臺北高等行政法院判決
105年度訴字第784號105年12月22日辯論終結原 告 台灣新光保全股份有限公司代 表 人 林伯峰（董事長）訴訟代理人 程春益 律師
鄭渼蓁 律師楊永芳 律師被 告 行政院農業委員會林務局羅東林區管理處代 表 人 林澔貞（處長）住同上訴訟代理人 朱立鈴 律師
林世委上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國105年4月1日訴0000000號及中華民國105年4月1日訴0000000號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
一、緣原告台灣新光保全股份有限公司參與被告行政院農業委員會林務局羅東林區管理處所辦理「103-104 年度機械保全系統勞務服務採購案」（下稱系爭採購案一），因不服被告10
4 年2 月13日羅秘字第1041250038號函（下稱原處分一）通知擬依政府採購法第101 條第1 項第4 款規定，將原告刊登政府採購公報，乃向被告提出異議，復因被告於收受異議15日內未為異議處理結果，遂向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，嗣被告於104 年4 月1 日以羅秘字第1041250078號函復原告異議處理結果，並增列認有政府採購法第101 條第1 項第2 款及第12款之情形，將原告刊登政府採購公報，嗣申訴程序亦經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、另原告參與被告所辦理「本處礁溪、太平山、冬山、南澳等工作站及和平駐在所、員山生態館、長青資源調查隊部及百年舊書攤辦公室共8 處電子保全服務」（下稱系爭採購案二），因不服被告104 年12月22日羅秘字第1041250302號函（下稱原處分二）通知擬依政府採購法第101 條第1 項第2 款、第4 款規定，將原告刊登政府採購公報，乃向被告提出異議，復不服被告104 年12月31日羅秘字第1041104423號函所為之異議處理結果，提起申訴，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、政府採購法第101 條及第103 條規定顯然違憲，被告據此作成之原處分一、原處分二及異議處理結果、申訴審議判斷，自屬違法：
（一）依政府採購法第101 條及第103 條規定可知，廠商一旦發生政府採購法第101 條第1 項所列各款情形時，即依符合之款項，一律將廠商刊登1 年或3 年之不良廠商。復依司法院大法官釋字第673 號解釋文、釋字第713 號解釋理由書、釋字第716 號解釋理由書及釋字第641 號解釋文等可知，法律對於違反法令之行為課予處罰時，如僅有劃一之處罰方式，而未根據違反義務情節之輕重程度設有適當之調整機制，以使責罰相當者，顯然有違比例原則，而屬違憲。
（二）觀諸政府採購法第101 條第1 項第2 款、第4 款或第12款及第103 條等規定，不僅就處罰要件完全未區分情節輕重外，且於符合同法第101 條第2 款及第4 款時，更一律處以3 年之停權處分，而完全未根據違反義務情節之輕重程度，處以不同罰則，使責罰相當，參以許俊逸及李建忠等人接受採訪所述、立法委員及工程會提出之政府採購法修正案內容，可知前開規定顯然違反比例原則而屬違憲，實務多年執行之結果，更嚴重損害人民工作權及財產權，被告據此作成之原處分及申訴審議判斷，自應撤銷。
（三）至被告援引本院102 年訴字第856 號判決稱政府採購法第
101 條第1 項目的為警示云云，不僅與前揭司法院大法官釋字不符，且被告一方面主張原告應就受僱人之行為負行政罰責任，而認政府採購法第101 條及第103 條規定係屬行政罰，卻又援引該判決主張係對政府機關示警而非屬行政罰，其主張前後矛盾。
二、縱政府採購法第101 條及第103 條規定不違憲，第101 條各款規定應包含有情節重大之構成要件，原處分一、原處分二、異議處理結果及申訴審議判斷，不僅與第101 條處罰之要件未盡相符，且完全未審酌本案情節並非重大，於法有違：
（0）000-000 年度及103-104 年度契約（下合稱系爭契約）未
訂有原告應向被告提出服務報告書之規定，服務報告書實際上係原告於履行契約時，為確保巡邏服務之執行，所自行規劃及設計，非屬契約義務，原告要求所屬人員於服務報告書上記載「客戶名稱」、「抵達時間」、「保全員姓名」，並交予客戶簽章，原告即可在原告人員記載抵達時間並交予被告人員簽名確認之情形下，確保原告所屬人員執行巡邏服務事項。故被告認本件服務報告書，為政府採購法第101 條第1 項第2 款、第4 款規定之履約文件，與事實未盡相符。
（二）本件非情節重大，不該當政府採購法第101 條各款要件：
1.依最高行政法院103 年度判字第341 號及104 年度判字第
366 號判決要旨可知，政府採購法第101 條第1 項列舉事由，固無「情節重大」之明文，惟因廠商一旦依該規定遭刊登政府採購公報，即受3 年不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，此乃對廠商工作權與財產權之嚴重限制。故辦理採購機關在決定是否通知廠商將刊登政府採購公報，應衡酌廠商違法之情節是否重大，是第101 條各款行為無論條文有無情節重大之規定，均應包含情節重大之構成要件，未受限於政府採購法第101 條第1 項之文字形式規定，實質考量廠商一經刊登政府採購公報，其憲法所保障之工作權及財產權即受嚴重限制，並檢視刊登政府採購公報之必要性，及所欲達成之公共目的與廠商所受損害之均衡等因素，確符合立法目的。
2.系爭契約為由原告就被告所轄8 個工作站提供機械保全系統服務。就原告應提供之保全服務範圍可見101-102 年度契約第2 條及103-104 年度契約第2 條第1 項及第2 項等規定。其中保全系統服務必須在用戶標的門窗裝設感知器傳訊主機及讀卡機，當用戶端將保全系統設定後，警備訊號會藉由專線線路傳送至原告管制中心監視電腦，由24小時管制人員監控。如用戶端有宵小碰觸標的門窗，或有任何非法觸動，標的感知器將會立即感應，並透過保全主機將訊號傳送至管制中心，當管制員收到異常訊號，同時間即調派附近保全人員（車）馳往標的確認及進行緊急處置。故保全系統經設定，即提供嚴密保護標的安全之服務。另外，巡邏服務功能則係透過人力到達標的現場巡視之服務，巡邏人員於工作站上班時間有人員在場時，到達現場請用戶端簽名，為時約3 至5 分鐘時間，惟當巡邏人員離開後如標的發生任何狀況，巡邏人員即無法現場掌控，更不能作任何處理，事實上並無任何保全效果。
3.原告之履約情形，就保全系統服務部分，每天均負起保全系統警備監視任務，相關設定及解除資料每月均送交被告審驗，原告自承攬機械保全系統服務以來均確實達到各工作站零事故之安全目標，具有100%履約品質。而就巡邏服務部分，礁溪等6 個工作站均依契約每週巡邏1 次，巡邏單亦經招標機關審驗無誤。惟太平山及南澳工作站，因荊鎮寰個人健康因素致巡邏不實，原告發現後已將其送辦。然就巡邏功能而言，事實上並無任何保全效果，已如前述。復以履約量比例而言，以1 個工作站1 個月巡邏4 次，其巡邏在場時間大約只有12至20分鐘，2 個工作站1 個月未履約時間至多約40分鐘，其相較1 個月總計保全服務時間43,200分（計算式：602430＝43,200），所占比率僅約0.09% （計算式4043,200）。
4.原告已盡監督管理等履約責任，並無故意、過失或具有可歸責之情形：
⑴荊鎮寰並無保全業法第10條之1 之消極資格，亦無不良幫
派組合資料，且符合保全業法第11條之1 規定，其為保全人員之雇用資格並無欠缺，加以荊鎮寰任職原告已20年之久，任職期間表現優異，曾多次補盜而獲獎勉，原告對於選任其為保全人員並無任何過失。再者，本件巡邏服務雖占契約每月費用之比例甚微，惟原告於履約時，即要求原告所屬人員務必至工作站巡邏，並規劃及設計服務報告書，以確保巡邏服務之執行。
⑵被告刻意忽視原告履約已盡事前監督防弊之責，且原告於
檢視服務報告書時，實係因「保全員姓名」及「客戶簽章」欄，均有不同人名且不同筆跡簽署確認巡邏服務執行之情形下，被告又無提供其駐站人員之筆跡供原告核對，原告實難發現荊鎮寰因自身因素而未前往巡邏，並因此偽造服務報告書上原告及被告員工之簽名。且被告人員退休或調職已久，被告理應清楚知悉，卻未實際審查服務報告書，立即向原告反映，放任荊鎮寰偽造服務報告書數年，被告本身亦有行政疏失。
⑶又荊鎮寰負責之工作不僅以巡邏服務為主，且因太平山及
南澳工作站距宜蘭市區甚遠，其因身體因素未前往該2 個工作站巡邏，其餘工作均依原告要求執行；至服務報告書所載「陳自強」，係由荊鎮寰自行決定簽署，陳自強並不知情，至其為何會偽簽該姓名，乃因其不可能於同一日相近時間，同時出現巡邏前開2 個工作站所致，以避免原告起疑，是無其他人共同策劃犯行，原告亦係本案之受害人，此有臺灣宜蘭地方法院105 年度簡上字第18號刑事確定判決認定在案。況臺灣宜蘭地方法院檢察署104 年度偵字第5910號聲請簡易判決處刑書明載「詎其因身體病痛難以忍受長途開車」，申訴審議判斷既以此認定本件違失行為，卻為相反之認定，顯然違反證據法則。
（三）原告提供之系統保全服務，悉依系爭契約約定之規格，可100%達成防護目的，並無因系統老舊，另需巡邏服務：
1.依101-102 年度契約第1 條、第2 條及103- 104年度契約第2 條可知，系爭契約之履約內容係以系統保全服務為要，利用保全器材裝設於標的物上，透過管制中心監控系統，一旦發現任何異常訊號，立即指派該勤區保全人員迅速立即前往確認處理，故相較於系統保全提供24小時嚴密保護標的物安全服務，巡邏服務僅為系爭契約之附隨內容且功用薄弱，此自系爭契約均標明電子保全服務及機械保全系統等語自明，可見系爭契約係以系統保全為主要內容，此更可由被告嗣於另行招標之「104 年度機械保全系統勞務服務採購案」（下稱104 年度採購案）中刪除契約有關不定期派員巡視之約定可證，申訴審議判斷認未完全取消，顯與事實不符，104 年度採購案之契約第2 條第1 項第
3 款約定僅係做機械設備檢查保養，而非巡邏。是倘系爭契約之巡邏屬主要服務，被告理應採購常駐警衛服務，而非系統保全服務，始與採購目的相符。況被告要求之巡邏服務是在被告人員上班時間於服務報告書上簽名之方式為之，時間短暫，根本欠缺防竊功能，無實質保全意義。
2.觀諸系爭契約附圖關於太平山及南澳工作站之防護範圍，均以工作站之建物本身及其緊臨周邊為限，並非特別寬廣，反證系爭契約確係以架設保全系統於各工作站，以達到監視及防護各工作站站體內之目的為主，並未及於各工作站外附聯地區，此觀101-102 年度契約第2 條第4 項第2款、103-104 年度契約第2 條第2 項第3 款第2 目，及系爭契約附圖所標示之標的物範圍自明。是巡邏服務目的，係在輔助系統保全而以人力再確認系爭契約標的物之情形，並無所謂恫嚇犯罪之功能。且原告之巡邏車輛，與一般自用小客車無異，僅貼有原告名稱，並無如警用汽車設有警示燈及警笛，遑論無警用車輛之道路使用優先權。
3.被告主張系爭契約之保全系統相較104 年度採購案之保全系統較為落後，系爭契約乃要求巡邏服務，加以補強云云，並非事實：
⑴原告提供磁式感知器等系統保全服務，乃依被告招標規格
及系爭契約需求，並無違約或品質不足，此由招標公告至
104 年始於「附加說明」欄增加現況錄影等內容，而為原告得標之103 年招標案公告所無即明。況原告架設之保全系統，均有自我防護及通報功能，即系統設備、線路或任何部分遭外力破壞時，該保全系統即會發報異常訊號至管制中心，原告即會立即指派該勤區保全人員前往確認處理，根本無須由保全人員巡邏始可維持或確保系統安全。
⑵104 年度採購案之保全系統規格與系爭契約之差異，僅原
告提供之系統保全服務為各式保全感知器連線管制中心電腦監視系統反應，而104 年度採購案係要求廠商提供監視錄影設備，惟二者均係將系統架設於各工作站，以達到監視及防護各工作站站體內之目的，根本與在各工作站區域所進行之巡邏服務完全無關，可見被告並無因104 年度採購案保全系統規格變更補足巡邏功能，以致得以刪除巡邏服務之情形。
⑶依系爭契約要求之感知器保全系統所發揮之功能，參以系
爭契約終止後被告與其他廠商訂定之104 年度採購案勞務採購契約第2 條第2 項第1 款規定可知，104 年度採購案係於發現任何異常訊號時，先啟動現況錄影確認是否為誤報或狀況發生，如為誤報，即於遠端復歸，如非誤報，始派員或報警處理，然監視攝影機因固定於各工作站標的現場，並非360 度全視線無死角，仍有傳統保全系統無法監視之情形，如有心人避開死角侵入，更達不到系統保全效果。惟於系爭契約，原告一旦發現異常訊號，即立刻指派保全人員前往處理，顯見原告所提供之保全系統服務之縝密度及時效性顯然更高。則原告提供之保全系統服務既優於104 年度採購案廠商提供之保全系統服務，被告仍將巡邏服務刪除，益證系爭契約巡邏服務根本不具重要性。
⑷復參酌前述原告執行巡邏服務及啟動保全系統之時間以觀
，巡邏服務顯與系統保全規格無關，是被告稱因系爭契約之保全系統較為落後，始有巡邏需求，顯與事實不符。
三、縱本件符合停權要件，原處分亦不符合比例原則：
（0）000-000 年度契約之價目表係將8 個工作站之系統保全服
務合併訂約，並約明每月之每個工作站服務費（含系統保全及巡邏服務）至多僅為4,681 元。依103-104 年度契約之價目表，每月之每個工作站服務費（含系統保全及巡邏服務）至多僅為4,832 元，而本件發生服務報告書上被告人員簽名不實之情形，僅涉及南澳及太平山工作站標的物之巡邏服務部分，原依契約可收取之費用甚少。
（二）依101-102 年度契約第15條第3 項及103-104 年度契約第12條第6 項規定，若申訴廠商未依系爭契約規定之巡邏次數巡視標的物環境，每次以該點每月服務費（不包含營業稅）之10分之1 計罰，於當月服務費付款時扣除。故依荊鎮寰所涉違規情節以觀，應由雙方依前揭規定執行，以原告退還該等服務費，並依契約予以計罰，已足達到處罰原告之目的。本件原告於事件發生後，即向被告表達願協商損害賠償和解事宜，雙方已達成和解，原告接受被告之和解條件，已就99年至104 年間被告所轄工作站提供保全勞務服務費，雖僅有少部分工作站未實際執行巡邏服務，惟不僅返還100 年3 月至103 年10月已領取之所有服務費，且同意被告之罰款金額、沒收保證金以及不請領未有不實服務報告書期間服務費，並依和解條件履行完畢。是荊鎮寰之違失行為，不僅對公共利益影響甚微，且被告既經彌補其未發生之損害，甚至免費享受數年之保全服務，卻仍為原處分，顯失誠信。
（三）再者，原告現已透過保全車派遣系統之現代科技追蹤保全人員行動，加強內部控管，不會讓類似情形再發生，被告並無將原告刊登政府採購公報之必要。
（四）原告每年承作公務機關服務契約之金額，高達2 億5 千萬元至3 億元間，處理公營部分之人員亦有111 名員工，若僅因荊鎮寰違失行為，且涉及契約金額甚小之情形下，將原告刊登政府採購公報，將導致原告每年上億元之收入，
3 年即影響約達9 億元，顯然嚴重危害原告及員工之工作權及財產權，並參酌原告可收取之費用、巡邏服務僅為契約之附隨內容、違失行為僅涉及2 個工作站，對契約之質量影響甚微，衡酌原告所受之重大不利益，及公共利益之維護，顯與比例原則未符。
（五）又若將原告刊登政府採購公報，勢將導致政府機關採購保全系統服務之市場，僅剩中興保全致其具有獨佔地位進行投標，勢必嚴重妨礙市場良性競爭。本件被告與原告終止契約後，即與中興保全簽訂保全契約，可見此種市場獨佔之疑慮確實發生。再者，機關就原告原先承作之標案，不僅需短時間內更換廠商而造成保全安全空窗期，更使原有繼續性之標案，必須全部重新施作，大幅增加成本，甚至將造成具有延續性之公共採購案無法繼續執行之嚴重後果，反有害公共利益。
（六）原告自69年經經濟部核准設立並從事保全服務業迄今已近40年，原告係特許事業，專營保全業務，且保全服務業須先投入大量成本購置機器、設備及開發系統，故於設立前10年，均呈現虧損之情形，惟原告始終未被刊登政府採購公報外，亦提升服務品質及效能，並嚴格要求所屬人員完成客戶委託事項及遵守法令，更廣泛設立23家分公司，以建立全面性及在地就近之保全服務。原告長久投注於社會治安維護，而為社會保安體系重要一環，並多次獲獎肯定，足見原告係長期投入大量人力、金錢及精神耕耘品質及信譽之優良廠商，並非政府採購法第101 條規定所欲杜絕之不良廠商等情。
四、綜上所述，並聲明：
（一）被告104 年2 月13日羅秘字第1041250038號處分、104 年
4 月1 日羅秘字第1041250078號異議處理結果及工程會訴0000000號申訴審議判斷均撤銷。
（二）被告104 年12月22日羅秘字第1041250302號處分、104 年12月31日羅秘字第1041104423號異議處理結果及工程會訴0000000號申訴審議判斷均撤銷。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、關於政府採購法第101 條及第103 條規定是否違憲，參照本院102 年度訴字第856 號判決要旨，應無違憲之虞。
二、原告以其員工荊鎮寰偽造被告員工簽名之保全服務報告書，交付被告作為辦理審驗作業驗收文件，屬情節重大之違約行為：
（一）原告出具予被告辦理審驗作業之保全服務報告書，其上客戶簽章處係荊鎮寰偽造被告員工之簽名，應已該當刑法偽造文書行為，自合於政府採購法第101 條第1 項第2 款、第4 款、第12款等規定。
（二）依系爭契約第2 條第4 項第1 款至第5 款約定可知：1.「經常派遣巡邏車輛巡視標的物環境，至少每一周一次」之保全服務工作，既與其他四項保全服務項目同列，自應為原告應對被告應負責之安全維護服務工作五大項目之一，自屬重要。2.「適時派員檢查標的物安全狀況，並提供有關建議」係列於原告對標的物保全服務履行之五大項目中第一大項，重申原告派員至標的物巡視檢查標的物，係保全工作維護標的物安全之重要項目及手段。3.「經常派遣巡邏車輛巡視標的物環境，至少每一周一次」之保全服務工作，既與上述其他三項保全服務項目同列，自應為原告應對被告應負責之安全維護服務工作四大項目之一，亦同重要。
（三）就「保全人員安全巡邏」之重要性：
1.除具有隨時發現問題人、事、物功能外，並有嚇阻、示警作用，能讓宵小等卻步，尤以太平及南澳工作站位處偏僻、範圍寬闊，被告工作人員平日雖有進出，然皆僅限於部份有限空間，工作站之其餘區域，平日有賴保全人員之不定期安全巡邏，以發揮恫嚇及驅離居心不良人士靠近侵入或危險事物之存在。另本件原告之保全系統，係於被告大門附近裝設讀卡機、大門及小門裝設感知器，室內門窗裝設磁式感知器及玻璃震動感知器等，屬較傳統保全系統，宵小恐較有經驗進行破壞，因而保全人員安全巡邏之另一重要功能，即係隨時檢視保全系統以防護保全系統遭人跛壞，並確保保全系統運作之正常。
2.再者，以本件原告裝設之保全系統，相較於被告於104 年度採購案裝設之機械保全系統，明顯屬於傳統與老舊設備，甚至原告安裝之保全系統設備，並無任何監視錄影功能。基於原告所安裝之保全系統係傳統舊式磁式感知器（磁扣），甚至無監視錄影設備之安裝，當保全管控中心收到異常訊號時，無法先以影像確認是否為異常或狀況發生，而必須直接派員至現場確認，或通知該轄區派員前往現場確認處理，被告因而於招標及訂約時特別要求保全廠商應進行保全人員巡邏，才可隨時確認安裝之保全系統設備是否正常運作，足見原告保全人員應進行不定期巡邏之必要性及重要性。
3.至系爭契約僅約定原告應「至少每一周一次經常派遣巡邏車輛巡視標的物環境」係因考量被告經費有限及原告成本，被告始要求每據點每月應進行至少「4 次」以上之保全巡邏，更可見「每次」保全人員之巡邏服務，對被告之安全維護，尤為重要。
（四）況原告對被告應負責之安全維護服務工作，每一項目皆賴其聘僱之保全人員實施執行之，因而依據常理合理判斷，原告所聘僱之任一保全人員，自應非僅負責上述五項保全服務工作之單一項目而已，換言之，荊鎮寰亦應同時輪班負責上述五項保全服務工作，顯然至少在涉及偽造文書之荊鎮寰執勤服務下，被告應難以期待獲得原告善盡履約之責。另原告遴選之保全人員，不僅怠惰未依約不定期巡邏巡視標的物環境，亦未履行維護被告員工安全，反而涉犯偽造文書行為多達45次，嚴重侵害被告員工權益，且若非被告及時發現此違法情事，續為放任殊難想像會面臨如何之危害及風險，實屬情節重大。
三、原處分符合比例原則：
（一）觀諸偽造被告員工簽名之保全服務報告書，其上之保全員姓名，竟分別為荊鎮寰及陳自強等二名不同之保全人員，足見應非僅係原告單獨某一保全受雇人員之臨時、單純、偶發個案，應係原告聘雇之至少二名保全人員之共同謀議、計劃所為。
（二）縱保全服務報告書上之保全員陳自強亦係荊鎮寰所偽填，即實際上負責巡邏太平山及南澳工作站之保全工作皆係由荊鎮寰一人負責，更暴露原告之保全監督系統，完全蕩然無存。蓋荊鎮寰偽造文書後，並非由荊鎮寰直接將之交付被告，而係經由原告交付予被告，故只要原告稍盡保全監督之責，應可輕易其上記載為陳自強顯有問題。然長達數年之久，原告不僅未實際監督其雇用之保全人員是否已盡巡邏保全標的物，甚完全無知對於其保全人員應由何人負責何處標的物之保全責任，益證原告內部保全監控系統毫無作用，實造成對被告之公共財產及國家機密文件等公共利益之傷害，原告顯具有無履約誠信之重大事由。
（三）至原告主張刊登公報將導致原告營運困難、侵害員工生計云云，惟此僅係原處分對原告所生之經濟上反射作用，且原告非不得於市場上繼續經營其業務，並無一經刊登公報即陷於無法營運而危及生存之必然，加以原告是否能於市場上存續自有賴其企業經營者，不得因其自身行為致刊登公報而生之若干營業經營限制，即指摘原處分違反比例原則等語，資為抗辯。
四、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告104 年2 月13日羅秘字第1041250038號函（本院卷第189 至190 頁）、104 年
4 月1 日羅秘字第1041250078號函（本院卷第191 至192 頁）、行政院公共工程委員會105 年4 月1 日訴0000000 號申訴審議判斷書（本院卷第194 至263 頁）、被告104 年12月22日羅秘字第1041250302號函（本院卷第264 至265 頁）、被告104 年12月31日羅秘字第1041104423號函（本院卷第26
6 至267 頁）、行政院公共工程委員會105 年4 月1 日訴105004 號申訴審議判斷書（本院卷第269 至300 頁）、宜蘭地院104 年度簡字第832 號刑事判決（原處分可閱覽卷第22至38頁）、105 年度簡上字第18號刑事判決（本院卷第458至482 頁）、系爭契約（本院卷第103 至188 頁）、104 年度採購案之勞務採購契約（本院卷第345 至374 頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、政府採購法第101條第1項第2、4款一律處以3年之停權處分，是否未按違法情節輕重處以不同罰則，而有違憲法對人民工作權及財產權之保障？
二、本件是否非情節重大，故不該當政府採購法第101條各款要件？
三、原處分一、原處分二將原告刊登政府採購公報，有無違反比例原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
（一）政府採購法第101條第1項第2款、第4款、第12款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報:…二、……以偽造、變造之文件……履約者。四、偽造、變造……履約相關文件者。…十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」
（二）政府採購法第103條第1項第1款規定：「依前條第三項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第一百零一條第一款至第五款情形或第六款判處有期徒刑者，自刊登之次日起三年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」
二、政府採購法第101條第1項並未違憲，且係立法院通過公告之法律，本院不得拒絕適用，本件原告違約情節重大，該當政府採購法第101條第2、4、12款要件，原處分一、二未違反比例原則：
（一）查原告自92年12月30日起承攬被告系爭採購案一、系爭採購案二，約定原告應每月派遣保全人員前往羅東林區管理處各工作站進行巡邏查察業務至少4次，每次並應將巡邏之時間、處理狀況填載成服務報告書，並請該工作站之駐站人員於該服務報告書上簽名確認。而其中南澳工作站、太平山工作站之巡邏業務於100年3月起係由原告宜蘭分公司保全員機動組長荊鎮寰負責，由荊鎮寰於每月月初彙整各工作站之保全服務報告書交由原告宜蘭分公司及被告查核。因荊鎮寰於100年3月起至103年11月止，未實際前往巡邏，卻盜用原告宜蘭分公司保全處長陳自強之印章或以手寫陳自強姓名之方式，每月偽填載不實巡邏時間及處理狀況之南澳工作站服務報告書4至5張，並自行在前開服務報告書『客戶簽章』欄中偽簽被告管理處人員葉錦維之署名（表示已經客戶葉錦維確認）；復偽填載不實巡邏時間及處理狀況之太平山工作站服務報告書4至5張，並自行在前開服務報告書「客戶簽章」攔上偽簽張銘興或陳木柏之署名（表示已經客戶張銘興、陳木柏確認）。並於100年4月起至103年12月止，由荊鎮寰持前開業務登載不實且偽造之前一月份之服務報告書向被告及原告宜蘭分公司請款，此為原告所不爭執，荊鎮寰並因前揭行使偽造私文書罪，經臺灣宜蘭地方法院105年簡上字第18號判決判處應執行有期徒刑1年3月，如易科罰金以新臺幣1千元折算1日，有該確定判決書附本院卷第45 8頁可憑，原告已符合政府採購法第101第1項第2、4、12款「以偽造、變造之文件……履約者。……四、偽造、變造……履約相關文件者。……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」之要件，被告就系爭採購案一因以原處分一通知擬依政府採購法第101條第1項第4款規定（異議處理結果增列政府採購法第101條第1項第2款及第12款），將原告刊登政府採購公報停權三年；並就系爭採購案二以原處分二通知擬依政府採購法第101條第1項第2款、第4款規，將原告刊登政府採購公報停權三年，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張政府採購法第101條第1項第2、4款一律處以3年之停權處分，乃未按違法情節輕重處以不同罰則，有違憲法對人民工作權及財產權之保障，且本件系爭契約未訂有原告應向被告提出服務報告書之規定，本件服務報告書，非為政府採購法第101條第1項第2款、第4款規定之履約文件，且巡邏並無任何保全效果，原告提供之系統保全服務，可100%達成防護目的，並無因系統老舊，另需巡邏服務，且依履約量比例而言，2個工作站1個月未巡邏之未履約時間至多約40分鐘，所占比率僅約0.09%，被告又無提供其駐站人員之筆跡供原告核對，原告實難發現荊鎮寰因自身因素而未前往巡邏，且被告人員退休或調職已久，卻未實際審查服務報告書，放任荊鎮寰偽造服務報告書數年，被告本身亦有行政疏失，原告已盡監督管理等履約責任，並無故意、過失或具有可歸責之情形，本件並非情節重大，不該當政府採購法第101條第1項第2、4、12款要件，且系爭採購案一、二每月之每個工作站服務費（含系統保全及巡邏服務）至多僅為4,681元至4,832元，所涉及南澳及太平山工作站標的物之巡邏服務部分，契約可收取之費用甚少，雙方已達成和解，原告已退還該等服務費，並依契約予以計罰，已足達到處罰原告之目的。而原告每年承作公務機關服務契約之金額，高達2億5千萬元至3億元間，處理公營部分之人員亦有111名員工，若僅因荊鎮寰違失行為，且涉及契約金額甚小之情形下，將原告刊登政府採購公報，將導致原告每年上億元之收入，3年即影響約達9億元，原處分一、原處分二因微小履約金額，將原告刊登政府採購公報，違反比例原則。並使政府機關採購保全系統服務之市場，僅剩中興保全致其具有獨佔地位進行投標，勢必嚴重妨礙市場良性競爭，更換保全廠商且造成安全空窗期，設備必須全部重新施作，反有害公共利益云云。
（三）惟按政府採購法第101條、第103條之立法理由略謂：「明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。」「有第一百零一條各款情形之廠商，經依前二條之規定處理後，仍被刊登於政府採購公報者，按情節之輕重，於第一項明定各機關於辦理採購時，應於其招標文件中規定該等廠商於一定期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，俾作為拒絕彼等之依據。」，可知因政府採購法第101條第1項所載事由而刊登政府採購公報，乃政府機關內部警示機制，主要目的在於限制不良廠商再度危害機關，此種處分對於受刊登廠商而言，固然影響其營業範圍，但其層面限於政府機關，也未波及其他民間交易活動。故廠商是否應刊登於政府採購公報之考量重點，在於是否有對政府機關警示之必要，而非對應於廠商違約情節之輕重予以處罰，至警示所產生廠商信用減損、案源中斷等經濟效應，乃反射作用，尚非應考量之核心。又政府採購法第101第1項第2、4、12款「以偽造、變造之文件……履約者。
……四、偽造、變造……履約相關文件者。……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」之作為警示之要件，乃「無履約誠信」之「重大事由」，較諸其他情節輕微者，有加強警示之必要，是政府採購法第103條第1項第1款規定應停權3年。此乃立法者衡酌參與政府採購案者違背履約誠信、警示必要、對營業權限制所生之反射損害，所為合理之規定，無悖於憲法對營業自由、工作權及財產權之保障。更何況，政府採購法第101條第1項乃立法院通過經總統施行公告之法律，本院亦不得拒絕適用，原告指上開法文有違憲之虞，不應適用云云，要無可採。
（四）又查系爭採購案一採購契約第2條「履約標的」包括（一）「1、保全系統服務：對本契約所列之各項服務總稱，即包含防盜器材提供、本系統之設計、安裝、修護及電腦監視、情況處理之全部服務工作。2、防護服務：對標的物環境巡邏、系統監視、情況處理之安全維護工作。」及
（二）「廠商對標的物之保全服務作法」之3「本系統之功能為防盜維護標的物安全，實施防護服務」「（1）適時派員檢查標的物安全狀況，並提供有關安全維護建議。
（2）每月每處所至少4次以上間隔不定期經常派遣巡邏車輛巡視標的物環境。」，第3條「契約價金之給付與驗收條件」（一）規定「……得標廠商應於次月檢附上期保全系統每處所至少4次巡邏紀錄、電腦異狀紀錄報表（註明異狀紀錄表單）送機關驗收審核，驗收確認無誤簽核後通知廠商開立統一發票撥付上期服務費用。」，第16條「契約終止解除及暫停執行」（一）7規定「廠商履約有下列情形之一者，機關得以書面通知廠商終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償廠商因此所生之損失：…7、偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者。」，及系爭採購案二採購契約第2條「乙方對標的物保全服務之履行」包括「（一）提供專線保全系統…所須之器材設備，…。（二）本系統之功能為『防盜及附帶之室內防火偵測…』及『森林防火專線接聽及通報』。（三）為配合本系統所需各種器材設備、設計、安裝等各種費用，由乙方負責…。（四）維護標的物安全，實施防護服務：1、適時派員檢查標的物安全狀況……。2、經常派遣巡邏車輛巡視標的物環境，至少每一周一次。3、本系統自101年2月1日開始通知服務日起……如發現異常信號……立即派員趕抵標的物刷卡入辦公室現場查驗…。4、由甲方不定期分別測試乙方所承包全部標的物1次以上，乙方須按第2條第
（四）項第3款之規定，立即派員趕抵標的物現場。5、系統啟動後代甲方受理森林火災報案及通知甲方相關人員逕行處置…。」另依第9條「服務費用」約定「付款方式以每一個月為一期，於每期結束後由乙方持發票、巡視紀錄、電腦異狀報表經甲方確認無誤後撥附上月服務費。」之記載，可知「巡邏紀錄」「巡視紀錄」之送機關審核無誤，乃被告撥付服務費用之前提，原告之服務報告書當然是系爭採購案一、二之履約文件，原告既有偽造或變造履約相關文件，依系爭契約，當然構成契約終止、解除條件，已難謂原告違約情節輕微。且被告已以書面及於預審會中特別陳明：保全人員之安全巡邏，除具有隨時發現人事物之功能外，並有嚇阻示警作用，則保全人員之安全巡邏，自屬系爭採購案一、二之重要內容，觀諸被告「太平工作站」及「南澳工作站」位處偏僻，工作站範圍甚，保全人員之不定期巡邏，客觀上也確實足以發揮恫嚇、驅離功能，原告主張安全巡邏無任何保全效果云云，殊難憑採。更何況本件原告所安裝之保全系統設備，係傳統舊式磁式感知器（磁扣），並無監視錄影設備，是管控中心收到異常訊號時，不能以影像確認是否為異常或狀況發生，必須派員至現場確認，益證原告保全人員不定期巡邏之必要性及重要性，難謂巡邏服務無保全功能，且定期巡邏與電子設備相輔相成，不可分離，自不能拿「未巡邏之未履約時間」來跟「磁式感知器已執行之保全時間」相比較，來計算「原告已履約之比例」，原告主張2個工作站1個月未巡邏之未履約時間至多約40分鐘，所占比率僅約0.09 %，可見違約情節不重大云云，尚不足採。至於被告104年度重新訂立之保全勞務採購契約，廠商安裝之「影像管控安全」機械保全系統，已可提供數據影像專線傳輸，與本件情形並不相同，亦難據此而論本件巡邏服務並無重要性。
（五）再者，依保全業法第15條規定「（第1項）保全業應負責監督所僱用之保全人員，並防範其侵害委任人權益。（第2項）保全業於其保全人員因執行職務不法侵害委任人之權益時，與行為人負無過失之連帶損害賠償責任。」，原告就其保全人員之素質、侵權行為，應負無過失之擔保責任，原告不能諉稱那是保全人員「個人行為」而以被害人自居，原告既以保全人員為使用人來履行系爭採購合約，該保全人員之個人行為即視同原告之履約行為。本件原告員工荊鎮寰自100年3月起迄103年11月止，期間長達3年9個月，共偽造及業務登載不實之服務報告書共372張；偽造被告人員「葉錦維」署押186牧、「陳木柏」署押92 枚、「張銘興」署押94牧，顯非偶發事件，等同原告未至太平山及南澳工作站巡邏履約之期間長達3年9月，原告長期間無任何考核或防弊機制（例如巡邏車輛加裝GPS探知保全人員行蹤，或者不定期派人抽驗等），俟被告抽驗後告知始知情，原告顯未盡監督義務，原告並因此提供其員工偽造之文件用以履約，侵害被告人員之權利，致被告再也不敢信賴原告之履行而終止契約，原告違約情節自屬重大。
（六）又政府採購法101條乃以個案之履約情形作為刊登政府採購公報停權之依據，與個案契約採購金額大小無關，亦與廠商所參與之其他政府採購案無關，更與該廠商所參與「所有政府採購之總金額」無涉，是若個案違約情節重大，縱使個案採購金額不大，而該廠商所參與政府採購之總金額很大，亦非不能就個案之違約情形刊登政府採購公報，用以警示其他公務機關，難謂有違比例原則。本件縱使三年內原告所參與政府採購之總金額約達9億元，但系爭採購案一、二已符合政府採購法第101第1項之刊登要件，原處分一、原處分二將原告刊登政府採購公報，用以警示其他機關，即難謂違反比例原則。原告主張系爭採購案一、二每月每個工作站服務費（含系統保全及巡邏服務）至多僅為4,681元至4,832元，南澳及太平山工作站之巡邏服務部分，契約可收取之費用甚少，原處分一、二因微小履約金額將原告刊登政府採購公報，違反比例原則云云，尚不足採。至於更換保全廠商致設備全部重新施作，因此所產生之安全空窗期，乃為防範更大損害發生所採取之必要措施，難謂有害公共利益，而政府機關採購保全系統服務之市場，縱因此僅剩中興保全，但是否會妨礙市場良性競爭？猶在未定之天，原處分一、二亦難謂有害公共利益，原告主張亦不足採。
三、綜上，原處分一、二並無違法，異議處理結果、申訴審議判斷予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
書記官 簡若芸