臺北高等行政法院判決
105年度訴字第898號105年11月17日辯論終結原 告 楊賴月嬌訴訟代理人 廖忠信 律師複代理人 王珽顥 律師被 告 新北市瑞芳地政事務所代 表 人 許才仁（主任）訴訟代理人 陳捷雙
林秀玲上列當事人間地上權登記事件，原告不服新北市政府中華民國105年4月14日北府訴決字第1050087047號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以被告民國104年1月29日收件瑞登字第3120號土地登記申請書，並檢附保證人李朝宗等5人之證明書等資料，就新北市○○區○○段○○小段32地號（下稱系爭土地），申請時效取得地上權登記。案經被告審查後，以保證人余義一表示不甚清楚原告是否以行使地上權之意思而占有，另一保證人李朝宗似對地上權之意涵有所誤解，至雷信金及吳水科等2人則有保證人資格不符之情事，爰以104年4月23日瑞資補字第75號補正通知書通知原告補正，原告復請保證人李朝宗出具保證書，作為以行使地上權意思而占有之證明文件。嗣被告完成審查而依土地登記規則第118條辦理公告期間，因土地所有權人提出異議，而移請新北市政府予以調處，惟經該府檢視全案資料後，認本件登記案尚有相關事證待釐清，乃檢還本案全卷請被告查明後續辦。復經被告重新審酌保證人李朝宗前於查訪過程中之相關陳述，認其對於地上權之意義確有未了解之處，故其所為之保證未具效力，遂於104年11 月2日簽准撤銷公告，將登記程序回復至審查階段，並以104年11月3日瑞資補字第324號通知原告補正足資證明其係以行使地上權意思占有系爭土地之證明文件。惟原告遲未能就應補正事項完成補正，被告乃以104年11月25日瑞資駁字第71號駁回通知書（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）坐落於系爭土地上之房屋（門牌號碼：新北市○○區○○街00、00號，下稱系爭房屋），係原告之公公楊日中於36年土地總登記前自行興建，由楊日中、原告配偶楊榮吉及原告等人持續占有系爭土地以供居住，其中原告乃自67年起即以系爭房屋占有系爭土地，迄今幾達40年以久，且於占有之始即以占有土地居住之行使地上權意思對外表示。原告及配偶自始即非土地所有權人，倘非以地上權人之意思於土地上建屋使用，何能使用土地承傳達三代之久。況被告於104 年1 月29日受理本件申請案後，除於104 年
4 月23日通知原告補正資料外，本件客觀事實未曾變異，被告審查後認為原告確實符合時效取得地上權之登記要件，方於104 年7 月9 日確認原告之申請合法而進行公告，故原告確實符合時效取得地上權之要件。（二）104 年3 月13日被告對李朝宗第一次訪查時，因被告以艱澀難明之專業用語訪查李朝宗，其詢問方式欠缺具體明確，使李朝宗無從瞭解訪查人員詢問內容為何，故第一次訪查狀況乃「李朝宗不知被告詢問之問題為何」，被告將之曲解為「李朝宗不知保證之內容為何」而強令李朝宗撤回保證，其訪查行為及認定事實之過程均有不當。同年4 月10日被告對李朝宗第二次訪查時，李朝宗明確表示「楊榮吉（原告配偶，已歿）曾向李朝宗先生主張以地上權之意思占有土地，並有欲辦理地上權登記之意思」等語，復進一步表示「李朝宗建議楊榮吉考慮家庭和諧勿辦理登記事宜」、嗣後「楊榮吉與申請人繼續以行使地上權之意思使用本地」等語，有被告製作之訪談紀錄表可證。可見原告及配偶長期以來均係以行使地上權之意思占有土地房屋，更曾動念申請登記地上權，故保證人李朝宗保證之內容極為清楚明確，並無任何不具保證效力之瑕疵。是依論理法則、證據法則及經驗法則等，均足見李朝宗就提供保證之態度始終如一，並無任何矛盾之情，其保證應為證明地上權存在之有效證據。（三）被告於104 年4 月23日首度命原告補正資料時，曾說明其要求補正之理由，概為雷信金及吳水科未具保證人資格，且李朝宗及余義一之保證內容有所不足，顯見被告認為楊溪松之保證書並無瑕疵，因而未予說明亦未要求就此補正。詎雙方涉入訴訟而原告就被告漏未審查楊溪松提出爭執後，被告方始辯稱楊溪松部分並非證明文件云云。惟若楊溪松部分並非證明文件（假設語），則104年4 月23日首度命原告補正資料時，被告理當基於與雷信金及吳水科之相同處理方式（未具保證人資格），一併表明楊溪松未具保證人資格，方屬合理。又本件相關保證書之內容均為被告指導原告書寫記載，被告既以行政機關之身分指導原告書寫保證書尋覓保證人，原告當然信賴被告指導製作之保證書符合行政機關所需，被告竟於事後辯稱楊溪松簽名同意內容之保證書非屬證明文件而無庸審查云云，不僅於理不合，更違行政機關應有誠實、透明、合法之基本要求。是被告即便爭執李朝宗之保證效力，仍應基於楊溪松之保證而維持原核准原告之申請。（四）被告於104 年7 月9 日就本件申請時效取得地上權登記案件為公告並函知土地所有權人，係立基於被告審查結果認為原告符合地上權申請要件，是被告所為公告及函知土地所有權人之諸般行政行為，足以使原告及不特定多數人信賴被告審查結果而產生信賴保護基礎，且使被告對自己行為產生禁反言之效果。若土地所有權人對審查結果有異議，應依土地法第59條第2 項規定由直轄市地政機關進行調處、調處後仍有爭執時再循民事訴訟程序進行訴訟，絕非被告得自行撤銷公告、重複審查、變更原審查結論，顯已違反行政程序法正當法律程序要求。再者，土地登記規則第56條已明文限制登記機關得要求申請人補正資料之情狀，被告審查後予以核准並公告即代表被告認為原告並無應補正之情形，詎被告竟於客觀事實全無變更之情形下，復未具理由而要求原告補正，再撤銷原核准公告而駁回申請，顯已違反行政程序法正當法律程序之要求，而有重大明顯之瑕疵等語。並聲明求為判決：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告應依原告104 年1 月29日瑞登字第3120號土地登記申請書之內容，作成准許原告就系爭土地辦理地上權登記之行政處分。
三、被告則以：（一）原告提出四鄰李朝宗出具的「以行使地上權意思而占有」證明書係主觀文字表述，且作成時間是103年12月3日，非於原告行使地上權意思而占有之始當時作成，應不足以證明原告在占有系爭土地之始，即以行使地上權意思表示於外部，原告亦未就李朝宗於證明書所稱情事提出客觀上足資證明之文件，未盡舉證之責，逕以該證明書作為原告以行使地上權意思而占有系爭土地之證明文件，難謂可採。（二）被告第一次訪談保證人李朝宗時，係其自行向被告表述原告家族歷史及數度表示原告係以土地所有權人後代之身分使用土地，且以其所認知之地上權向被告說明，誤認為地上權係指使用土地上房屋的權利及以為是將該權利登記於房屋，經被告依法令規定向其說明地上權之意涵後，保證人即於訪談過程中去電楊宗明（時效取得地上權登記案之代理人），告知經被告說明後，釐清「地上權」之意思與其原先認知有異，爰無法保證「原告係以行使地上權意思占有土地」。嗣後楊宗明隨即向被告異議，認為被告進行訪談時，詢問方式欠缺具體明確性，致保證人李朝宗無從瞭解，故被告復於104年4月10日再次實地訪談保證人，該次受訪時保證人李朝宗改稱本案原告之配偶曾向其主張係以行使地上權之意思占有之陳述，且該次訪談中，保證人再次陳述：「我們以前講所謂地上權就是房子，我不知道你們還有什麼地上所有權……所以（地上權）跟我們的認知（不一樣），我們就不知道。」等語，與其於第一次受訪時所表示原以為「占有房屋」即是行使地上權之認知一致。縱其嗣後於保證書上加註「本人就地上權事項確實了解」，審酌全部陳述及依論理與經驗法則判斷，仍應認其具保占有人係行使地上權意思而占有之保證未具效力。又被告於該2次進行訪談作業，全程均有完整錄音，當無原告指稱可信度不足之虞，更可依錄音內容明確判斷保證人李朝宗有前後證詞不一情形。且被告從未要求保證人就法律條文解釋地上權，更未以艱澀難明之專業用語詰難保證人，被告全程皆係以淺白用語向保證人說明地上權之意思，保證人受訪時皆侃侃而談、應對如流，未見任何不悅或委屈之狀。（三）保證人楊溪松、雷信金、吳水科等3 人出具之證明書，明示原告之家族居住於○○街00號以及00號等已長達30多年，並未具保原告係以行使地上權意思占有土地；而保證人雷信金及吳水科2 人因戶籍曾有他遷，被告爰於104 年4 月23日瑞資補字第75號補正通知書，說明其不具保證原告「開始占有至申請登記時繼續占有」一事之資格。至於保證人楊溪松之具保資格，經被告審查其戶籍謄本書面文件，即可認其符合證明「占有事實」之資格，惟其並未對原告係「以行使地上權意思占有」之事項具保，被告自未就該事項進行審理，並非如原告所陳漏未審查，原告所陳係屬誤解。又本件登記案之代理人楊宗明確於103 年11月間數度向被告洽詢如何申辦時效取得地上權登記，被告業就相關規定予以說明並提供相關法令供參。既然保證人楊溪松於保證書之意思表示並未具保原告係以行使地上權意思而占有之語，理當非屬原告「以行使地上權意思占有」之證明文件自明。（四）被告於受理本件時效取得地上權登記案之初，未查保證書所表達情事尚欠缺客觀性資料以為證明，即逕行辦理公告、移請新北市政府調處等作業，嗣因新北市政府未錄案調處，將全卷移還被告再行查證。經被告重新檢視全案資料及保證人李朝宗之保證內容，其前後表達內容有諸多矛盾之處，依論理及經驗法則，實難僅依其保證書逕認原告確係以行使地上權之意思占有系爭土地，故辦理公告之行政作業顯有瑕疵之處，考量前揭公告，係辦理登記案件之相關程序屬徵詢異議之通知，非行政處分，對外未發生法律效果，爰於104 年11月2 日撤銷公告（而非原告所指因土地所有權人對審查結果有異議即未附具任何理由逕行撤銷公告程序），將登記程序回復至審查階段，再行通知原告補正。原告逾期未補正而駁回其申請，乃被告依職權審查，洵屬有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按稱普通地上權者，謂以在他人土地之上下有建築物或其他工作物為目的而使用其土地之權，民法第832條定有明文。又占有土地建築房屋，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思而占有，故主張以行使地上權之意思而占有者，應負舉證責任；另主張時效取得地上權者，須以行使地上權之意思而占有始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。申請人提出之四鄰證明書，尚不足以證明其係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，登記機關尚不得依時效取得地上權登記審查要點為公告，亦有最高行政法院95年9月份庭長法官聯席會議決議可資參照。
（二）次按土地法第37條規定：「（第1項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」內政部基於上開規定之授權，於99年6月28日修正發布並自99年8月3日施行之土地登記規則第118條規定：「（第1項）土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。
（第2項）前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤應即公告。（第3項）公告期間為30日，並同時通知土地所有權人。（第4項）土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第59條第2項規定處理。……。」揆諸其修正意旨略謂：「按主張時效取得地上權者，依民法第772條準用同法第769條或第770條之規定，須以行使地上權之意思而占有他人之土地，經過一段之期間，始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變更為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。又占有土地建築房屋，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思占有，故主張以行使地上權之意思而占有，應負舉證責任……。現行條文僅規定由申請人提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件，只能證明占有事實，尚不足以證明係基於行使地上權之意思而占有，爰修正第1項部分文字。又所稱『以行使地上權意思而占有之證明文件』，例如當事人間已有設定地上權之約定，本於該約定先將土地交付占有而未完成登記；或已為申請地上權設定登記而未完成登記；或已為設定登記但該設定行為具有無效情形；或占有人於占有他人土地之始，即將以行使地上權之意思表示於外部並取得第三人之證明等之相關證明文件，併予說明。」可知申請時效取得地上權登記，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件甚明。又同規則第57條第1項第4款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」
（三）查本件原告申請時所提保證人李朝宗出具之證明書（見本院卷第32頁），僅記載證明原告及其家族居住之事實，經被告以104年4月23日補正通知書（見本院卷第40頁）通知補正後，原告復提出李朝宗所出具證明原告以行使地上權意思而占有之保證書（見本院卷第42頁），其內容雖載有證明原告於67年7月3日有向證人主張行使地上權之意思占有等語。惟該保證書記載作成時間是103年12月3日，並非原告所主張其占有之始即以占有土地居住行使地上權之意思表示於外部之證明文件。且時隔多年，保證人是否猶能清楚明確記得原告是在67年7月3日向其表示行使地上權之意思，亦非無疑。是縱該證明書內容提及原告曾向保證人表示以行使地上權意思而占有系爭土地之情，仍與土地登記規則第118條第1項所定之以行使地上權意思而占有之證明文件有間。另關於保證人楊溪松所出具之保證書，僅記載原告家族居住於○○街00號以及00號等處已長達30多年等語（見本院卷第33頁），無涉原告是否係以行使地上權意思而占有系爭土地之事實，依上說明，亦非屬土地登記規則第118條第1項所定之以行使地上權意思而占有之證明文件。原告主張被告於104年4月23日首度命原告補正資料時，未要求就楊溪松出具之保證書為補正，自仍應基於楊溪松之保證而維持原核准原告之申請云云，尚難憑採。
（四）原告復主張被告於104年7月9日就本件申請時效取得地上權登記案件為公告並函知土地所有權人，係立基於被告審查結果認為原告符合地上權申請要件，所為公告及函知土地所有權人之行政行為，足使原告及不特定多數人信賴被告審查結果而產生信賴保護基礎，且使被告對自己行為產生禁反言之效果，非被告得自行撤銷公告、重複審查、變更原審查結論，已違反行政程序法正當法律程序要求云云。惟依上開土地登記規則第118條第3項、第4項之規定，被告於104年7月9日就本件申請時效取得地上權登記案件為公告並函知土地所有權人後，業經土地所有權人於公告期間提出異議，而由被告依土地法第59條規定移請新北市政府調處（見本院卷第47頁），因此，即不生公告期滿無人異議而辦理地上權登記之效果。縱被告嗣因新北市政府檢還全卷請被告查明後續辦，被告重新審查原告所提事證後，認其辦理公告程序尚有未備之處，而撤銷公告回復至審查階段，原告亦無信賴基礎可言。況土地所有權人楊永鎮、楊中頤於公告期間提出異議後，並於104年10月15日向臺灣基隆地方法院提起確認本件原告時效取得地上權登記請求權不存在之訴，案經該院於105年7月29日以105年度簡上字第32號民事判決，確認原告就系爭土地時效取得地上權登記請求權不存在確定，有該判決網路列印本在卷可稽（見本院卷第118頁）。則原告對於系爭土地之時效取得地上權登記請求權，既經民事法院審理後判決確認並不存在，依法被告亦無從准許原告辦理系爭土地時效取得地上權之登記。是原告主張其確實符合時效取得地上權之要件，被告應作成准許原告就系爭土地辦理地上權登記之行政處分云云，實屬無據。
五、綜上所述，被告以原告未能依限補正其係以行使地上權之意思繼續占有系爭土地而時效取得地上權之證明文件，而以原處分駁回原告之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告猶執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 1 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 蘇嫊娟法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 1 日
書記官 樓琬蓉