臺北高等行政法院判決
105年度訴字第890號106年3月2日辯論終結原 告 光利營造股份有限公司代 表 人 吳森炎（董事長）訴訟代理人 林彥百 律師
黃國益 律師上一人複代理人 黃品淞 律師被 告 法務部代 表 人 邱太三（部長）住同上訴訟代理人 李易臻上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國105年4月29日院臺訴字第1050162102號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告以訴外人黃威龍自民國99年2月1日起擔任交通部公路總局第五區養護工程處(下稱第五區養護工程處)新營段段長，103年10月15日調任該處阿里山段段長，104年1月16日迄今擔任該處養護課課長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益衝突迴避法）第2條所定之公職人員，吳森炎自101年10月18日起擔任原告之負責人，於104年4月7日與黃威龍之二姊離婚前，與黃威龍為二親等姻親關係，是原告為利益衝突迴避法第3條第4款規定之關係人，自不得與黃威龍服務之機關即第五區養護工程處為買賣之交易行為，詎原告於101年10月至104年2月間，陸續與第五區養護工程處為9件之交易行為，其中號次9之標案無法結標，乃就其餘8件採購案（下稱系爭採購案，詳如附表所示），以違反利益衝突迴避法第9條規定，考量原告對於不知法令之可非難性較低，依同法第15條、行政罰法第8條但書、第18條第3項及被告利益衝突迴避法第15條處罰鍰額度基準（下稱罰鍰額度基準）規定，酌減至每件採購案應處罰鍰金額之三分之一，以104年10月13日法授廉利益罰字第10405014890號處分書處原告罰鍰計新臺幣（下同）910萬元，並應自處分書送達後30日內繳納，逾期未繳納罰鍰者，依行政執行法第11條第1項規定，移送強制執行。原告不服，提起訴願，嗣經行政院以105年4月29日院臺訴字第1050162102號訴願決定駁回。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。嗣於本院審理中，被告以系爭標案曾辦理變更契約預算，契約金額應有變更，以106年1月6日法授廉利字第10605000031號函轉換罰鍰金額為860萬元（下稱原處分）。
二、本件原告主張：㈠訴外人黃威龍非公職人員財產申報法第2條第5款之首長等主
管；其業務職掌亦非以採購為主，非屬公職人員財產申報法應申報財產之採購主管人員，又由黃威龍於103年9月至10月簽辦單簽請利益迴避，更明確指出其二姊夫「光利營造股份有限公司」及其家族為迴避對象，第五區養護工程處卻未告知原告有違利益衝突迴避法之規定，甚而將「附表號次8」決標予原告，可見其亦無法明確釐清利益衝突迴避法之適用對象及範圍；且系爭採購案既符合司法院釋字第716號解釋，更已履約完成，被告再為原處分，顯有違誠信原則。次按經濟社會文化權利國際公約第6條第1項、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2、4條、司法院釋字第716號解釋、立法院第8屆第6會期第9次會議議案關係文書、立法院擬具利益衝突迴避法第9條修正條文及理由，原告之工作、財產權亦為我國憲法保障之基本權利，原告被認定為「關係人」身分乃源於黃威龍，黃威龍既有於原告投標工程之時期皆為迴避之簽請，本件當無利益衝突迴避法立法所欲規範之目的至明。本件係經公告程序進行之採購，第五區養護工程處亦有嚴格程序可資遵循，黃威龍亦簽請迴避，第五區養護工程處亦無異議決標予原告，則應課予第五區養護工程處履行之義務，如此始符誠信原則及上開兩公約有關工作權之保障意旨。且限制公職人員之關係人與機關交易，外國均無此一立法例，因此，限制公職人員之關係人與機關交易更應合乎憲法比例原則。況原告曾參與系爭採購案，且評後分數為參加廠商最高分，如排除原告反將造成其他少數參與交易者壟斷不利於公共利益。復查，原處分「附表號次1」之採購案決標日期為「101年10月23日」，惟該工程尚非以吳森炎為原告之負責人而投標、簽約，原處分認定該筆採購案違反利益衝突迴避法第9條規定，應有違誤。
㈡再查，附表號次2、4、7、8號皆係黃威龍擔任「新營段段長
」期間之工程，自無敗壞廉能、貪污之可能。原告成為利益衝突迴避法第3條第4款所稱之「關係人」，係出於家族企業經營權傳承故變更公司登記之偶然性原因，原告既對於關係人身分此一違反行政法義務之構成要件未有任何認識，自欠缺違反此項行政法上義務之故意，被告並未證明原告代表人就違反利益衝突迴避法關係人交易之禁止義務，有任何故意或過失，即以原處分對於原告裁罰860萬元，顯已於法有違。且原處分認定原告違反利益衝突迴避法第9條之規定，其中附表號次1、2、4、6、7、8所示關係人交易，原處分裁罰金額均逾越罰鍰額度基準之規定，違背平等原則及行政自我拘束原則，自屬裁量權之濫用，原處分顯然違法，訴願決定未見及此，同有違誤等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠訴外人黃威龍自99年2月1日起擔任第五區養護工程處新營段
段長，103年10月15日調任阿里山段段長，各該工務段與採購有關之招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理，確為其主要業務內容之一，符合「採購主管人員」之要件而應受利益衝突迴避法之規範，況第五區養護工程處政風室於97年11月簽准該處新增含黃威龍在內應申報財產之採購主管人員並通知應依法辦理財產申報，黃威龍於原告違反利益衝突迴避法第9條期間即101年至103年均按時申報，黃威龍自屬採購業務主管人員。且吳森炎係黃威龍之二姊夫，原告自101年10月18日公司變更登記吳森炎為負責人，原告即屬利益衝突迴避法第3條第4款之關係人而有利益衝突迴避法第9條之適用，原告自不得與黃威龍服務之機關即第五區養護工程處為交易。又利益衝突迴避法第6條與第9條之規範目的及規範主體均不相同，且由黃威龍簽請自行迴避公文，僅足證黃威龍並無違反利益衝突迴避法第6條及第10條之故意，然尚不得因黃威龍自行迴避而得免除原告違反利益衝突迴避法第9條交易行為禁止之責任，亦可證黃威龍知悉其關係人投標並得標渠服務之機關採購案件頻繁，則原告僅須向黃威龍查證是否具財產申報義務即可判斷是否受利益衝突迴避法規範；原告既經常參與政府機關採購案，自應查明，原告怠忽查詢義務，應認原告具有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意。
㈡本件縱認原告變更吳森炎為負責人之日期為101年10月25日
，惟由附表號次1之簽約日期為101年10月29日，原告卻仍以變更前負責人吳義明之名義簽約，可見原告試圖以申請營造業變更登記時間，規避其101年10月18日已向經濟部中部辦公室變更登記之事實；又將決標日期混淆契約簽約日期，足見其所述不足為採。再者，查司法院釋字第716號解釋理由書有關利益衝突迴避法第9條關係人交易行為部分尚未遭宣告違憲，至於相關機關通盤檢討改進之立法期程係主管機關與立法機關之立法政策規劃，要與本案應適用現行第9條之規定無涉。被告依變更契約金額，就系爭採購案酌減至應處罰鍰金額之三分之一，共860萬元之罰鍰等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有轉換前之罰鍰處分書(本院卷第17至21頁)、原處分（本院卷第271至274頁）、訴願決定(本院卷第22至32頁)、工程契約節本、開標決標紀錄、工程結算驗收證明書(原處分卷第67至90頁)、第五區養護工程處政風室簽函及名冊(原處分卷第8至10頁)、黃威龍公職人員財產申報表(原處分卷第14至16頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告以原告違反利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定裁處原告罰鍰計860萬元，於法有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠訴外人黃威龍是否屬公職人員財產申報法第2條第1項第12款
規定之「採購業務主管人員」，而為利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員？
1.按利益衝突迴避法第2條規定「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」另公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定「下列公職人員，應依本法申報財產：……十二、司法警察、稅務、關務、地政、會計、審計、建築管理、工商登記、都市計畫、金融監督暨管理、公產管理、金融授信、商品檢驗、商標、專利、公路監理、環保稽查、採購業務等之主管人員；其範圍由法務部會商各該中央主管機關定之；其屬國防及軍事單位之人員，由國防部定之。」被告依公職人員財產申報法第2條第1項第12款授權，於97年10月16日訂定發布，並自97年10月1日施行之公職人員財產申報法第2條第1項第12款業務主管人員範圍標準（下稱業務主管人員範圍標準）第19條規定：「本款所稱採購人員，指專責承辦採購業務之人員。」、第20條規定：「本款所稱主管人員，指依機關編制所置並執行主管職務之主管及副主管人員。」，而業務主管人員範圍標準第19條規定之訂定理由載稱：「所稱專責承辦採購業務之人員，指日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理業務為主之股、課、科、室、組、處、中心或其他相當單位之人員。」被告97年11月10日法政決字第0971116704號函亦闡釋：「所稱採購人員，係指專責承辦採購業務之主管人員而言，亦即日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理為其主要業務之單位主管人員。至其法定執掌項目如非以採購為主，或承辦採購業務係偶一為之，則非屬本法所定應申報財產之採購主管人員」。而上開業務主管人員範圍標準第19、20條規定及被告97年11月10日法政決字第0971116704號函釋內容，核屬主管機關為執行母法所為之細節性、技術性規定及解釋之行政規則，且均未逾越母法（公職人員財產申報法第2條第1項第12款）授權意旨與範圍，自得為被告執法之依據。且參照政府採購法第2條規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」又觀諸政府採購法第2章至第6章，所稱採購含招標、決標、履約管理、驗收、爭議處理等程序，是以公職人員財產申報法第2條第1項第12款「採購業務之主管人員」自含日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理為其主要業務之單位主管人員。
2.經查，黃威龍於99年2月1日擔任第五區養護工程處新營段段長（幫工程司兼新營工務段段長）、於103年10月15日調任阿里山段段長（副工程司兼阿里山工務段段長）及於104年1月16日擔任副工程司兼養護課課長等情，有黃威龍之任免遷調通知書、派令及到職通知書等影本在卷可稽（見本院卷第187至199頁）。再依交通部公路總局各區養護工程處組織通則第13條前段規定：「各區工程處為辦理公路養護工程得設工務段」，復依交通部公路總局各區養護工程處與所屬工務段辦理工程案件之權責劃分表所示（見本院卷第219頁），各工務段對於工程履約階段施工計畫書、工程品質管制計畫書有審查或核定之權責。另依交通部公路總局各區養護工程處辦事細則第5條規定：「養護課掌理下列事項：…二、公路改善工程規劃測量、設計、施工之審核、管制及考核事項。…九、公路交通工程規劃、設計、施工及管理事項。」，復依「交通部公路總局各區養護工程處分層負責明細表」（見本院卷第215頁），養護課業務職掌包含變更設計預算結算、驗收核定等工程考核等。且第五區養護工程處新營工務段之工作項目為辦理臺南市○○○○道及代養嘉義縣西南部縣道之養護與工程設計施工及其他有關事項；阿里山工務段之工作項目為辦理嘉義縣東北部省道及代養縣道之養護與工程設計施工及其他有關事項等情，有第五區養護工程處網頁所載業務職掌項目在卷可證（見原處分卷第17至18頁）。又工務段、所、監工站雖為派出單位，惟參據交通部公路總局各區養護工程處組織通則第15條、交通部公路總局各區養護工程處辦事細則第3至5條等規定，均明文規定該等單位係編制所置，為辦理施工或養護案件履約管理之目的而設，至於黃威龍擔任「幫工程司兼新營工務段段長」、「副工程司兼阿里山工務段段長」，其中「幫工程司」、「副工程司」為職稱（參照公路總局第五區工程處編制數及預算員額數表，見本院卷第220頁），又依交通部公路總局各區養護工程處組織通則第13條前段規定：「各區工程處為辦理公路養護工程得設工務段，置段長一人，由幫工程司以上人員兼任」，雖訂有「兼任」文字，然該等兼任屬本職性質，依公職人員財產申報法施行細則第9條第2項規定，仍應申報財產。此之「兼任」，與公務員於其本職之外，復於政府機關內另擔任其他職務，且其所另擔任之職務本有固定之專任人員擔任，即與代理之性質類似，僅暫時性「兼任」者不同。至於黃威龍擔任副工程司兼養護課課長，「副工程司」為職稱（參照公路總局第五區工程處編制數及預算員額數表，見本院卷第220頁），雖訂有「兼任」文字，然該等兼任屬本職性質，業如前述。且查，第五區養護工程處各工務段編列預算書報請養護工程處同意後成立預算，嗣由養護工程處機料課辦理採購案之招標、開標、決標作業等情，有養護工程處分層負責明細表及養工處機料課分層負責明細表等在卷可稽（見本院卷第200頁、第213至218頁），契約簽訂後則交由各工務段辦理開工、履約、驗收程序，亦即養護工程處各工務段係職掌政府採購之履約、驗收程序。此外復參據第五區養護工程處工程驗收紀錄（原處分卷第56頁、第59頁、第69頁、第69頁背面、第75頁、第81頁、第87頁、第90頁），及參據第五區養護工程處工程驗收紀錄（原處分卷第78頁、第81頁、第84頁），各該工務段段長及養護課長係負責採購案件履約管理、驗收為主要業務。又第五區養護工程處政風室於97年11月簽准該處新增含黃威龍在內應申報財產之採購主管人員並通知應依法辦理財產申報，黃威龍並於101年至103年均依法辦理公職人員財產申報等情，亦有簽呈、名冊及公職人員財產申報表附卷為憑（見原處分卷第8至13頁、第14至16頁）。綜上，足見黃威龍於99年2月1日擔任養護工程處新營段段長（幫工程司兼新營工務段段長）、於103年10月15日調任阿里山段段長（副工程司兼阿里山工務段段長）及於104年1月16日擔任副工程司兼養護課課長，均屬公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」，而為利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員。
3.原告雖主張「附表號次2」之採購案屬「阿里山段工程」、「附表號次4」屬「水上段工程」、「附表號次7」屬「阿里山段工程」、「附表號次8」屬「水上段工程」，上開4件採購案皆係黃威龍擔任「新營段段長」期間之工程，則黃威龍如何能因執行職務而令原告獲取利益？且工務段主管非採購主管，職等不高，非機關首長或授權核定底價，無實質影響力決定得標與否，非屬公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」云云。
然查：
⑴按依行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關
，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」是以所稱「行政機關」，係以具有「獨立編制」、「獨立預算」、「依法設置」及「對外行文」等四項為認定標準。再依中央行政機關組織基準法第3條所定義之「機關」，係就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令設立，行使公權力之組織；「單位」則係指基於組織之業務分工，於機關內部設立之組織。
經查，前揭新營段、阿里山段及養護課係依交通部公路總局各區養護工程處組織通則及交通部公路總局各區養護工程處辦事細則所設置，尚無「獨立編制」或「獨立預算」，與行政程序法第2條第2項所稱「行政機關」之要件未符，乃屬中央行政機關組織基準法第23條第1款執行本機關職掌事項之內部單位。另系爭採購案招標公告及開標決標紀錄之招標機關皆為交通部公路總局第五區養護工程處（見原處分卷第32、68、71、74、77、80、83、86、89頁及本院卷第225至228頁），足證第五區養護工程處始為機關。再依利益衝突迴避法第9條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」公職人員或其關係人，禁止交易行為之對象，係該公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」，而非侷限機關內部之「單位」。只要公職人員或其關係人，與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為特定交易行為，即為該規定所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使本人或關係人獲得利益為前提要件；且同一「服務之機關」內，該公職人員「任職單位」與承辦該交易行為之「採購單位」是否相同，亦非所問（最高行政法院103年度判字第130號判決意旨參照）。
⑵黃威龍自99年2月1日起擔任第五區養護工程處新營段段
長，103年10月15日調任阿里山段段長，自104年1月16日迄今擔任養護課課長，期間服務之機關均為第五區養護工程處，故依利益衝突迴避法第9條規定，原告不得與黃威龍服務之機關即第五區養護工程處為交易，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件。是原告與第五區養護工程處為附表之交易行為已違利益衝突迴避法第9條規定，至於各該採購案屬水上段、阿里山段、新營段工程，以及與黃威龍任職單位為何，均與利益衝突迴避法第9條之要件無涉。
⑶且按利益衝突迴避法之立法目的，主要係因公職人員具
有職務、監督之便，不管行政措施如何舉措，都可能造成圖利本身或家族特定之利益，為避免其職務外觀之廉潔性遭人質疑，故有迴避必要，如此方能促進廉能政治，端正政治風氣，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，提振人民對於政府公權力之信心。而迴避制度之設置，係欲以程序上之迴避，保障公眾對於國家公務行為公正不徇私之信任，亦保障基層公務員於承辦相關業務時不必憚於對其有指揮監督權或人事考核權之長官，以使公務運作公正無私及達到實質公平之目的。是只要符合利益衝突迴避法第2條、第3條、第9條規定，該公職人員或其關係人，即不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。殊不因該公職人員有無實際參與各該交易行為之開標、決標、採購契約、驗收及結算等事務而異。故原告主張黃威龍非屬公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」，原告無庸迴避云云，要屬誤解，自無足採。
㈡關於原告是否為利益衝突迴避法所稱之關係人部分：
1.按「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」、「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。……四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」、「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」利益衝突迴避法第1條第2項、第2條、第3條、第9條定有明文。考其立法意旨乃鑑於公職人員及其親屬或其他關係人，與公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，易衍生不公平競爭、不當利益輸送之弊端，為防範公職人員及其關係人憑恃公職人員在政府機關任職所擁有之職權或影響力，取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件，而與政府機關進行交易，造成利益衝突或不當利益輸送甚或圖利之弊端，乃明文禁止為前揭交易行為，以促進廉能政治，端正政治風氣；且利益衝突迴避法第9條規定，並未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背，亦經司法院釋字第716號解釋在案。是參酌利益衝突迴避法之立法目的及前揭說明，該法第9條所稱「受其監督之機關」，依文義解釋及其立法原意，應係指受該公職人員監督之機關而言，故而依法係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為該法所稱「受其監督之機關」，直接監督或間接監督均屬之。公職人員若依法有監督所屬機關之職權，其本人或其關係人自不得參與所屬機關及受其監督機關之買賣、租賃、承攬等交易行為（最高行政法院96年度判字第1121號、100年度判字第1055號判決意旨參照）。至所謂「監督」，乃指有監督之權責而言，有無在個案中實際參與監督，則非所問。
2.經查，黃威龍於99年2月1日擔任養護工程處新營段段長（幫工程司兼新營工務段段長）、於103年10月15日調任阿里山段段長（副工程司兼阿里山工務段段長）及於104年1月16日擔任副工程司兼養護課課長，乃公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」，自屬利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員。吳森炎原為黃威龍之二姊夫（104年4月間離婚），為原告所不爭執，原告公司於101年10月18日變更負責人為吳森炎，有經濟部中部辦公室101年10月18日經授中字第10132623110號股份有限公司變更登記表在卷為憑（見原處分卷第29至30頁），揆諸前揭規定與說明，原告自吳森炎於101年10月18日擔任原告公司負責人起，即屬利益衝突迴避法第3條第4款所定之公職人員關係人，應受同法第9條規範之限制，至為明確。
3.原告雖主張附表號次1之採購案，決標日期為101年10月23日，惟該採購案尚非以吳森炎為原告之負責人而投標、簽約，被告認定該筆採購案違反利益衝突迴避法第9條規定，應有違誤云云。然查，附表號次1之採購案，係於101年10月29日簽約，有該契約影本在卷為憑（見本院卷第229至231頁），原告於簽約當時已屬利益衝突迴避法之關係人因而違反同法第9條規定，甚為明確。至於原告於101年10月18日向經濟部中部辦公室變更登記吳森炎為負責人後，仍以變更前負責人吳義明之名義於101年10月23日參與號次1採購案之投標，或係因原告依營造業法規定尚於申請營造業變更登記期間投標，然縱係依原告提出之「綜合營造業登記證書」所示（見本院卷第47頁），變更吳森炎為負責人之日期為101年10月25日，惟上開號次1採購案之簽約日期101年10月29日，已在101年10月25日之後，原告仍以變更前負責人吳義明之名義簽約，至101年11月14日始以（101）利南南字第101006號函通知第五區養護工程處變更負責人（見本院卷第46頁），尚不得因此主張附表號次1之採購案未違反利益衝突迴避法第9條規定。原告前揭主張，尚無足採。
4.原告雖主張黃威龍既有於原告投標系爭採購案工程之時期皆為迴避之簽請，本件當無利益衝突迴避法第5條之利益衝突情形，非利益衝突迴避法立法所欲規範之目的云云。然查，利益衝突迴避法第6條規定：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避」，其規範意旨係考量公職人員因具有職權或職務影響力，於執行職務時涉及本人或關係人之利益時，課予自行迴避義務以擔保程序客觀上之公正。而利益衝突迴避法第5條所稱利益衝突則指「公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者」，係以程序上之迴避不參與，避免其職務外觀之廉潔性遭人質疑，上揭規定核與利益衝突迴避法第9條之立法目的及所規範之交易行為之禁止，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件有間，尚不得以公職人員已踐行自行迴避義務而得免除其關係人遵循禁止交易之規範，原告前揭主張，已非可採。且查，黃威龍自99年2月1日起擔任第五區養護工程處新營段段長，因其二姊夫之家族係從事土木工程工作，且與其機關有交易行為，即於99年2月25日申請自行迴避（見本院卷第35至36頁），然未見敘明關係人之廠商名稱；黃威龍於103年10月調任阿里山段段長期間，因獲首長指派為「台1線253K+800~254K+500段路面整修工程」採購案評選委員，知悉原告亦為投標廠商，故簽請自行迴避（見本院卷第39至41頁）；另黃威龍於104年1月調任養護課課長後，亦簽請遇有與渠姊夫家族企業承攬案件時自行迴避（見本院卷第42頁），然亦未見敘明關係人之廠商名稱，此有99年2月25日、103年10月10日、104年1月30日黃威龍簽請自行迴避公文在卷可證，上開自行迴避報備僅得佐證黃威龍並無違反利益衝突迴避法第6條及第10條之故意，然尚不得因黃威龍自行迴避而得免除原告違反利益衝突迴避法第9條交易行為禁止之責任。
㈢關於被告依修正後利益衝突迴避法第15條規定裁處原告罰鍰860萬元部分：
1.按行為時利益衝突迴避法第15條：「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」之規定，業於103年11月26日修正公布為：「違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾100萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。
三、交易金額新臺幣100萬元以上未逾1,000萬元者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰。四、交易金額新臺幣1,000萬元以上者，處新臺幣600萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」是利益衝突迴避法第15條修正後已設適當之調整機制，劃分4種裁罰級距。
2.被告為就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，俾達嚇阻及懲罰之效，乃訂定罰鍰額度基準，其中第3點明定「三、依本法第15條第1項第3款規定裁罰者，罰鍰基準如下：（一）交易金額逾1百萬元，在120萬元以下：60萬元。（二）交易金額逾120萬元，以罰鍰金額60萬元為基準，交易金額每增加20萬元，提高罰鍰金額10萬元。交易金額增加不足20萬元，以20萬元論。」第4點明定：「（第1項）依本法第15條第1項第4款規定裁罰者，罰鍰基準如下：（一）交易金額逾1千萬元，在1千2百萬元以下：6百萬元。（二）交易金額逾1千2百萬元，以罰鍰金額6百萬元為基準，交易金額每增加2百萬元，提高罰鍰金額1百萬元，交易金額增加不足2百萬元，以2百萬元論。（第2項）違反本法第9條規定情節重大且交易金額逾1千萬元者，得處以依前項所計算之罰鍰金額以上交易金額1倍以下之罰鍰。」第5點明定：「違反本法第9條規定，而其交易行為所得利益超過依前4點計算之罰鍰金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受前4點罰鍰基準之限制。」前開基準係參照行政罰法第18條第2項之立法意旨，如經獲悉交易行為所得利益超過罰鍰額度基準所定罰鍰金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，均符合依個案情節予以裁量之立法意旨。罰鍰額度基準業已就違反利益衝突迴避法第9條之交易金額之不同，訂定不同之處罰數額或級距，就行為人交易金額之不同分別作為裁量處罰之事由，其除作原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準，與法律授權目的尚無牴觸，被告自得援引罰鍰額度基準作成裁罰處分（然就具體個案情節輕微者，則未設調整機制予以減輕處罰《得至法律規定之最低限為止》，此部分容欠周延，惟本件原處分已依行政罰法第8條但書及第18條第3項之規定酌減至應裁處罰鍰金額三分之一，詳如後述）。
3.復按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。是基於「有責任始有處罰」之原則，行政罰亦當以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，故須其違反行政法上義務行為係出於故意或過失者，始予處罰。所謂「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。上述故意之判斷標準，乃行為人之「明知」、「預見」等認識範圍，原則上均以「違反行政法上義務之構成要件事實」為準，至於有無違法性之認識，則非所問，行為人不得主張其不知法規而否認其有故意或過失。行政罰法第8條規定「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」次按行政罰法第18條規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。（第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」
4.經查，構成利益衝突迴避法之責任要件係指知悉「構成利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「利益衝突迴避法之處罰規定」本身，原告既長期參與機關採購案件，有系爭採購案公開招標公告及工程契約書影本在卷為憑（見本院卷第225至253頁），且利益衝突迴避法自89年7月12日公布施行，迄今10餘年，原告已難諉為不知，況原告縱或未必明知禁止關係人交易，然黃威龍既向機關自行報備迴避其姊夫之家族採購案件，亦可得證黃威龍知悉其關係人投標並得標渠服務之機關採購案件頻繁，則原告僅須向黃威龍查證是否具財產申報義務即可判斷是否受利益衝突迴避法規範。又行政院公共工程委員會98年1月23日工程企字第09700533210號函修正「投標廠商聲明書範本」，聲明書已於第10項要求廠商確認是否屬本法之公職人員或關係人，原告既經常參與政府機關採購案，苟不知利益衝突迴避法規定詳情，於檢附「投標廠商聲明書」時，自應查明法規內容而為正確聲明，要難以招標機關未告知或禁止投標為免責。況黃威龍於99年2月25日、104年1月30日簽請自行迴避時，均未敘明關係人之廠商名稱，機關亦無從對投標廠商為不得投標之告知，原告將履行第9條之責任轉嫁於機關未告知，委無足取。足見原告已預見其為利益衝突迴避法所稱之關係人，詎仍與黃威龍服務或受其監督之第五區養護工程處為系爭採購案交易，顯然預見交易行為禁止規範之違反，縱其發生亦不違背其本意，應認原告具有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意。至原告所舉臺灣嘉義地方法院檢察署檢察官104年度偵字第5896號不起訴處分書（見本院卷第48至51頁），係原告因違反政府採購法等案件，該檢察署就原告未具刑法第214條使公務員登載不實及政府採購法第87條第3項以詐術使開標發生不正確結果等罪所為不起訴處分，尚難執為原告無未必故意違反利益衝突迴避法第9條之論據，原告此部分主張，亦無足採。
5.次查原告於101年10月29日起至103年11月3日間得標8件系爭採購案工程（詳如附表所示），有工程契約封面等摘頁、第五區養護工程處開標決標紀錄、工程驗收紀錄、工程驗收結算證明書等影本在卷可稽（見原處分卷第67至90頁、本院卷第229至253頁），系爭採購案之簽約金額、變更契約金額（參照系爭採購案之工程結算驗收證明書之簽約金額減除減少金額即可得知，詳見原處分卷第69、72、78、81、83、84、87、90頁）及結算給付金額均詳如附表所示，亦為原告所不爭執。觀諸附表號次1、3、4、5、6、7、8之變更契約金額均高於結算給付金額，依利益衝突迴避法第15條第2項規定交易金額自以變更契約金額為定，附表號次2變更契約金額與結算給付金額則均相同，被告再依罰鍰額度基準第3點、第4點、行政罰法第8條但書及第18條第3項等規定，以原處分就原告系爭採購案酌減至應處罰鍰金額之三分之一，共860萬元之罰鍰（詳如附表所示），顯已考量原告違法情節之輕重、應受責難程度及原告之資力，而給予原告法律授權內之裁處，且該裁處與原告因違反行政法上義務情節亦未失其平衡，核無違誤，並無違反比例原則與衡平原則，而有裁量瑕疵違法之情事，亦無造成個案顯然過苛之處罰。原告主張附表號次1、2、4、6、7、8應以「結算給付金額」據以依罰鍰額度基準計算罰鍰，全然忽視利益衝突迴避法第15條第2項規定所稱「前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之」之規定，顯係誤解法律，尚無足採。
6.原告雖主張系爭採購案既符合司法院釋字第716號解釋，更已履約完成，被告再為原處分，顯有違誠信原則及兩公約有關工作權之保障意旨，且依立法院第8屆第6會期第9次會議議案關係文書、立法院擬具利益衝突迴避法第9條修正條文增列但書規定，將依政府採購法辦理採購交易之行為，排除本文之適用，因此限制公職人員之關係人與機關交易更應合乎憲法比例原則云云。經查：
⑴按利益衝突迴避法之立法目的係為促進廉能政治、端正
政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。上揭利益衝突迴避法第9條已明文規範公職人員或其關係人，不得與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為買賣、租賃、承攬等交易行為。該法條所稱「服務之機關」之認定，舉凡該公職人員支領俸給之來源、實際服公務之機關及交易行為之締約機關等因素，均應予考量。只要公職人員或其關係人，與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為特定交易行為，即為該規定所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使本人或關係人獲得利益為前提要件；且同一「服務之機關」內，該公職人員「任職單位」與承辦該交易行為之「採購單位」是否相同，亦非所問。
⑵復按政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開
之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定，此觀政府採購法第1條之規定即明。而利益衝突迴避法制定之目的則係為促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污腐化及不當利益輸送，因而規範依法應申報財產之公職人員及其關係人不得為一定之行為，以避免不當之利益輸送。利益衝突迴避法第9條以公職人員服務之「機關」為範圍，禁止公職人員或其關係人為買賣、租賃、承攬等交易行為；而政府採購法第15條以公職人員在其服務之機關的「職務」為範圍，規定其就承辦、監辦採購之事項，應行迴避，特別是不根本禁止其關係人與該機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。又政府採購法第15條第4項僅規定廠商與機關首長有本人、配偶、三親等以內血親或姻親或同財共居親屬之利益關係時，不得參與該機關之採購，然對於廠商與採購機關內其他較高階職務之主管人員有特定親屬關係之情形，則不在迴避交易之列，與利益衝突迴避法第3條第4款所定關係人之範圍，包括「公職人員、第1款（即公職人員之配偶或共同生活之家屬）及第2款（公職人員之二親等以內親屬）所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業」比較，應以利益衝突迴避法第3條關係人範圍較廣，故政府採購法之迴避規範密度較為鬆散，顯然無法達成利益衝突迴避法之立法目的，二者之立法目的及規範意旨既有不同，自不因交易行為係依政府採購程序辦理而成，即可認無利益衝突迴避法適用之餘地。復按「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」利益衝突迴避法第1條第2項定有明文。而查，違反政府採購法第15條第4項規定者，並無任何罰則規定，是政府採購法解釋上自非屬較利益衝突迴避法為嚴格之規定。且查政府採購法先於利益衝突迴避法制定，如利益衝突迴避法第9條於立法時有意排除依政府採購而成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯係經立法衡酌裁量，故依利益衝突迴避法第1條第2項規定，公職人員或其關係人從事政府採購交易，仍應有利益衝突迴避法之適用。原告主張其交易均符合政府採購法之規定，非屬利益衝突迴避法第9條禁止之交易行為，尚難認屬有據。
⑶原告另主張系爭採購案已履約完成，被告再為原處分，顯有違誠信原則及兩公約有關工作權之保障意旨云云。
然按利益衝突迴避法之立法精神在避免瓜田李下，為道德規範極強之防貪性質法律，凡公職人員之關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為特定交易行為，於議約、締約及日後履約階段均有產生利益衝突之虞，即為該法所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提，始有適用，業如前述。易言之，利益衝突迴避法第5條雖對於利益衝突作定義，惟與第9條之規範要件無涉。且觀諸利益衝突迴避法第9條之立法目的乃在於避免利益輸送，因關係人與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，於議約、締約及日後履約階段，產生利益衝突之可能性甚高，是經立法裁量而禁止關係人從事此類交易行為，以杜絕利益衝突之發生，故本條之適用不論系爭採購案是否已履約完成，亦非必生公職人員利用職務之便從事交易，直接或間接使本人或其關係人獲得利益，始得裁罰，故原告主張原處分違反誠信原則云云，顯屬誤解，洵不足採。
⑷且按「公職人員利益衝突迴避法第9條規定：『公職人
員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。』尚未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背。惟於公職人員之關係人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參與交易者之壟斷，反而顯不利於公共利益，於此情形，苟上開機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進。」司法院釋字第716號解釋理由書揭櫫甚明。由該解釋意旨可知，司法院大法官已肯認利益衝突迴避法第9條並未因違反比例原則，或與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨有所違背而有無效情事，則被告據以裁罰，自無違誤，原告主張原處分有違兩公約工作權之保障意旨云云，顯無可採。
⑸至原告所引據之利益衝突迴避法修正草案之意見，已擬
修改成依政府採購法規定辦理採購者，排除適用利益衝突迴避法第9條規定之適用云云。惟查，原告所提僅係立法草案，並非經三讀通過之法律，業據被告陳明在卷，尚無拘束本院之效力，自難據以為有利原告之認定。
況依司法院釋字第716號解釋理由書所示，須以上開機關於交易過程中符合「已行公開公平之程序」，「而有充分之防弊規制」，始予檢討是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，然前開機制為現行法所無，原告主張依現行政府採購法規定所為採購，已符合交易之行為，限制公職人員之關係人與機關交易有違憲法比例原則云云，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張均非可採。被告以轉換後之原處分酌情裁處原告罰鍰共860萬元，認事用法，核無違誤，訴願決定就此部分予以駁回，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 淑 婷法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
書記官 鄭 聚 恩