經依建築法第53條第2項中段申請展期者則在展期期限屆滿之日起，該建造執照即失其效力。又經主管建築機關審查許可發給建造執照者，若於興工前或施工中有核定之工程圖樣變更設計情事，因涉及建築物設備與建築物之安全、衛生，故建築法第39條乃規定「仍應依照本法申請」，即應依照建造執照之申請程序辦理，而所謂建造執照之變更設計申請既屬針對原許可之建造執照內容為變更，其與原建造執照間當然具有附隨性。故原建造執照若已因期限屆滿而失其效力，則其變更設計申請案自因失所附麗而不應准許（最高行政法院103年度判字第171號判決意旨參照），至於變更設計申請若在原建造執照失效前即經核准後，原核定之建築期限係斟酌變更設計內容後，重新依建築法第53條第1項規定按建築期限基準予以核定變更，此乃該條第1項規定之建造執照許可內容、期限之變更，與建築法第53條第2項所規定之展期，應有所區別。
2.次按建築法第101條規定：「直轄市、縣(市)政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。
」新北市政府依此授權規定而訂定之新北市建築管理規則第18條：「（第1項）建築期限依下列標準，並加計三個月計算。但建築物因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊，顯未能於建築期限內完工者，本府於核定時，得酌予增加：一、地下層每層四個月。二、地面各樓層每層二個月。
三、雜項工作物三個月。（第2項）前項建築期限，自開工之日起算。（第3項）因天災或其他不應歸責於起造人、承造人事由，致建築工程停工者，其停工之日數不計入建築期限」之規定，固係執行母法之細節性、技術性事項，未逾越母法之授權範圍而得適用，且此規定應為建築法第53條第3項所指在建築管理規則中所訂定之建築期限基準，被告核定建造執照之建築期限，或依建築法第39條規定為變更設計申請而重新核定建築期限時，當有其適用，但此仍屬建築法第53條第1項規定之核定建築期限，並非同條第2項前段之展期申請。
3.又按建築法第35條規定：「直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正。」第36條規定：「起造人應於接獲第一次通知改正之日起六個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以駁回。」是主管建築機關收到起造人申請建造執照或雜項執照書件後，應於法定期間內審查完竣，倘認為不合建築法相關法令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應詳列其不合條款之處，一次通知起造人，令其於6個月內之法定期限，依照通知改正事項改正完竣送請復審，若屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築機關固得據以駁回其申請案，但就限期改正之通知而言，則屬行政機關於行政程序中所為之處置，尚未對起造人之申請案有所准駁，則針對依建築法第39條中段、第36條規定於變更設計申請程序中所為之改正復審期限通知，亦不致發生公法上單方之法規制力，且此規定所指改正復審期限，更與建築法第53條第1項之核定建築期限、同條第2項前段之核准展期期限，均不相同。
(二)本件系爭建照竣工日（即系爭建照原核定之建築期限），乃依建築法第53條第2項中段經申請展期後所核定之展期期限末日，原告雖提出系爭變更設計申請，亦須被告依建築法第39條、第53條第1項規定核定變更後之新建築期限，一旦系爭建照竣工日屆至前仍未經核定變更，依建築法第53條第2項後段規定，系爭建照即因逾期而失效，系爭變更設計申請因而失所附麗，原告所請，確已無從准許：
1.系爭建照於87年6月5日領照時，所載竣工期限為自領照後6個月內開工、自開工核准日起77個月完工，嗣因內政部88年1月20日台（88）內營字第8872139號函核准自動延長建築期限2年（無須另行申請）、89年11月18日台89內營字第8984958號函准予自90年1月1日起申請延長建築期限2年、90年11月2日台90內營字第9067067號函准予自90年12月1日起，就前89年間符合健全房地產市場措施中延長期限2年者併同一次申請延長建築期限5年、97年12月29日台內營字第0970809938號令准予申請辦理延長建築期限2年，原告基於前開內政部函令因而先後申請辦理系爭建照之延長建築期限計9年，且除內政部88年1月20日台（88）內營字第8872139號函未具體敘明外，其餘函令均有指明係比照建築法第53條第2項申請展期之規定辦理，迨98年4月13日原告復依建築法第53條第2項中段規定申請而經被告核准展期1年，且迄今系爭建照竣工日並無其他經核定變更或展期之記載，有各該函令影本各1份（本院卷1第60至62頁）及系爭建照影本上之記載（本院卷1第57至59頁）在卷可資比對，被告對系爭建照所載建築物之完工已核定確定期限，並清楚載明以系爭建照竣工日為終期。
2.其次，原告於103年11月27日提出系爭變更設計申請後，經被告以103年12月3日函通知改正，原告於改正復審期限屆至前之104年5月25日，向被告申請以重新掛號方式延長審查期限，被告為此以104年5月29日函予以同意，並詳列原告待補正事項及說明依建築法第36條規定，原告應於本次通知改正文到6個月內併同被告第1次通知改正事項確實改正完竣後申請復審，屆期未送請復審或復審仍不合規定，被告得將該申請案件予以駁回，有原告103年11月27日系爭變更設計申請書（原處分卷第63至67頁）、被告103年12月3日函（原處分卷第69至71頁）、系爭建照設計人之說明書及原告104年5月25日重新掛號之變更設計申請書（本院卷2第83至86頁）、被告104年5月29日函（本院卷1第105至107頁）等影本各1份為憑，原告於104年5月25日針對系爭變更設計申請予以重新掛號之方式，並據被告說明係因無法在建築法第36條規定之6個月內改正送請復審，方重新掛號以延長審查期限，並非重新提出變更設計申請（本院卷5第304至305頁之答辯續狀五），核與系爭建照設計人104年5月25日說明書亦陳述係基於尚未完成環境影響評估、大型商場專案審查及預審審查程序而申請延長審查期限之旨相符，被告因而以104年5月29日函回復時，仍係說明有關原告系爭變更設計申請之復審期限一案，先列明建築法第36條規定內容（說明欄第2點），再據以核准同意所請展延建造執照改正期限（說明欄第3點），繼之復詳列尚待補正事項後，再次說明「依建築法第36條規定於本次通知改正文到6個月內併同本局第一次通知改正事項確實改正完竣後申請復審，屆時未送請復審或復審仍不合規定者，本局得將該申請案件予以駁回」（說明欄第5點），有被告104年5月29日函（本院卷1第105至107頁）影本1份附卷可稽，顯然被告104年5月29日函所同意展延者，僅係被告為審查系爭變更設計申請而依建築法第39條中段、第36條規定為通知之改正復審期限，絲毫未涉及系爭建照有關建築法第53條第1項之核定建築期限，或同條第2項前段之核准展期期限，被告同意展延改正復審期限之行政上意思表示，要屬就系爭變更設計申請為准駁決定前之準備程序行為，原告謂被告在104年5月29日函有作成延長系爭建照原核定建築期限之行政處分存在云云，容與被告在該函所表示之主、客觀內容不符，更有違建築法第39條中段、第53條規定，洵無足採。
3.至於被告於系爭建照竣工日屆至後之104年9月14日固曾以系爭更正期限函，更正前104年5月29日函說明欄第5點之通知改正期限，並說明基於系爭建照竣工期限至104年8月5日（即系爭建照竣工日）止，且於104年4月24日及5月4日分別召開大型商場專案審查及建造執照（變更設計）審查時，皆於會中告知原告及設計人有關系爭建照有效之建築期限，故更正104年5月29日函說明欄第5點為：「請申請人督促設計建築師積極辦理後續事宜，並依建築法第36條規定於本次通知改正至建造執照有效期限內，併同本局第一次通知改正事項確實改正完竣申請復審，且應於建造執照有效期內辦理完成變更設計核定。倘未於建造執照有效期限內完成核定，則變更設計案應予以駁回。」有系爭更正期限函影本1份可按（本院卷1第108至109頁），由上開內容可知，此函指明更正者，仍為被告審查系爭變更設計申請程序中之改正復審期限，並無涉系爭建照有關建築法第53條第1項之核定建築期限或同條第2項前段之核准展期期限等問題，被告說明更正之理由，亦在於104年5月29日函所指改正復審期限僅依建築法第36條明文之6個月期限列示，卻未審酌系爭建照原核定建築期限至系爭建照竣工日止之事實，故而補充說明被告就系爭變更設計申請之審查期限，尚應在系爭建照原核定建築期限內經核定完成，易言之，系爭更正期限函要屬被告對系爭變更設計申請之審查程序有所補充，實不足徒憑系爭更正期限函即得謂所更正之104年5月29日函，確有發生何變更系爭建照建築期限或核准展期之公法上規制力，原告此部分主張，仍不足採。
4.進而，建築法第53條第1項既規定核發建造執照時應核定建築期限，明文建造執照許可之核發應為期限之附款，系爭建照復已具體記載期限之終期即為系爭建照竣工日，有系爭建照影本1份供佐（本院卷1第57至59頁），基於建築管理之時效考量，同條第2項後段復明定一旦逾建築期限，建造執照許可即失其效力，被告以系爭否准處分認系爭建照一旦逾系爭建照竣工日，即失其效力，符合建築法第53條第2項後段規定，至針對建造執照變更設計之規範，建築法第39條既僅概略規定「仍應依照本法申請辦理」，就業經核發建造執照後再為變更設計之情形，除變更內容僅為同條但書所示情形，得竣工後1次報驗者外，一般建造執照申請審查、許可所應適用之程序及實體規定，即應一體比照適用；再者，基於原建造執照核發時尚須依申請內容具體核定建築期限，目的本在令建築行為能即時完成，以收管理之效，例外為變更設計之情形，所申請變更設計之時間、幅度、範圍，仍應本於受原核定建築期限拘束之前提，適時、酌情提出，若變更設計幅度過鉅而難以確保得以在原定建築期限內經主管機關核定通過變更，本不妨礙起造人得循重新提出建造執照申請方式而取得建築許可之權利，故變更設計之審核須附麗於有效原核發建造執照之要件，應屬當然之理，此亦為建築法第39條前段、第53條第2項後段所明定，如此解釋並不違反法律保留原則，縱然重新申請建造執照而新增行政程序之耗費，相較於主管機關以最接近建築行為時間之相關建築法令為審酌、裁量，能與時俱進為適當建築管理之公共利益而言，該行政耗費之支出，實無不妥處，原告謂變更設計之申請尚涉有須附麗於系爭建照之建築期限前完成核定之要件，乃增加法律所無之限制或違反不當聯結禁止原則云云，委無理由。
5.尤其，就變更設計之變更範圍、幅度、是否得等同全新設計等，建築法並未設加任何限制，悉由建造執照起造人自行決定，此變更範圍又關乎變更設計審查之作業繁簡及所需時間，因變更設計申請所造成之時間風險，要為建造執照起造人提出變更設計申請前應自行審慎評估，並得視所願意承擔範圍而加以調控，且相較於另重新申請建造執照之情形，選擇循原建造執照變更設計之程序辦理，主觀上本寓有表明承襲原建造執照核准時相關有利、不利條件之意，由變更設計之文義及法理，亦當如此，否則，若僅憑提出變更設計申請而經被告受理審查乙事，即可令原核定之建築期限停止進行，反而有不當架空原建造執照許可所核定建築期限之疑慮，殊非事理之平。是以，建造執照因原定建築期限之故而受有建築法第53條第2項後段之逾期失效限制，在經提出變更設計申請之情形，建築法第39條規定既未排除其適用，準此，若在原定建築期限屆至前，業經針對變更設計後內容另參照建築法第53條第1項規定而適用建築期限基準之規定，重新核定新建築期限終期在案，無須適用原定建築期限，固不待言，但若提出變更設計申請卻尚未經核定新建築期限之情形【除「原建造執照核定之建築內容」，確係不可歸責起造人致期限屆至仍無法完成，有得以參酌時效停止進行法理之情形（新北市建築管理規則第18條第3項有明文）外】，建造執照起造人於取得建造執照時，對所許可新建方式、內容暨據以決定之許可建築終期，均知之甚明，對於另提出變更設計申請所可能造成許可建築期限仍持續進行，且變更設計申請經審查後是否果能經核准、核准變更範圍是否果能在變更後建築期限前完成，均屬未定之風險等情，在其申請時復已得預見並斟酌是否及如何提出申請，自無事後反稱變更設計申請不須受限於所依附系爭建照是否逾期失效之理。是原告之系爭變更設計申請，既因系爭建照逾期失效而失所附麗，確無從准許之。
(三)關於原告其餘主張，仍無從解免系爭變更設計申請業因所附麗之系爭建照失效，已無從准許之認定，爰分述如下：
1.原告主張被告否准系爭變更設計申請，違反禁反言原則、信賴保護原則、誠信原則、客觀注意原則、公益原則、無期待可能性等，無非以被告104年5月29日函既已針對系爭變更設計申請，通知改正復審期限同意延長至6個月，原告因而信賴在改正復審期限屆至前，被告應不會否准系爭變更設計申請，及被告在系爭建照竣工日（即104年8月5日）屆至後、上開改正復審期限（即104年11月28日）屆至前之104年9月14日，方以系爭更正期限函表示改正復審期限應以系爭建照竣工日為終期，此時遵期改正完竣對任何人均已屬不能實現之狀態，系爭更正期限函內容不足以動搖原告對被告104年5月29日函之信賴，被告隨即作成系爭否准處分，損害原告之信賴利益等情為據。但查：
(1)按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」於行政處分之作成，固應予適用，惟主張信賴保護仍須說明作為其信賴基礎之實質內容，且其繼續性係可期待，在產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，並有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，方應受信賴原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定（司法院釋字第589號解釋文參照）。
(2)本件系爭變更設計申請乃基於系爭建照而來，並非獨立之建造執照申請，而建築法第53條第2項後段規定乃明文區分：①於建築期限未申請展期者係在原期限屆滿之日、②經依建築法第53條第2項中段申請展期者則在展期期限屆滿之日起，仍未完工者，該建造執照即失其效力，已見前述，且與同法第36條所規定針對申請事件經通知6個月內之限期改正，逾期仍未改正完竣送請復審，或復審仍不合規定者，得駁回申請之規定相較，建築法第53條第2項後段係經核發建造執照後，就其中所定許可建築期限之效力，明定屆滿即失效，同法第36條規定則為申請人在建造執照許可之申請階段，若有逾期未補正之情形，明文得逕行駁回申請，二者所規範之程序、事項，毫不相涉，彼此亦無扞格處，自得分別適用，且當無因適用建築法第36條規定，即得排除建築法第53條規定而不予適用之理。則原告主張被告依建築法第36條規定而作成之104年5月29日函，有致其誤認系爭變更設計申請已毋須適用建築法第53條規定之可能，由建築法第53條、第36條之規範體系觀之，已屬無由。
(3)再者，無論被告104年5月29日函或系爭更正期限函，均屬被告就系爭變更設計申請為准駁決定前之審查準備程序行為，並不足以發生建築法第53條第1項變更建築期限，或第2項展期之公法上效力，業見前述，是原告因被告104年5月29日函，至多亦僅針對當時變更設計申請程序中應補正之事項及期限，有形成信賴基礎之可能，其僅能謂因此信賴「系爭變更設計申請之改正復審期限為6個月」，更無從執為系爭建照「建築期限延長」之信賴基礎。是關於系爭變更設計申請是否因而不再有其他申請障礙事由、是否在原告遵期改正前必然不遭否准，依當時情狀並未形成任何公法規制力而有足使原告產生信賴之基礎，原告主張被告104年5月29日函已形成法規制力而得執為其信賴基礎，自非有據。
(4)固然，形式上而言，被告104年5月29日函之內容既曾表示改正審查期限將有6個月，又未及時在系爭建照竣工日前進一步提醒、告知原告尚應注意系爭變更設計申請須在系爭建照竣工日前完成核定，似有令原告誤認被告在系爭建照竣工日不會作成終局准駁決定，因而可能輕忽系爭變更設計申請之准駁尚繫於所依附系爭建照是否有效存在之建築法第53條規定；然而，建築法第53條之明文拘束具有公示性，縱使進入系爭變更設計申請之審查程序後，有視審查結果而經核定新建築期限之可能，在未經核定變更為新建築期限前，系爭建照所定原建築期限之規制力仍然明確有效，並未因被告就系爭變更設計之受理暨審查等事實行為而有影響，被告在104年5月29日函縱未及時提醒原告尚應在系爭建照竣工日前辦畢，基於被告就系爭變更設計申請是否有對原告預先提供充分、詳實法規範說明、指導之義務，顯有疑問，僅憑被告漏未一併告知系爭變更設計申請尚須遵守建築法第53條第2項後段規定乙事，實不足執為原告之信賴基礎。況且，為系爭變更設計申請涉及「都市計畫法新北市施行細則第15條」，新北市政府於104年4月24日召開之專案審查會議曾作成結論，除針對原告說明系爭變更設計申請尚符都市計畫法新北市施行細則第15條規定，新北市政府表示原則同意外，已有敘明：「…惟本案建築期限至104年8月5日且目前環境影響評估尚未核准，請申請人積極辦理以維護自身權益…」，另被告於104年5月4日建造執照預審審查會會議中，在說明欄第23點之結論亦有見記載：「本案變更設計申請尚未核准，故竣工期限仍依原核准日期（104年8月15日），報告書第3-29頁建造執照有效期限說明二有誤，請移除或修正」之內容（就系爭建照原核准日期係誤載，應為104年8月5日），有被告104年5月12日新北工建字第1040809208號函暨檢附之104年4月24日會議紀錄（本院卷1第70至75頁）、被告104年5月14日新北工建字第1040848697號函暨檢附之104年5月4日會議紀錄影本（本院卷1第76至78頁）各1份在卷可按，顯然被告前即曾經提醒原告注意有系爭建照竣工日將屆至之問題，亦未見原告曾就此請求被告釋疑等足令其自認已無此問題之情事，原告對系爭變更設計申請之審查須受限於系爭建照竣工日屆至乙事，當能知悉而非不能預期，再參酌被告於系爭建照竣工日甫屆至後之104年9月14日，即先以系爭更正期限函表明系爭變更設計申請所憑之系爭建照，有因適用建築法第53條第2項後段規定而失效之問題，繼之方以系爭否准處分駁回其申請，益見被告在系爭建照竣工日前之審查情形，尚不足以令原告得信賴系爭建照不須適用建築法第53條規定。
(5)況且，如前述，建築法第53條第2項規定在針對建造執照為變更設計時，應加以適用，本寓有以時間之限制督促起造人適時、酌情提出變更設計，令建築行為原則上能按原許可進度即時完成，以利控管，原告大幅變更系爭建照原許可之設計內容，縱有如其所述係為提供更安全、適當建物等目的，仍不妨礙其選擇重新申請建造執照而加以實現，原告主張系爭變更設計申請毋須受限於其所依附系爭建照是否逾期失效之信賴利益，相較於建築法第53條第2項後段規定之公益目的，亦難認較值得保護。綜上，原告主張其已因被告104年5月29日函而產生系爭建照之許可期限業經延長之信賴基礎，均無依據，其所指投入鉅額成本，亦係為系爭變更設計申請之需，並非因信賴被告104年5月29日函而為，難認其客觀上有何信賴之具體表現行為，亦難認其信賴利益之保護，必須排除建築法第53條第2項後段規定適用於系爭建照。是被告基於系爭建照依建築法第53條第2項後段規定已失效，故而否准系爭變更設計申請，難認有原告前開主張之違法情形，原告主張仍得依建築法第36條等規定，請求被告作成如聲明所示之行政處分，並無理由。
2.系爭建照未能依原許可內容施作之原因，乃原告個人之取捨選擇，並非不可歸責原告，原告主張因變更設計審查暨環境影響評估審查未決之期間，系爭建照原定之建築期限應停止進行，令其依系爭建照所定建築期限完工，無期待可能性，否准系爭變更設計申請係違反比例原則、公益原則等，均不足採：
(1)按新北市建築管理規則第18條第3項固有其他不應歸責於起造人事由，致建築工程停工者，其停工之日數不計入建築期限之規定，在本件原告依建築法第39條規定提出系爭變更設計申請之情形，針對系爭建照之原建築期限，固應有其適用，然而，原告已自承相較於系爭建照原本規劃興建地上29層、地下4層建物，系爭變更設計申請則係將地上樓層數增加26層（至55層），因此建築整體外觀、建築量體、開挖範圍、樓板面積等均截然不同，基礎設計部分亦由原本筏式基礎變更為筏式基礎加基樁之形式，部分並擬使用新技術、新材料，冀大幅提升建物耐震能力，固堪認系爭變更設計申請有更新原設計而提升建物安全性、符合消費者目前使用水準等效用，惟若如原告所述系爭建照許可內容已不符合目前需求，仍僅足說明原告選擇不繼續依該許可內容施作之考量，及原告就何部分擬擇採適用現行法令之方式施作，並未能說明系爭變更設計申請之內容，悉數為解決按照系爭建照原內容施作將因違法遭禁止問題所提出，實難認原告有何無法重新申請建造執照而須循申請變更設計之唯一途徑辦理之必要。
(2)再者，原告選擇依附系爭建照為變更設計申請，主要考量當有藉以免除若重新申請勢必依此時法令全盤檢討之繁，參酌原告在系爭變更設計申請書之法令概要欄中，就建築物防火及防火避難設施係說明適用85年4月17日發布建築技術規則版本、建築物耐震設計適用內政部86年6月6日建築物耐震設計規範及解說版本（原處分卷第65頁），即可明原告選擇申請變更設計方式俾得依附系爭建照原許可狀態，應係出於視情況得選擇適用不同時期規定之自身便宜考量，並非如其所稱全然基於公益性、別無選擇，是原告對所依附系爭建照有依建築法第53條第2項規定屆期失效之風險，即應概括承受；但查，原告至遲於97年底即依前述內政部函令申請展延建築期限，98年4月13日再依建築法第53條第2項前段申請展期時，更已確知系爭建照之建築期限於104年8月5日屆至，其遲至103年9月27日始提出系爭變更設計申請，又擇大幅變更方式辦理，因變更設計申請審查費時所導致系爭建照原定建築期限中，尚無法依變更設計申請內容施作之情事，原告當能預見，要無執此反謂有不可歸責原告而得執為原建築期限應停止進行之依據。
(3)又系爭建照原許可之樓層高度為29層、98.5公尺，並未超過申請時環境影響評估法第5條第2項授權訂定之「開發行為應實施環境影響評估細目及認定標準」第26條第1款有關高樓建築之住宅大樓，其樓層30層以上或高度100公尺以上，應實施環境影響評估之規定，原則上毋須經環境影響評估審查即得為新建行為。惟原告提出系爭變更設計申請改以55層樓之高度建築時，方構成前開規定所指應實施環境影響評估之高樓建築，有原告提出之環境影響說明書1份附卷供佐，原告復自承提出系爭變更設計申請時，即知依當時法令須適用環境影響評估法規定進行環境影響評估審查（本院卷5第169頁之筆錄），換言之，系爭建照原許可內容之新建行為，本無等待環境影響評估審查結果致無法施作之問題，此核屬原告取得系爭建照時已定狀態，原則上即應憑以辦理，至於因系爭變更設計申請須視環境影響評估審查結果，才能決定是否施作者，實為變更後之內容，並非系爭建照原核准內容，原告基於自身考量，在系爭建照核准後為大幅變更，復選擇依附系爭建照提出系爭變更設計申請，方造成難以逕依變更設計內容施作、卻又坐視系爭建照建築期限持續進行致屆滿之結果，若原告以重新申請建造執照方式取得建築許可，實無涉時效問題，原告明知採取之變更後新建內容須經環境影響評估審查結果，方能決定，其仍執意循依附系爭建照之方式提出系爭變更設計申請，並於104年2月11日始提交環境影響說明書由被告轉送新北市政府環境保護局，亦有被告104年2月13日新北工建字第1040284775號函影本之記載可參（本院卷6第167頁），對於因此造成審查時間有限之急迫性，要無全數歸責被告或新北市政府環境保護局，原告卻無可歸責之理，是原告主張系爭建照之建築期限應停止進行，其對系爭建照許可內容能遵期完成乙事欠缺期待可能性云云，亦非有據。
3.此外，原告主張系爭建照有新北市建築管理規則第18條第1項增加工期規定之適用，在依建築法第39條規定為變更設計申請而須重新核定建築期限時，固亦得適用，但系爭變更設計申請既因系爭建照屆期失效而已無從准許，自無再適用此規定而得為有利原告認定之餘地。另建築法第87條第3款規定：「有左列情形之一者，處起造人、承造人或監造人新臺幣九千元以下罰鍰，並勒令補辦手續；必要時，並得勒令停工。……三、逾建築期限未依第53條第2項規定，申請展期者。」係針對逾建造執照所定建築期限仍未完工卻得補辦手續者，僅限於尚得依同法第53條第2項中段規定申請展期之情形，本件系爭建照原定建築期限前，原告已曾依該規定申請展期至104年8月5日，系爭變更設計申請若經准許，亦屬視變更後內容參照建築期限基準規定為新建築期限變更核定之情形（建築法第39條比照第53條第1項規定），與同條第2項中段僅就期限為展延者有別，自無適用該規定補辦手續之可能，是原告執此規定，謂被告在系爭建照竣工日屆至後，尚得令其補辦，否則即違反比例原則云云，亦無足採。
六、綜上所述，原告主張上開各節，均不可採，依建築法第53條第2項後段規定，系爭建照在104年8月5日（即系爭建照竣工日）屆至後既已失效，系爭變更設計申請因而失所附麗，確已無從准許，原告仍依建築法第39條等規定，訴請被告就系爭變更設計申請作成如聲明第2項所示之行政處分，於法無據，被告以系爭否准處分駁回其申請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，提起本件課予義務訴訟，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 蕭惠芳法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 19 日
書記官 李淑貞