臺北高等行政法院裁定
105年度訴字第715號原 告 陳文亭訴訟代理人 黃柏嘉 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 許志銘上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國105年3月18日台內訴字第1050018969號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。……（第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……提起訴願逾法定期間或未於第五十七條但書所定期間內補送訴願書者。……」訴願法第14條第1、3項、第77條第2款分別定有明文。次按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第5條、第107條第1項第10款亦定有明文。是依行政訴訟法第5條規定，提起課予義務訴訟應經訴願程序，故未經合法訴願程序而提起者，不符須經合法訴願之前置要件，其起訴為不合法，又不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。而訴願逾期即未經合法之訴願程序，進而提起課予義務訴訟，不備起訴要件，為不合法，且不能補正，行政法院自應以裁定駁回原告之訴。又按「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」為行政訴訟法第6條第3項所明文規定。此規定於學理上稱為「確認訴訟之補充性」。蓋法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應以撤銷訴訟訴請撤銷原處分或以課予義務訴訟，請求作成特定內容行政處分。若原告怠於提起訴願及撤銷訴訟或課予義務訴訟，聽任行政處分確定，然後再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張「行政處分違法」，或因行政處分而生之法律關係存在或不存在，則行政處分之效力永遠處於不確定狀態，不惟訴願及撤銷訴訟或課予義務訴訟成為多餘之制度，抑且有害法律秩序之安定，故當事人可得提起訴願、撤銷訴訟、課予義務訴訟而不提起，致行政處分已確定者，對於該不可爭訟之行政處分，無論是否已執行完畢或因其他事由而消滅，亦不得提起確認該行政處分違法之訴訟；若當事人對之提起確認訴訟者，亦應認其起訴要件有所欠缺且無從補正之不合法。
二、緣本件坐落桃園市○○區○○段中庄街小段114地號土地（104年地籍圖重測後為大鶯段1252地號土地，下稱系爭土地），為被告改制前之桃園縣政府民國102年11月22日府地籍字第10202880011號公告102年度第7批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地，於103年2月27日開標，由訴外人呂○○以新臺幣（下同）1,650,168元得標。原告於決標後10日內（103年3月3日）向被告主張占有事實申請優先購買，經審認原告申請書所附資料尚無從證明符合行為時地籍清理條例第12條第1項第4款占有事實，乃以103年4月29日府地籍字第1030098833號函請原告補正。案經被告審認原告申請書所附文件、補正資料及現場勘查結果，未能證明原告自87年7月1日以前（地籍清理條例97年7月1日施行前10年）即繼續占有系爭土地，遂以103年5月30日府地籍字第10301255351號函（下稱原處分）通知原告其不具優先購買系爭土地之資格，並退還所繳土地保證金162,000元。原告不服，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟，其起訴時原聲明請求：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應作成准許原告優先承買系爭土地之行政處分（參見本院卷第8頁、第94頁）；嗣於105年9月6日變更聲明請求：確認原處分為違法（參見本院卷第105頁）。茲經被告對於原告前揭變更聲明表示無意見，本院復認為適當，故准許原告為訴之變更。
三、經查：㈠按97年7月1日施行之地籍清理條例，第12條規定：「（第1
項）依前條規定代為標售之土地，其優先購買權人及優先順序如下：地上權人、典權人、永佃權人。基地或耕地承租人。共有土地之他共有人。本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人。（第2項）前項第一款優先購買權之順序，以登記之先後定之。」次按行為時地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法（下稱標售辦法）第9條規定：「主張優先購買標售土地者，應以同一條件為之，並於決標後十日內，預繳相當於保證金之價款，檢附下列文件，以書面向直轄市或縣（市）主管機關為承買之意思表示，逾期視為放棄優先購買權：身分證明文件。符合本條例第十二條第一項得主張優先購買權之證明文件。
申請人為土地占有人者，另檢附第十條規定之證明文件。其他經中央地政機關規定之證明文件。」第10條規定：「（第1項）本條例第十二條第一項第四款所定優先購買權人，應提出占有土地四鄰之證明或其他足資證明於本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續占有事實之文件。占有期間以現占有人之占有期間計；其為繼承或繼受占有者，占有之期間得合併計算。（第2項）前項占有土地四鄰之證明人於占有人占有之始至標售時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住者，且於占有人占有之始已具有行為能力為限。」又標售辦法經地籍清理條例第11條第3項授權，就地籍清理有關標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項等細節性、技術性事項，由中央主管機關內政部訂定標售辦法為補充規定，經核標售辦法第9條及第10條規定均未違反法規範意旨或逾母法之授權範圍而與法律保留原則無違。
㈡原告主張其就系爭土地原告占有部分有優先購買權，但被告
之原處分認定原告就系爭土地原告占有部分不具優先購買資格。應認被告原處分已就原告所為申請案件，對外作成一定法效意思之規制作用之意思表示，亦即否准原告就系爭土地原告占有部分申請優先購買之意思表示，則原處分顯然係就原告所申請之公法上具體事件為否准之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。
㈢原告所不服之原處分為被告103年5月30日府地籍字第103012
55351號函（參見本院卷第22～23頁），因原處分未記載救濟期間之教示條款，茲依行政程序法第98條第3項規定「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為」，故原告自應於該處分書送達後1年內聲明不服。查原告收受本件原處分之時間為103年6月3日乙節，為兩造所不爭，復有被告提出之中華郵政掛號郵件收件回執在卷可按（參見本院卷第103～104頁），是原告至遲應於前揭原處分送達後1年內對之提起訴願始適法，惟原告遲至104年12月11日始對原處分提起訴願，此為原告所不爭（參見本院卷第116頁），復有原告訴願書上之收文日期戳章可稽（參見訴願卷第139頁），則原告對於原處分不服提起訴願，顯已逾前揭所定之法定救濟期間，原處分已確定。㈣原告對原處分不服，本應遵期提起訴願及課予義務訴訟，惟
因原告逾期始提起訴願，原處分已告確定，原告於起訴後變更聲明為請求確認原處分違法，依前開規定及說明，原告於收受原處分後，因未於法定救濟期間內提起訴願，迨原處分已告確定後始提起訴願，已逾法定救濟期間，是其所提訴願即屬於法不合，則其對原處分不服，本應提起之課予義務訴訟，即會因訴願程序不合法，經認欠缺起訴要件且無從補正；原告雖於本件起訴後變更聲明為確認訴訟，然其於原處分確定後，對不可爭訟之行政處分，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張原處分違法，已違反確認訴訟之補充性原則，亦應認確認訴訟之起訴要件有所欠缺且無從補正。是原告本件起訴於法不合，無從補正，自應予裁定駁回。至就原告關於實體之爭議，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既不合法，自無再予審究之必要，併此敘明。
四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 蘇嫊娟法 官 李君豪上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 105 年 10 月 24 日
書記官 李承翰