臺北高等行政法院裁定
105年度訴字第716號原 告 詮昕科技股份有限公司代 表 人 劉欣玫（董事長）訴訟代理人 鄭崇煌 律師被 告 新北市政府警察局刑事警察大隊代 表 人 廖訓誠（大隊長）訴訟代理人 李依蓉 律師上列當事人間退還保證金事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送至臺灣新北地方法院板橋簡易庭。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為劉崇智，於本件訴訟進行中變更為廖訓誠，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（見本院卷第96至97頁），核無不合，應予准許。
二、按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」行政訴訟法第12條之2第2項前段定有明文。次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」為行政訴訟法第2條所明定。另「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」亦為行政訴訟法第8條第1項前段所明定。準此，須屬於「公法上之爭議」，方屬於行政法院審判權之範圍，且提起公法上一般給付訴訟，亦須因「公法上原因」發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付為限。所謂公法上之爭議，係指人民與行政機關間，因公法關係（包括公法上法律關係或公權力措施）所生之爭議而言。又按「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。」亦經司法院釋字第466號解釋在案。準此，關於民事訴訟事件，並非公法上之爭議事件，行政法院對之即無審判權限，當事人如誤向行政法院提起民事訴訟事件，自應移送至有受理訴訟權限之普通法院管轄。另依民事訴訟法第24條第1項規定：「當事人得以合意定第一審管轄法院。但以關於由一定法律關係而生之訴訟為限。」
三、次按政府採購法是為建立政府採購制度，依公平公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定。是政府機關依該法進行採購之行為，究為政府機關執行公權力之行為或係立於私法法律地位所為私經濟行為，未可一概而論。依該法第74條、第75條、第76條、第83條、第85條之1等規定，可見立法政策係採政府機關之招標、審標、決標等訂約前之作為為執行公權力之行為，以異議、申訴程序救濟，申訴審議判斷視同訴願決定。訂約後之履約、驗收等爭議，則以調解或仲裁程序解決。關於招標、審標、決標爭議之審議判斷既視同訴願決定，準此，立法者係就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件始應由行政法院審判。
四、又依最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議意旨：「機關依政府採購法第50條第1項第5款取消廠商之次低標決標保留權，同時依據投標須知，以不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認廠商有同法第31條第2項第8款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。廠商雖僅對機關不予發還押標金行為不服，而未對取消其次低標之決標保留權行為不服，惟此乃廠商對機關所作屬不利於己之行為一部不服，並不影響該不予發還押標金行為之爭議，為關於決標之爭議之判斷。因此，廠商不服機關不予發還押標金行為，經異議及申訴程序後，提起行政訴訟，行政法院自有審判權。至本院93年2月份庭長法官聯席會議決議之法律問題，係關於採購契約履約問題而不予發還押標金所生之爭議，屬私權爭執，非公法上爭議，行政法院自無審判權，與本件係廠商與機關間關於決標之爭議，屬公法上爭議有間，附此敘明。」。而最高行政法院93年2月份庭長法官聯席會議(二)決議亦謂：「沒收押標金部分，係因採購契約履約問題所生之爭議，屬私權糾紛而非公法爭議，行政法院無審判權，應以裁定駁回。……」。
五、是依前開最高行政法院庭長法官聯席會議決議意旨，尚未決標前，因認定投標不合程式不予決標、或已經決標後又予以廢標、或因其他緣由未訂立契約，進而沒收押標金之爭議，係行政機關依國家高權行使所為，而屬公法爭議。惟如已經決標後，得標廠商未依約履行所生之爭議，則屬私權糾紛而非公法爭議。易言之，招標機關對廠商所為不予發還或追繳押標金之意思表示，屬於公法上爭議案件與否，應視該採購案件為政府機關依政府採購法辦理，且依據政府採購法第31條第2項規定所為之處分而定。倘招標機關未適用同法第31條第2項規定，對廠商作成沒入或追繳押標金（或保證金），而依雙方契約條款為沒收或不予發還押標金（或保證金）之意思表示者，即屬私權爭議事件，行政法院不具受理之權限，應歸由普通法院民事庭管轄。
六、原告起訴意旨略以：其於民國103年間參與被告主辦「104年度採集尿液檢體委外檢驗」採購案（下稱系爭採購案）之投標，經被告於103年12月9日決標予原告，並立有104年度採集尿液檢體委外檢驗採購案契約書(下稱系爭契約)。嗣被告以103年12月31日新北警刑行字第1033435756號函(下稱被告103年12月31日函)，解除系爭契約，不予發還原告履約保證金新臺幣（下同）50萬元。然被告違法解除原告得標之系爭契約，業經新北市政府採購申訴審議委員會撤銷被告104年1月23日新北警刑行字第1043373683號函之原異議處理結果在案，認被告有違法解除系爭契約作業疏失，且被告業已重新招標並決標予第三人履行契約，則契約因可歸責於被告之事由終止，故終止系爭契約後履約保證金擔保目的已不存在，原告自得請求被告返還履約保證金50萬元及利息；若本件屬行政訴訟案件，按被告主張依行政訴訟雙階理論，若契約不成立時應回歸行政訴訟，則被告不予發還原告50萬元履約保證金，於法律上無正當理由，自屬公法上不當得利等情。並聲明：被告應給付原告50萬元，並自104年11月13日(即起訴狀繕本送達翌日)起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。
七、經查，原告係於103年間參與被告主辦系爭採購案之投標，依系爭採購案之投標須知載明（見答辯卷第205至220頁）：
壹之八、投標廠商資格及文件：（一）本採購案之投標廠商資格，詳如「資格文件審查表」。（二）投標廠商投標時，其資格及文件應符合前開審查表之規定。九、本機關辦理本採購案不開規格標。（一）投標廠商應繳符合本採購案「價格文件審查表」內容之價格文件。（二）投標廠商之估價條件，請依本機關指定之採購案交付方式：1.依契約規定交付。十五、開標程序及審查：（一）形式審查。……。（二）實質審查：實質審查項目為「基本及資格文件審查」及「價格文件審查」。……（見答辯卷第206至207頁）。足見系爭採購案決定得標廠商僅審查資格標及價格標，而不作規格標審查，亦即不開規格標，此亦為被告所不爭（見本院卷第217頁筆錄）。又本件原告參與系爭採購案之投標僅提出投標廠商聲明書及所附文件（見答辯卷第94至105頁），被告僅作文件審查後，認原告形式審查、資格、文件審查及價格文件審查等均符合規定，並有得標廠商資格、規格暨證件查驗表及所附文件在卷為憑（見答辯卷第106至144頁），亦為兩造所不爭（見本院卷第217至218頁筆錄）。被告乃於103年12月9日決定原告之基本及資格文件審查合格，且所為報價14,843,220元在底價16,383,000元以內，當場決標予原告，有被告開標/議價/決標/流標/廢標紀錄在卷為憑(見答辯卷第65頁)，其後兩造於103年12月22日立有系爭契約（見答辯卷第45至64頁）。原告並於103年12月23日出具押標金轉作履約保證金同意書予被告（見答辯狀第7頁），將押標金50萬元轉作履約保證金。由上足見，系爭採購案業已決標予原告，並完成簽訂系爭契約。嗣被告於103年12月10日實地至原告指定處所查驗後，認該處所違反「104年度採集尿液檢體委外檢驗數量、規格表」(下稱系爭規格表)第3點第7款「尿液檢體係刑事案件司法偵審之重要證物，廠商之履約處所應符合行政院衛生福利部之認證及規範，存放檢體處所亦同，且履約處所之設置地點應於臺北市或新北市地區內。」之規定（見答辯卷第1至2頁），被告遂依系爭契約第16條第1款第10目「廠商履約有下列情形之一者，機關得以書面通知廠商終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償廠商因此所生之損失：……十、審查、查驗或驗收不合格。」之規定（見答辯卷第61至62頁），以被告103年12月31日函解除系爭契約，不予發還原告履約保證金50萬元（見本院卷第174至175頁），雖被告103年12月31日函說明欄二，載明原告違反系爭規格表第3點第7款規定，依系爭規格表第6點規定主張契約不成立。然系爭採購案之投標須知既已載明不開規格標，業如前述，則系爭規格表顯難認係系爭契約之成立要件，被告亦表示其103年12月31日函說明欄所稱系爭契約不成立，是指解除系爭契約之意（見本院卷第219頁筆錄）。綜上足認，系爭採購案既已決標予原告，兩造並據此簽訂系爭契約，原告亦同意被告將其所繳交押標金50萬元轉作履約保證金，事後被告始依系爭契約第16條第1款第10目之約定，解除系爭契約，不予發還原告履約保證金50萬元，顯見被告並非適用政府採購法第31條第2項規定作成行政處分不發還保證金之決定，被告係以決標後，原告未依約履行系爭契約之約定，始依系爭契約第16條第1款第10目之約定，解除系爭契約，不予發還原告履約保證金，核係因採購契約履約問題所生之爭議，屬私權糾紛，而非公法爭議。且兩造經本院審理後，已一致表示上開爭議事件係屬系爭契約成立後履約之爭議，兩造之爭議係基於系爭契約第8條第2款履約處所爭執，以及被告依系爭契約第11條第4款第4目不予發還履約保證金所生之爭議，屬私權爭議（見本院卷第219至220頁筆錄）。是本件訴訟係屬政府採購契約簽訂後所生之履約爭議問題，係屬私權爭執，而非公法上之爭議，應歸由普通法院民事庭管轄，行政法院不具受理之權限。
八、至原告本係向臺灣新北地方法院板橋簡易庭提起返還保證金之民事訴訟，嗣經該院104年度板簡字第1927號民事裁定（見本院卷第13至15頁），以兩造爭執之點在於決標之爭議，且兩造之爭議經新北市政府採購申訴審議判斷認定兩造間之系爭契約不成立，以兩造間系爭契約既不成立，而未成立任何私法關係，渠等上開爭議，自應循行政爭訟救濟程序，而移由本院審理，並經臺灣新北地方法院105年度簡抗字第3號民事裁定，駁回原告之抗告而確定。然前開民事裁定，未審酌：「系爭採購案之投標須知業已載明決定得標廠商僅審查資格標及價格標，而不作規格標審查，被告已於103年12月9日決定原告之基本及資格文件審查合格，且在底價以內，當場決標予原告，兩造並據此簽訂系爭契約，原告亦同意被告將其所繳交押標金50萬元轉作履約保證金，事後被告始依系爭契約第16條第1款第10目之約定，解除系爭契約，不予發還原告履約保證金50萬元」等情，致誤認原告違反系爭規格表第3點第7款規定，依系爭規格表第6點規定系爭契約不成立，遽認兩造爭執之點在於決標之爭議，應循行政爭訟救濟程序。是前開民事裁定理由中有關系爭採購案究竟是否採規格標、被告是否業已決標予原告、系爭契約是否業已成立、被告是否依系爭契約第16條第1款第10目之約定解除系爭契約，不予發還原告履約保證金50萬元等之認定，係立於未審酌系爭採購案投標須知、系爭契約、押標金轉作履約保證金同意書等證據所認定之事實涵攝後所為法律上判斷。本院基於前述之事實認定，認本件系爭契約業已成立，兩造之爭議係基於系爭契約第8條第2款履約處所爭執，及被告依系爭契約第16條第1款第10目、第11條第4款第4目之約定，解除系爭契約，不予發還履約保證金所生之爭議，屬私權爭議，本院自得不受前開民事裁定之拘束。
九、綜上所述，本件訴訟既屬於私權爭議事件，本應由普通法院民事庭管轄，前開民事裁定誤移由本院，自非適法，且兩造已於系爭契約第17條第4款約定以被告機關所在地之地方法院為第1審管轄法院（見答辯卷第63頁），又本件原告請求之金額為50萬元，依民事訴訟法第427條第1項之規定，屬簡易訴訟程序，是依民事訴訟法第24條第1項前段規定，移由兩造合意所定臺灣新北地方法院板橋簡易庭為第一審管轄法院，爰依職權裁定如主文所示。
十、依行政訴訟法第12條之2第2項裁定如主文。中 華 民 國 106 年 8 月 28 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 淑 婷法 官 王 俊 雄上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 106 年 8 月 28 日
書記官 鄭 聚 恩