臺北高等行政法院判決
105年度訴字第872號105年9月20日辯論終結原 告 撒但股份有限公司代 表 人 塗建為（董事長）被 告 公平交易委員會代 表 人 吳秀明（主任委員）訴訟代理人 侯文賢
傅竑維蔡惠琦上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年5月5日公處字第105045號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告自民國101年7月起至104年開始招募「D2惡魔蛋糕」加盟，於招募加盟過程中，未於締結預備加盟經營關係前，以書面向交易相對人充分且完整揭露開始營運前之各項費用（購買商品、原物料費用金額）、加盟營運期間之各項費用（廣告促銷費用及購買商品、原物料之金額）、授權加盟店使用商標權之權利內容及有效期限、上一年度解除與終止契約比率之統計資料、加盟契約存續期間對於加盟經營關係之限制（購買商品或原物料之名稱及數量規格）、預估營業收益之計算方式或現存加盟店經營實績之佐證等加盟重要資訊，為足以影響加盟交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第25條規定，被告依同法第42條規定，以105年5月5日公處字第105045號處分書（下稱原處分），命原告自原處分送達之次日起，應立即停止前開違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）40萬元。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件並非檢舉或申訴案件：原告並未參加第16屆臺北國際連鎖加盟大展春季展，亦未設有攤位，係被告認知錯誤所致。爰此原告之加盟者並未對原告有所不滿或覺得有招致損害或不妥之處，被告片面認定有損害公平競爭，有過度行使行政權侵害私法自治範疇之嫌。
（二）被告違反依法行政原則（法律優位原則）：被告以原告未以「書面」告知關於開始營運前之各項費用（購買商品、原物料費用金額）、加盟營運期間之各項費用（廣告促銷費用及購買商品、原物料之金額）、授權加盟店使用商標權之權利內容及有效期限、上一年度解除與終止契約比率之統計資料、加盟契約存續期間對於加盟經營關係之限制（購買商品或原物料之名稱及數量規格）、預估營業收益之計算方式或現存加盟店經營實績之佐證等加盟重要資訊，就此部分如被告著重在訊息之揭露，惟使加盟者得為知悉並不以書面為必要，顯然增加法所無之條件，且亦無法證明原告並未告知加盟者，認事用法顯有錯誤。再者，原處分所述未揭露之加盟重要資訊，依原告之經驗反而非加盟者所著重或主要詢問之重點，何以未列於
DM、預約書、契約書面亦係因為有些資料有隨時間變化而須修正者，例如：商品原料、費用（商品種類、可能價格隨季節、原物料價格修正，預期有修正仍會於數月前先與全部加盟者協議並告知了解意願；全省門市之前月營收及每日營收統計資料），當然以即時查閱報表或統計資料等方式即時口頭報告較為正確，否則記載於書面有錯誤不是更構成詐欺之嫌。
（三）原處分以「D2惡魔蛋糕加盟預約書」（下稱加盟預約書）第2點之約定，認定應於預備加盟關係之前提供相關加盟重要資訊，有所不當：
被告以加盟預約書之簽立時點及該時點前之內容，始認為為揭露之事項，惟原告於「D2惡魔蛋糕加盟合約書」（下稱加盟合約書）已清楚載明相關內容，且已於簽立加盟預約書時，同時交付加盟合約書供檢視契約文字並針對契約內容為解說。實則，商業上為什麼要區分成加盟預約書及加盟合約書之理由在於被加盟者之加盟體系在商業經營上，除了產品、門市裝潢、商標外還有經營管理和工廠管理等商業機密及知識財產，簽訂加盟預約書及收訂金的目的是希望加盟者好好想清楚，同時在審閱契約期間會帶加盟者到各門市、後台及工廠並可以從管理者的角度從上到下裡到外的知悉原告經營的理念及想法還有成本、人事管理及原告各門市財務報表，並告知要全心投入不能只是投錢，這些都是在簽完加盟預約書後可以獲得的資訊，如果原告認為有意願之加盟者觀念、心態上有誤，會以退回訂金方式處理，這才是商業上合理的程序。
（四）關於原處分所述原告未於締結預備加盟經營關係前，以書面向交易相對人充分且完整揭露加盟重要資訊部分：
1.有關開始營運前之各項費用（購買商品、原物料費用金額）：
本件調查結果中，原告係稱有意加盟者於支付加盟預約金確認加盟意願後，參加教育訓練時，經由原告的POS進貨系統「可以」知悉上揭資訊，而非謂僅能於此時知悉，被告斷章取義原告之陳述。
2.有關加盟營運期間之各項費用（廣告促銷費用及購買商品之金額）：
被告認員林、高雄、新竹、中壢、永和及板橋等店，均於加盟合約書中約定每月5,000元，而其後（103年12月20日以後）之加盟合約書經修正並未揭露。迄今原告並未要求新加盟者協助分擔廣告企劃及促銷，僅由各別加盟店自行負擔各別店家之促銷活動，並由原告派員協助，且亦不會高於5,000元，至今也沒有加盟者對此約款有意見。
3.有關授權加盟店使用商標權之權利內容及有效期限：對原告來說就是店面看的到的且是原告所擁有的商標權、著作權就授權使用，以增加企業識別度，只要是在加盟合約書有效期間內的就可以使用。就此亦未有加盟者有過爭議，且加盟合約書第3條及第6條第5款已有規定。
4.有關未提供上一年度解除與終止契約比率之統計資料：「DEVIL X DESSERT D2惡魔加盟簡介」（下稱加盟簡介）末頁已列門市及營業地址，有意加盟者可以得知各縣（市）同一加盟體系之數量及營業地址，但對於前一年度解除、終止契約比例之統計部分，有意願加盟者一定會詢問，原告也會據實告知。
5.有關加盟契約存續期間對於加盟經營關係之限制（購買商品或原物料之名稱及數量規格）：
加盟者需向原告訂貨係為了保持全省各區的一致性，且蛋糕、巧克力及麵包等為原告之強項，此於加盟合約書第8條及第9條皆有約定，原告亦會先提供印出之品項細目供參考，及提供商品予加盟者試吃以知悉產品之口味，被告認為於教育訓練時操作POS系統始知悉，顯對所述事實認識有所錯誤所致。
6.有關預估營業收益之計算方式或現存加盟店經營實績之佐證：
關於營業收益之計算方式及現存營業實績等數據，皆涉及個別店家之營運進銷貨及商業機密，被告要求原告具體指明每月及個別店家之營銷，並載於供其他加盟店之書面，顯然違反商業原則，原告係以均化之方式提供平均營收、平均毛利、平均獲利等，以及平均毛利率、預估回收期等淨利、獲利等財務預測資訊之表示，因各家門市之商圈、人口組成、消費者喜好、季節之偏好皆有所不同，此為有價值之商業資訊及統計數據，同業只要取得相關訊息可以搭便車的作成經營決策，被告要求記載顯昧於商業邏輯，再者，相關報表原告之代表於至被告處說明時已提出相關報表、計算基礎、數據等，並經被告檢視確認，並無虛偽不實或刻意誇大之情事。
（五）綜上所述，聲明求為判決：
1.原處分撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）原告雖未參加第16屆臺北國際連鎖加盟大展，然被告派員赴前揭加盟展場實地查訪，確實獲有加盟簡介。且原告向被告陳述時亦表示，該加盟簡介確係原告於招募加盟過程，提供予交易相對人審閱之文件之一。又依公平交易法第26條規定，被告查處案件並非以檢舉或申訴為必要條件，凡認為有違反公平交易法規定危害公共利益之情事者，被告因發現真實之必要，即得為調查處理。
（二）公平交易法第25條係為一概括性補充條款，被告為維護加盟交易秩序，確保事業自由與公平競爭，有效處理加盟業主經營加盟業務行為涉及違反公平交易法規定案件，特訂定「公平交易委員會對於加盟業主經營行為案件之處理原則」（下稱加盟處理原則），其中第3點即明定資訊揭露規範，列明加盟重要資訊之項目，並明確揭示須以「書面」提供重要資訊予交易相對人審閱。蓋加盟處理原則第3點所列之加盟資訊均為有意加盟者基於事業經營者所關切事項，並賴以評估是否締結加盟經營關係或選擇加盟業主之重要資訊，且該等資訊具有隱密之特性，加盟者別無其他管道取得，加盟者只能依賴加盟業主所為之揭露，自我評估成功經營的可能性，故為衡平雙方之資訊不對等地位，並使加盟者處於能夠審慎檢視加盟關係締結之地位，乃規定加盟業主須以「書面」方式揭露旨揭重要加盟資訊。縱使加盟業主有以口頭說明部分加盟重要資訊，惟口頭告知稍縱即逝，加上人的記憶力短暫，無法仔細審酌所得口語資訊是否完備，對於已處資訊弱勢之交易相對人而言，實難經由口頭探詢即可獲悉充分完整之交易資訊，亦難進而據以充分評估所須投入之成本、被授權使用之商標權利是否存續、品牌成長性及穩定性、經營限制、獲利及風險等情狀，故原告未能以書面提供案關重要加盟資訊予交易相對人審閱，將使有意加盟者因資訊不足陷於錯誤，而與原告締結加盟合約書之風險。
（三）依司法院釋字第548號解釋理由意旨，被告依據公平交易法第25條訂定之加盟處理原則，即屬行政程序法第159條第2項第2款所謂解釋性行政規則。其訂定係被告於法定權限範圍內，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越公平交易法為維護交易秩序與確保公平競爭等規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔。
（四）本案經檢視原告與有意加盟者締結預備加盟經營關係前所提供之加盟簡介、加盟預約書及加盟合約書等「書面」文件，認定原告未以書面充分完整揭露開始營運前之各項費用（購買商品、原物料費用金額）、加盟營運期間之各項費用（廣告促銷費用及購買商品、原物料之金額）、授權加盟店使用商標權之權利內容及有效期限、上一年度解除與終止契約比率之統計資料、加盟契約存續期間對於加盟經營關係之限制（購買商品或原物料之名稱及數量規格）、預估營業額或預估收益等財務預測資訊之計算方式或現存加盟店經營實績之佐證等資訊，已該當公平交易法第25條所稱之顯失公平行為，且足以影響加盟交易秩序，是以被告認定原告行為構成違反公平交易法第25條規定，並無違誤。
（五）被告對於原告簽立加盟預約書前所提供之所有文件皆進行檢視，檢視之文件亦包含加盟合約書在內，故被告已就本案客觀事實詳加審酌。蓋加盟業主以草約、預約單、意向書等加盟相關文件形式向交易相對人收取費用，並約定未履行加盟合約書之簽訂，交易相對人將蒙受相關不利益。此一情形已對交易相對人產生鎖入現象，而使變更交易對象之可能性降低，是依加盟處理原則規範意旨，加盟業主應於締結草約、預約單、意向書等預約加盟文件前，向交易相對人為加盟重要資訊之揭露。又本件依原告加盟預約書第2點所載，倘有意加盟者未履行加盟專案時，原告仍有據上開原告事先單方擬定之約定沒收該預約金之可能，此一情形實已對交易相對人產生鎖入現象，使變更交易對象之可能性降低，故被告以締結預備加盟經營關係前即須揭露加盟重要資訊，並無違誤。
（六）加盟處理原則第3點第1項第9款規定，如有預估營業額或預估收益等財務預測資訊，應書面揭露其計算方式或現存加盟店經營實績之佐證，故加盟業主倘以此資訊作為招募加盟店之重要資訊，則須同時提供該數據之計算方式或現存加盟店經營實績之佐證，以利有意加盟者判斷數據之合理性或達成預測目標之難易程度，加盟業主尚難以涉及商業機密為由，即不向有意加盟者揭露。又預估營業額或預估收益等財務預測資訊與營業秘密法第2條規定所稱之「營業秘密」有間，且原告既選擇告知潛在交易相對人（加盟者），則該重要資訊應無涉及商業機密之虞，亦難謂競爭同業僅憑該資訊即可搭便車作成相關經營決策。
（七）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」行政罰法第5條定有明文。次按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」「主管機關對於違反第21條、第23條至第25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2500萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣10萬元以上5000萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」裁處時公平交易法第25條、第42條及同法施行細則第36條定有明文。
（二）次按前開裁處時公平交易法第25條規定所稱「足以影響交易秩序」、「顯失公平」係屬不確定之法律概念。而「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」亦經司法院釋字第548號解釋理由書闡釋甚明。是被告本於公平交易法主管機關之地位，鑒於裁處時公平交易法第25條為一概括性規定，為使其適用具體化明確化，乃訂定並迭次修正「行政院公平交易委員會對於公平交易法第25條案件之處理原則」（下稱第25條處理原則），揆諸前揭大法官解釋理由書意旨，上開處理原則係為解釋性行政規則，以為公平交易法之主管機關即被告行使職權、認定事實、適用法律之準據（最高行政法院100年度判字第1456號判決、101年度判字第686號判決意旨參照）。
（三）又按第25條案件之處理原則第5點規定：「（第1項）本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。（第2項）判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序(諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項)或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」同原則第7點第3款第2目規定：「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易」者。其常見之具體內涵主要可分為3種類型：……（三）濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：……2.資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」可知，事業與個別廠商之交易行為非必然即屬單一個別非經常性之糾紛，蓋事業與不同交易相對人間之交易行為本有個別差異性存在，而其若有復為相同或類似行為致有影響「將來潛在多數受害人」之效果，應認合致「足以影響交易秩序」之要件，此時主管機關之被告基於公共利益之考量，並非不得依裁處時公平交易法第25條規定介入規範之，自不能再認事業之行為屬單一個別非經常性之行為。且裁處時公平交易法第25條規定之適用，亦不以產生實害為前提，只要該行為實施後，在客觀上構成顯失公平為已足。因此倘具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事資訊未透明化所造成之顯失公平行為，因高度傷害商業倫理及效能競爭之方式從事交易，應認合致「足以影響交易秩序」之要件，而得依公平交易法之規定處理之（最高行政法院100年度判字第1456號判決意旨參照）。
（四）另按加盟業主於招募加盟過程中，於締結加盟經營關係或預備加盟經營關係前，開始營運前之各項費用、加盟營運期間之各項費用、授權加盟店使用商標權等智慧財產權之權利內容及有效期限、上一年度解除與終止契約比率之統計資料、加盟契約存續期間對於加盟經營關係之限制、預估營業額或預估收益等財務預測資訊，其計算方式或現存加盟店經營實績之佐證等資訊，攸關有意加盟者投入加盟資金多寡、支付對價獲得之商標權等被授權使用之權利是否存續，以及加盟品牌之成長性及穩定性、加盟經營限制、判斷財務預測資訊數據之合理性或達成預測目標之難易程度之憑據等，均為有意加盟者基於事業經營者所關切事項，並賴以評估是否締結加盟經營關係或選擇加盟業主之重要資訊。復因加盟業主與交易相對人（即有意加盟者）間存有高度訊息不對稱性，有意加盟者於締結加盟經營關係或預備加盟經營關係前，對於前等重要資訊無法全然獲悉，加盟業主相較於有意加盟者處於資訊上之優勢，故加盟業主應於締結加盟經營關係或預備加盟經營關係前，以書面向有意加盟者揭露上開資訊，以衡平雙方之資訊地位。倘加盟業主於招募加盟過程未充分揭露加盟重要資訊，即與交易相對人締結加盟契約，因加盟經營關係之締結具有排他性，有意加盟者一旦與特定加盟業主締約，其他競爭同業即喪失締約之機會，除將妨礙交易相對人作成正確之交易判斷，致其權益受損，對交易相對人或不特定潛在之交易相對人顯失公平，並有使競爭同業喪失締約機會之虞，產生不公平競爭之效果，足以影響加盟交易秩序，即違反裁處時公平交易法第25條規定。
（五）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：原告在正式加盟前即向有意加盟者收取預約金並簽訂加盟預約書，且依加盟預約書第2點約定：「此預約金支付後，甲方（即原告）將協助乙方（即加盟者）評估適合店面並提供相關體驗課程及教育訓練，如乙方未履行D2惡魔蛋糕加盟專案，此預約金概不退還。」等語〔見原處分卷甲第47-1頁〕。因由有意加盟者支付一定費用，並簽訂加盟預約書，且約定如未依約履行將沒收已繳費用之情形，有拘束有意加盟者轉換其他交易對象之成本與能力，故原告應於預備加盟經營關係前，提供各項加盟重要資訊，合先敘明。
2.次查：原告未於締結預備加盟經營關係前提供下列各項加盟重要資訊，對交易相對人構成顯失公平行為，玆分述如下：
⑴未充分且完整提供開始營運前之各項費用（購買商品、原
物料費用金額）：原告代理人於104年7月1日接受被告訪談時表示，所收取之加盟總價款一般為329萬元(另有270萬元、279萬元或299萬元之優惠價)，此有陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷乙（1）第74至75頁〕，經被告檢視加盟簡介及加盟合約書（見原處分卷甲第1頁至第32頁、第47-2頁至第47-9頁），雖有載明包含店面裝潢及開店資本設備之費用，不另收取教育訓練費，但未載明開始營運前購買商品及原物料之費用。復據原告代理人於104年7月1日接受被告訪談時陳述，開始營運前購買商品及原物料之費用並未包含於加盟總價款內（第一次商品、原物料進貨，約需25萬至26萬元左右），而商品及原物料之價格，係於加盟店參加教育訓練時，經由原告POS系統始可得知，此有陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷乙
（1）第74頁、第77頁〕，故有關開始營業前之各項費用資訊揭露情形，尚難認已充分完整。
⑵未充分且完整提供加盟營運期間之各項費用（廣告促銷費用及購買商品之金額）：
①依加盟合約書第6條第4款第1目約定：「甲方統籌辦理有
關廣告規劃、促銷及企業形象相關活動，乙方必配合甲方之各項企劃與參與，經決定後，並貫徹執行，按甲方所設定之比例，並分攤費用，如應配合而未能配合致有損整體形象者，視有違約。」（見原處分卷甲第47-4頁），依上開約定，原告與加盟主須對廣告促銷費用進行分攤，惟並未揭露相關費用金額；原告代理人於104年7月1日接受被告訪談時陳述，該合約條文係新增之合約條文，係規劃於日後舉行大型廣告促銷活動時，希望加盟店能分擔，並未真正向加盟店收取該項費用，惟雖尚未收取，日後仍有收取該項費用之可能，屆時加盟店則須依約履行，此有陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷乙（1）第75頁〕，原告仍須充分完整揭露該項費用之金額。又據原告陳述加盟合約書曾經修改，經被告檢視各加盟店合約書，員林、高雄、新竹、中壢、永和及板橋店（簽約日期為101年5月至102年7月），均於加盟合約書中第6條或第7條約定每月收取廣告費(或行政管理及廣告費)5,000元〔見原處分卷乙（1）第156頁、第167頁、第176頁、第185頁、第193頁、第201頁〕，惟於其後招募之龍潭、西螺、內壢、東海、民雄（簽約日期103年12月20日以後）等加盟店，係使用修正後合約條文，觀諸合約所有條文〔見原處分卷乙（1）第122頁至第123頁、第83頁、第138頁至第139頁、第94頁至第95頁、第114頁〕，並未載明該項費用之金額，且於加盟簡介、加盟預約書（見原處分卷甲第1頁至第31頁、第47-1頁），亦未有該項費用金額之記載，故難認廣告促銷費用金額已充分揭露。
②又據原告代理人於104年7月1日接受被告訪談時陳述，商
品、原物料均須向總公司進貨，加盟合約書第8條亦有約定，此有陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷乙（1）第77頁〕，而原告之商品、原物料進貨價目表係於有意加盟者有需要時始提供，惟於加盟交易過程，加盟業主對於自身加盟品牌相關資訊之掌握顯處於優勢地位，不論交易相對人有無要求，皆應將加盟重要資訊提供予交易相對人審閱，供交易相對人審慎評估交易與否，以衡平雙方資訊不對稱之情形，倘需待交易相對人提出要求，始提供該項資訊，將造成交易相對人錯誤評估本交易之風險，進而為錯誤之交易決定。故有關應支付予原告購買商品、原物料之金額資訊，尚難認已充分完整揭露。
⑶未提供授權加盟店使用商標權之權利內容及有效期限：
據原告代理人於104年7月1日接受被告訪談時陳述，授權使用之智慧財產權為原告已註冊之商標，即DEVIL X DESSERT等文字及小天使、D2惡魔等圖(如原告加盟簡介封面)，此有陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷乙（1）第69頁〕。查：原告授權加盟店使用之商標權使用範圍與各項限制條件，於加盟合約書第3條已載明，惟由加盟簡介、加盟預約書、加盟合約書等書面資料（見原處分卷甲第1頁至第32頁、第47-1頁、第47-2頁至第47-9頁），無法得知原告授權加盟店使用商標權之權利內容及有效期限，故難認已揭露相關資訊。
⑷未提供上一年度解除、終止契約比率之統計資料：
經被告檢視加盟簡介、加盟預約書、加盟合約書等書面資料（見原處分卷甲第1頁至第32頁、第47-1頁、第47-2頁至第47-9頁），加盟簡介內末頁已列載門市及其營業地址（見原處分卷甲第31頁），有意加盟者可得知各縣(市)同一加盟體系之數目、營業地址，惟上一年度解除、終止契約比率之統計資料，並未見於原告所提供予加盟店之書面文件中，故難認原告已充分完整揭露上一年度解除、終止契約比率之統計資料等資訊。
⑸未提供加盟契約存續期間對於加盟經營關係之限制（購買商品或原物料之名稱及數量規格）：
加盟店裝潢工程由原告統籌提供並施作，費用亦係由原告負責，資本設備費用包含於加盟總價款內，加盟合約書第4條、第6條第5款第1目約定及加盟簡介手冊已載明（見原處分卷甲第47-3頁至第47-4頁、第12頁）。惟原告代理人於104年7月1日接受被告訪談時陳述，加盟店之商品、原物料須向原告進貨，而商品或原物料品項名稱及數量規格限制資訊，係於教育訓練時，加盟店人員上線操作POS機系統始得獲知須向加盟業主購買之商品或原物料品項名稱及數量規格限制資訊，此有陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷乙（1）第70頁〕，故尚難認原告已揭露該項資訊。
⑹未提供預估營業收益之計算方式或現存加盟店經營實績之佐證：
據原告代理人於104年7月1日接受被告訪談時陳述，於洽談加盟係以加盟簡介第11頁所載，向有意加盟者解說，當有意加盟者有需要時，另提供進貨價目表供加盟店參考，此有陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷乙（1）第70頁〕。經被告檢視加盟簡介第11頁所載（見原處分卷甲第14頁），僅顯示有平均營收、平均毛利、平均獲利等金額，以及平均毛利率、預估回收期等淨利、獲利等財務預測資訊，所提供予加盟店之書面資料中，並無相關計算方式或現存加盟店經營實績之佐證，尚難認原告已揭露該項資訊。
3.承上，原告自101年7月開始招募「D2惡魔蛋糕」加盟，101年共招募4家加盟店，102年新招募2家加盟店、收回4家加盟店，103年新增2家加盟店，104年再新招募4家加盟店，仍持續招募加盟。原告招募加盟以其掌握資訊之相對優勢地位，持續與不特定交易相對人進行締約之行為，屬重複性之交易模式，其行為已影響與其締結加盟經營關係之多數交易相對人；又原告於簽訂加盟預約書時，即向有意加盟者先收取預約金（加盟訂金）30萬元（見處分卷甲第47-1頁）雖於簽約後轉為加盟總價款之一部分，惟簽訂加盟契約後尚須支付200多萬元之裝潢及設備費用，投資金額並非少數，該筆投資費用一經投入，將成為沉沒成本，使其變更交易對象之可能性降低，即加盟經營關係之締結具排他性，有意加盟者一旦與原告締約，即有使其他競爭同業喪失締約機會之虞，產生不公平競爭之效果。原告基於資訊優勢之一方，於招募加盟過程，未以書面充分且完整揭露前開交易資訊，將妨礙交易相對人作成正確之交易判斷，致其權益受損而顯失公平，並對其他競爭同業產生不公平競爭之效果，且足以影響加盟交易秩序，違反裁處時公平交易法第25條規定，堪予認定。
4.從而，被告依據裁處時公平交易法施行細則第36條規定，經審酌原告違法行為之持續期間、101年至103年營業額、101年至104年總店數及新招募加盟店數、加盟金數額、配合調查態度、係屬初犯等因素，並經被告所屬委員會議進行討論後，作成命原告自原處分送達之次日起，應立即停止前開違法行為，並處罰鍰40萬元之原處分，且裁罰金額尚在裁處時公平交易法第42條規定範圍內，本院核認原處分業已考量法律目的及個案實際情狀而作適當決定，就多種行政作為方式中擇二行使，以達最有效之執法目的，乃對原告命停止違法行為及裁處罰鍰處分，已符合行政程序法第7條規定所定之適當性原則、必要性原則及衡量性原則等比例原則；又被告所為上開裁量，業已依裁處時公平交易法施行細則第36條規定，審酌一切情狀，並無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，揆諸前揭說明，難認有違比例原則或構成裁量瑕疵之情事。
（六）原告雖主張：原告並未參加第16屆臺北國際連鎖加盟大展春季展，亦未設有攤位，而原告之加盟主並未對原告有所不滿或覺得有招致損害或不妥之處，被告片面認定有損害公平競爭，有過度行使行政權侵害私法自治範疇之嫌云云。惟查：
1.按公平交易法第26條規定：「主管機關對於涉有違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」揆諸前揭明文可知，被告之設置，係為處理公平交易法有關公平交易事項，而公平交易法所規範的範圍，包含對事業獨占（含寡占）、結合與聯合行為的規範（公平交易法第2章），同時包含對不公平競爭行為的規範（公平交易法第3章，含限制轉售價格行為、限制競爭或妨礙公平競爭之虞行為、仿冒行為、虛偽不實或引人錯誤廣告或標示行為、多層次傳銷行為、其他欺罔或顯失公平行為）；又被告查處案件並非以檢舉或申訴為必要條件，凡認為有違反公平交易法規定，危害公共利益之情事者，被告因發現真實之必要，即得為調查處理。
2.經查：原告雖未參加第16屆臺北國際連鎖加盟大展春季展，然被告派員赴前揭加盟展場實地查訪，確實獲有原告之加盟簡介，業據被告以行政訴訟答辯狀陳明在卷（見本院卷第53頁）；又原告代理人於104年7月1日接受被告訪談時陳述，於洽談加盟係以加盟簡介第11頁所載，向有意加盟者解說，當有意加盟者有需要時，另提供進貨價目表供加盟店參考，業如前述，是該加盟簡介確係原告於招募加盟過程，提供予交易相對人審閱之文件之一，則被告因獲有原告上開加盟簡介，且認為原告有違反公平交易法規定，危害公共利益之情事者，揆諸前揭說明，自即得為調查處理。
3.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（七）原告又主張：被告以原告未以「書面」告知關於開始營運前之各項費用等加盟重要資訊，惟使加盟者得為知悉並不以書面為必要，顯然增加法所無之條件云云。惟查：
1.被告為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，有效處理加盟業主經營加盟業務行為涉及違反公平交易法規定案件，復參酌美國、日本、法國、加拿大、墨西哥及澳洲等外國立法例，依據公平交易法第25條訂定並迭次修正加盟處理原則（期間並邀請經濟部、學者專家、相關產業團體及加盟業主表示意見及召開公聽會），揆諸上開司法院釋字第548號解釋理由書意旨，即屬行政程序法第159條第2項第2款所稱之解釋性行政規則，以為公平交易法之主管機關即被告行使職權、認定事實、適用法律之準據（最高行政法院100年度判字第1456號判決、101年度判字第686號判決意旨參照）。又其訂定係被告於法定權限範圍內，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越公平交易法為維護交易秩序與確保公平競爭等規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔。
2.次按加盟處理原則第3點明定：「（第1項）加盟業主於招募加盟過程中，未於締結加盟經營關係或預備加盟經營關係之10日前或個案認定合理期間，以書面提供下列加盟重要資訊予交易相對人審閱，構成顯失公平行為，但有正當理由而未提供資訊者，不在此限：（一）開始營運前之各項費用：如加盟金、教育訓練費、購買商品、原物料、資本設備、裝潢工程等，支付予加盟業主或其指定之人之相關費用，其金額或預估金額。（二）加盟營運期間之各項費用：如權利金之計收方式，及經營指導、行銷推廣、購買商品或原物料等，應支付予加盟業主或其指定之人之費用，其金額或預估金額。（三）授權加盟店使用商標權、專利權及著作權等智慧財產權之權利內容、有效期限，及其使用範圍與各項限制條件。（四）經營協助及訓練指導之內容與方式。（五）加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫。（六）所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料。（七）加盟契約存續期間，對於加盟經營關係之限制，例如：1.商品或原物料須向加盟業主或其指定之人購買、須購買指定之品牌及規格。2.商品或原物料每次應訂購之項目及最低數量。3.資本設備須向加盟業主或其指定之人購買、須購買指定之規格。4.裝潢工程須由加盟業主指定之承攬施工者定作、須定作指定之規格。5.其他加盟經營關係之限制事項。（八）加盟契約變更、終止及解除之條件及處理方式。（九）如有預估營業額或預估收益等財務預測資訊，其計算方式或現存加盟店經營實績之佐證。（第2項）前項各款資訊，經交易相對人書面同意者，得以儲存於光碟或其他電子媒體之形式提供之。」揆諸上開規定可知，已明定資訊揭露規範，列明加盟重要資訊之項目，並明確揭示須以「書面」提供重要資訊予交易相對人審閱。又因加盟業主與交易相對人之間通常存有高度訊息不對稱性，且一般人對加盟事業的瞭解有限，在與加盟業主簽約之前，如對於加盟業主背景、營運計畫及成長潛力、加盟店平均營收及獲利狀況及所需負擔的責任、成本及風險等重要訊息不能清楚掌握，於加盟業主鼓吹之下，易在未經審慎考慮的情況下便與加盟業主簽訂合約，復參以交易相對人相較於加盟業主，實處於資訊上之弱勢地位，難期僅以口頭探詢即可獲悉充分完整之交易資訊，加盟業主自有於締結加盟契約前，以書面方式完整揭露前開重要交易資訊之必要，俾使交易相對人得以利用該等資訊，於簽約前充分審視、評估各項具體情況，以決定加盟與否。而上開規定所列之加盟資訊均為有意加盟者基於事業經營者所關切事項，並賴以評估是否締結加盟經營關係或選擇加盟業主之重要資訊，且該等資訊具有隱密之特性，加盟者別無其他管道取得，加盟者只能依賴加盟業主所為之揭露，自我評估成功經營的可能性，故為衡平雙方之資訊不對等地位，並使加盟者處於能夠審慎檢視加盟關係締結之地位，乃規定加盟業主須以「書面」方式揭露旨揭重要加盟資訊。另縱使加盟業主有以口頭說明部分加盟重要資訊，惟口頭告知稍縱即逝，加上人的記憶力短暫，無法仔細審酌所得口語資訊是否完備，對於已處資訊弱勢之交易相對人而言，實難經由口頭探詢即可獲悉充分完整之交易資訊，亦難進而據以充分評估所須投入之成本、被授權使用之商標權利是否存續、品牌成長性及穩定性、經營限制、獲利及風險等情狀，故原告未能以書面提供相關重要加盟資訊予交易相對人審閱，將使有意加盟者因資訊不足陷於錯誤，而與原告締結加盟契約之風險。
3.至原告稱關於開始營運前之各項費用等加盟重要資訊，原告只要口頭使加盟者得為知悉即可，且被告無法證明原告並未告知加盟者乙節，顯係對加盟處理原則之規範精神有所誤解，訂定加盟處理原則之資訊揭露規範，乃欲矯正加盟業主和加盟者間之高度資訊不對稱地位之目的。另口頭告知方式是否如同書面揭露方式，已足使有意加盟者免於因加盟資訊高度不對稱性陷於錯誤之程度，非無疑義。
4.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（八）原告再主張：原處分以加盟預約書第2點約定，認定應於預備加盟關係前提供加盟重要資訊，有所不當云云。惟查：
1.按加盟處理原則之訂定，旨在促進交易資訊透明化，衡平雙方之交易地位。加盟業主有主動提供加盟重要交易資訊之義務，而非由資訊弱勢之一方蒐集資訊並承擔該不利益之風險。倘責由資訊弱勢之一方蒐集資訊並承擔不利風險，對處於資訊弱勢之交易相對人而言，勢將更為不公平，而與公平交易法立法原旨有違。是以加盟業主未充分揭露之重要交易資訊(如授權加盟店使用商標權之權利內容及有效期限等)，客觀上構成足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為即已違反公平交易法第25條規定，不因交易相對人不難查詢或得自行蒐集該等資訊，而不構成違法（最高行政法院100年判字第1456號判決、101年判字第686號判決意旨參照）。
2.經查：加盟業主以草約、預約單、意向書等加盟相關文件形式向交易相對人收取費用，並約定未履行加盟契約之簽訂，交易相對人將蒙受相關不利益。此一情形已對交易相對人產生鎖入現象，而使變更交易對象之可能性降低，是依加盟處理原則規範意旨，加盟業主應於締結草約、預約單、意向書等預約加盟文件前，向交易相對人為加盟重要資訊之揭露。至原告稱其於簽訂加盟預約書時收取之預約金，當原告認為有意加盟者觀念或心態有誤時，會以退回預約金方式處理乙節（見本院卷第16頁、第17頁），惟依原告加盟預約書第2點約定：「此預約金支付後，甲方（即原告）將協助乙方（即加盟者）評估適合店面並提供相關體驗課程及教育訓練，如乙方未履行D2惡魔蛋糕加盟專案，此預約金概不退還。」等語（見原處分卷甲第47-1頁），即倘有意加盟者未履行加盟專案時，原告仍有據上開原告事先單方擬定之約定，沒收該預約金之可能，此一情形實已對交易相對人產生鎖入現象，使變更交易對象之可能性降低，故被告以締結預備加盟經營關係前即須揭露加盟重要資訊，並無違誤。至於交易相對人於簽訂加盟預約書後，是否得以採取法律途徑解決相關爭議，尚與加盟業主應於締結預備加盟經營關係前揭露加盟重要資訊，以衡平雙方之資訊不對等地位，尚屬二事，不應混淆。
3.次查：原告於本院105年8月31日準備程序時所提之加盟手冊（見本院卷第97頁至第238頁），經本院綜閱該加盟手冊之內容，仍未符合被告所指充分且完整揭露資訊，即如授權加盟店使用商標權之權利內容及有效期限、上一年度解除與終止契約比率之統計資料、加盟契約存續期間對於加盟經營關係之限制（購買商品或原物料之名稱及數量規格）、預估營業額或預估收益等財務預測資訊之計算方式或現存加盟店經營實績之佐證等資訊，自難作為有利於原告之證據；又原告於本院105年8月31日準備程序時所提之其他5家加盟業主之加盟簡介（見本院卷第239頁至第247頁），實與本件原告是否違反公平交易法第25條規定，並無任何關連，亦難作為有利於原告之證據。至縱使原告所舉之其他加盟業主涉有不法，係屬被告另案查處之事，尚難以此為由而脫免原告違法之責任。
4.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
（九）原告另主張：被告要求原告具體指明每月及個別店家之營銷，並載於供其他加盟店之書面，顯然違反商業原則；又原告之代表於至被告說明時已提出相關報表、計算基礎、數據等，並經被告檢視確認，並無虛偽不實或刻意誇大之情事云云。惟查：
1.按預估營業額或預估收益等財務預測資訊，為有意加盟者評估締結加盟經營關係與否之重要資訊，但由於加盟體系規模不一，並非所有加盟業主皆欲以此一資訊招募加盟店。是以，上開加盟處理原則第3點第1項第9款明定，如有預估營業額或預估收益等財務預測資訊，應書面揭露其計算方式或現存加盟店經營實績之佐證，故加盟業主倘以此資訊作為招募加盟店之重要資訊，則須同時提供該數據之計算方式或現存加盟店經營實績之佐證，以利有意加盟者判斷數據之合理性或達成預測目標之難易程度，加盟業主尚難以預估營業額或預估收益等財務預測資訊，涉及商業機密為由，即不向有意加盟者揭露。又原告既選擇告知潛在交易相對人(加盟者)，則該重要資訊應無涉及商業機密之虞，亦難謂競爭同業僅憑該資訊即可作成相關經營決策。
2.經查：原告於招募加盟過程所提供之加盟簡介，載有預估營業收益之財務預測資訊，並據以招募加盟店（見原處分卷甲第14頁），故原告即應依加盟處理原則第3點第1項第9款規定，揭露該等預估營業收益之計算方式或現存加盟店經營實績之佐證資訊；又原告從事招募加盟業務，本應提供無虛偽不實之書面資訊供交易相對人據以評估是否加盟，尚難以其提供之財務預測資訊無虛偽不實為由，即得脫免未充分完整揭露加盟重要資訊之違法責任。
3.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 4 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林玫君法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 10 月 4 日
書記官 陳可欣