臺北高等行政法院判決
105年度訴字第824號105年8月30日辯論終結原 告 昶緯興業有限公司代 表 人 蔡陸（董事）訴訟代理人 陳郁婷 律師複 代理人 陳寧馨 律師被 告 衛生福利部代 表 人 林奏延（部長）訴訟代理人 吳明美
翁慧婷蕭文茜上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服行政院中華民國105年3月10日院臺訴字第1050151665號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院以105年度簡字第139號裁定移送至本院，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：本件被告代表人原為蔣丙煌，訴訟中變更為林奏延，業據新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體部分：
一、事實概要：被告以原告於民國103年8月至104年3月間向被告申請輸入「嚴選精釀昆布麵味露」「嚴選精釀麵味露」「嚴選精釀鰹魚麵味露」「本釀造醬油」及「麻糬」等5項25批產品（下稱系爭產品），其申報之製造廠地點與該等食品實際產地不符（如附表），違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，乃依同法第47條第13款規定，按每一行為處罰鍰新臺幣（下同）3萬元，以104年10月1日部授食字第1042002729號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰計75萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提起本件行政訴訟，經該院以105年度簡字第139號裁定移送本院審理。
二、本件原告主張：
（一）產品產地點為日本品牌廠商之營業秘密，原告客觀上並無可能知悉系爭產品來自於大阪府、愛知縣或岩手縣，且原告申報資訊係經日本出口商及系爭產品外包裝雙重比對，顯無可歸責於原告，被告不得裁罰原告，故被告之裁處適用法律顯有違誤，原處分及訴願決定應予撤銷：
1.日本進口食品之產地為日本廠商之營業秘密，除日本進口食品之品牌廠商願意自行公告者外，其產品產地，任何第三人均無從知悉，故客觀上除產品外包裝所載之「產地」及日本出口商所告知之資訊外，原告根本不可能知悉其產地，此有原告於104年4月7日發函詢問日本出口商，而日本出口商宮田公司及石光公司所作回覆，均可一再證實對於部分品牌廠商而言，產地為其公司之營業秘密，並未曾對外公開，連日本官方、原告或本國政府，均無可能違法而取得產地資訊，則原告又如何可能知悉？故顯無可歸責於原告，被告亦無證據證明原告有過失，被告不得裁罰原告，被告認定事實適用法律顯有重大違誤，原處分及訴願決定應予撤銷。
2.原告為日本食品進口商，從事日本食品進口已長達數十年之經驗，原告多年來均係依據日本出口商所提供之產地資訊，並再次比對系爭商品之外包裝產地資訊作為確認，始以該資訊申報為系爭商品之製造所在地，原告已善盡一切能力探知，並無其他方式得為知悉；故本件原告所申報資訊與日本品牌商嗣後提供之資訊不同，尚無可歸責於原告可言，被告認定事實適用法律顯有重大違誤，原處分及訴願決定應予撤銷。
（二）按日本食品之產地常因不同時其委任不同代工廠或因經營策略變更而有更換不同產地，甚至同一商品也因不同批次而有不同產地，故日本食品常因不同時期而有不同之產地。就「嚴選精釀昆布麵味露」、「嚴選精釀麵味露」、「嚴選精釀鰹魚麵味露」等產品，係以原告104年5月12日函提供產地證明書，指出上開麵味露產品於104年3月27日之產地為大阪府；就「本釀造醬油」產品係以原告104年4月9日函提供產地證明書，指出本釀造醬油於104年4月6日之產地為愛知縣；就「麻糬」產品係以原告104年4月7日函提供產地證明書，指出麻糬於104年3月23日之產地為岩手縣云云；惟上開產地證明書均無提供任何「期間」資訊，故證明書僅得證實於提出證明書「當日」系爭產品之產地，尚無法作為臆測系爭食品往前推之「所有期間」之產地均為同一產地，況且其期間之訂定依據又係為何？原處分及訴願決定均漏未就其依據為任何說明或舉證，故原處分及訴願決定認定事實適用證據顯有重大違誤，原處分及訴願決定應即予撤銷。又同一項產品只是分批進口，應屬同一次行為，為接續之行為，不能因輸入時間分散，即認定為數行為。
（三）被告100年3月25日署授食字第1001300991號公告（下稱被告100年3月25日公告）違法，不得作為本件裁罰依據，原處分及訴願決定應均撤銷：
1.被告並未依據消費者保護法第33條規定為「調查」，尚不得發布被告100年3月25日公告，故被告100年3月25日公告顯已違法，不得作為本件原處分之基礎。
2.縱認被告於新聞稿上所為產品檢驗即屬調查，則依據產品檢驗結果，更得證實日本該5地區商品並無侵害生命、身體、健康之事實，被告以此發布被告100年3月25日公告，亦有重大違法。
3.消費者保護法36條規定為避免危害繼續發聲之緊急處置，尚非得作為一般性函令使用，被告以此作為被告100年3月25日公告依據，亦屬重大違法。
4.被告100年3月25日公告發布前，亦未依法給予人民陳述意見之機會，違反消費者保護法施行細則第31條規定，亦已重大違法。
5.被告逕以被告100年3月25日公告，強制原告申報製造地之層級，從原先之「國家」全面擴張至「縣市」等級，顯已增加法所無之限制而有違法律保留原則。
6.被告為避免輻射汙染之食品輸入，以達成保障國民身體健康之目的，竟未選擇對人民侵害較小之手段，而係強制要求原告申報製造地時自原先的「國家」改成「縣市」層級，嚴重侵害原告之權益而違反比例原則，故被告依據被告100年3月25日公告裁罰原告，亦有重大違誤。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）原告於103年8月至104年3月間向被告申請自日本輸入系爭產品之查驗並申報其製造廠地點，其中附表項次1至17申報「嚴選精釀昆布麵味露」、「嚴選精釀麵味露」、「嚴選精釀鰹魚麵味露」等產品之製造廠代碼為東京，惟依原告於104年5月12日提供業者光商株式會社104年5月7日製造地證明書記載實際製造地均係大阪府；附表項次18申報「本釀造醬油」產品之製造廠代碼為岐阜，惟依原告於104年4月9日提供業者VALOR株式會社104年4月6日製造證明書記載實際製造地係愛知縣；附表項次19至25申報「麻糬」產品之製造廠代碼為埼玉，惟依原告於104年4月7日提供業者日本麻糬株式會社104年3月23日原產地證明書記載實際製造地係岩手縣，原告自日本輸入系爭產品，所申報製造廠地點與實際產地不符之違規事實，洵堪認定。被告以原告違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，依同法第47條第13款規定，按每一行為處最低額罰鍰3萬元，合計處罰鍰75萬元，並無違誤。
（二）原告對申報不實之情事可歸責：
1.被告100年3月25日公告事項明定報驗義務人自日本輸入食品，需於輸入食品及相關產品申請書中製造廠代碼欄位，依日本47都道府縣中英名稱填報繁體中文之產地資料，已清楚載明應填具食品實際製造生產地，原告尤應於輸入日本食品時，審慎並詳查所輸入食品之產地，以善盡業者之查證義務，惟其於起訴狀中自承僅單純對照原文包裝上資訊，於未能確切掌握產品實際製造地情形下，仍進口系爭產品，且僅以日本製造商總公司地址為產地之申報，致生上開申報產品資訊不實之情事，顯有過失。
2.依原告訴願書及訴願時檢附與日本出口商往來電子郵件影本內容，仍有願意公開食品製造廠代碼及工廠所在地資訊之日本食品製造商，而原告身為進口食品業者，本有自由選擇進口產品品項之權利，倘其確實遵守法令規定，且顧及消費者權益，於明知日本出口廠商拒絕提供實際製造廠地點時，即可採取請第三方提供公正證明、實地訪查製造廠或自產品包裝上之固有記號直接查知產地資訊等措施，抑或應捨棄無法取得可靠產地資訊者之食品，而依規定進口其他可提供產地資訊者之產品，卻仍僅以通知、聲明、叮嚀等方式告知日本出口商不得提供日本五地區之食品，並於申報時僅單純對照原文包裝上資訊填報產地，縱無故意亦有重大過失，實難肯認對於其違法情事不可歸責。
（三）又本件日本業者製造地證明書係原告提供其輸入系爭產品之製造廠商所出具，該等證明書既未標註期間，在無各該食品製造商產品因製造時期不同即製造地不同之相關事證下，堪認各該廠商所出具系爭產品之製造處所，即產品之實際製造地。
（四）關於被告100年3月25日公告：
1.授權依據：被告為避免日本核災區生產製造之食品輸臺，以保障消費者之安全，單純命業者停止特定商品輸入，顯有掛萬漏一、防範密度不足之危險，遂依消費者保護法第36條及第38條規定之授權，除暫停受理核災區產品輸入查驗外，並要求所有自日本進口食品之業者申報進口產品之實際製造地，確屬「其他必要措施」。又查驗機關依食品及相關產品輸入查驗辦法第4條第2項之規定，本得通案要求所有報驗義務人提供產品真實製造地。
2.被告於作成被告100年3月25日公告前，已踐行並公開消費者保護法第33條之行政調查：
⑴100年3月11日日本發生福島核災事件，包括所在附近海
域經檢測之輻射值極高，被告為保障國人食品安全及健康，經評估日本福島等5縣製造之食品具高度原子能、放射物汙染之危險，並蒐集大量日本官方資訊（含檢測值）及國內外輿情，踐行行政調查程序後，爰發布被告100年3月25日公告，暫停受理輸入查驗自日本福島等5縣生產製造之食品，目的即係要絕對避免日本受輻射污染地區生產製造之食品輸入國內。另被告所屬食品藥物管理署100年3月13日、同年3月14日、同年3月20日、同年3月24日、同年3月25日、同年3月26日、同年3月30日、同年4月9日之新聞稿，皆發布我國對日本輻射汙染食品監控情形。
⑵被告所屬食品藥物管理署至今仍持續監控日本官方資訊
（含檢測值）及國內外輿情之相關資料，惟日本官方網站，歷年直至105年1月至7月針對日本福島等5縣市生產製造產品，其輻射檢驗數據仍有超標之現象，爰為保障國人食品安全及健康，至今仍未廢止被告100年3月25日公告。
3.被告100年3月25日公告未違反比例原則：⑴被告100年3月25日公告要求日本進口食品業者應申報產
品實際製造地，係資以協助區別產品是否來自日本福島等5縣市之方式。業者經查獲有製造地申報不實行為者，其仍可區分有2態樣：其一，即其實際產地位於日本福島等5縣市，則除產品應依規定辦理退運或銷毀外，並裁處業者申報不實之罰鍰；惟若實際產地非於前述5縣市者，則僅裁處業者申報不實之罰鍰，而仍同意其產品輸入我國。顯見被告並非對於所有申報不實之產品均為相同種類之處分，而有依其產品之風險本質，做出合於比例原則之原處分。
⑵對於健康權之保護，不以實害發生為限，而必須提前至
該物品盡如食物鏈之後有損害之虞，即足當之，因此本件被告100年3月25日公告所限制者乃針對科學證據顯示有侵害之虞之食品禁止進入國內流通，衡量所保障者乃國民健康權以及社會大眾對於食品體系之信任，所侵害者為部分限制而非全然剝奪人民之營業自由（人民仍得自日本其他縣市進口食品），故所欲達成之目的甚為重要且人民所受侵害甚小，而由於科學證據顯示受輻射汙染之潛在風險存在，而行政機關僅限制機率最高之5縣市而非全日本，此一手段有助於目的之達成。綜上，要求進口業者填寫實際生產地點並依此為管制，實符合比例原則之適當性、必要性及衡量性。
（五）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按食品安全衛生管理法第30條第1項規定：「輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。」同法第33條規定：「（第1項）輸入產品因性質或其查驗時間等條件特殊者，食品業者得向查驗機關申請具結先行放行，並於特定地點存放。查驗機關審查後認定應繳納保證金者，得命其繳納保證金後，准予具結先行放行。（第2項）前項具結先行放行之產品，其存放地點得由食品業者或其代理人指定；產品未取得輸入許可前，不得移動、啟用或販賣。（第3項）第30條、第31條及本條第1項有關產品輸入之查驗、申報或查驗、申報之委託、優良廠商輸入查驗與申報之優惠措施、輸入產品具結先行放行之條件、應繳納保證金之審查基準、保證金之收取標準及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」同法第47條規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：一、……十三、違反第30條第1項規定，未辦理輸入產品資訊申報，或申報之資訊不實。……」
（二）次按食品安全衛生管理法第33條第3項授權訂定之食品及相關產品輸入查驗辦法第4條第1項規定「（第1項）報驗義務人應檢具下列文件，向查驗機關申請查驗：一、查驗申請書。二、產品資料表。三、進口報單影本。四、衛生福利部食品藥物管理署指定之文件。（第2項）查驗機關得依食品安全衛生管理法第32條規定，要求報驗義務人提供前項以外之其他必要文件、資料，報驗義務人不得規避、妨礙或拒絕。」同辦法第6條第1項規定：「報驗義務人申請查驗之同批產品，其進口報單、貨品分類號列、品名、成分、廠牌、製造廠及產地，均應相同。」
（三）又按「主旨：公告日本受輻射污染地區生產製造之食品，暫停受理輸入報驗。依據：食品衛生管理法第11條第1項第6款，及消費者保護法第36條及38條。公告事項：一、自100年3月26日零時零分起離港之日本福島、茨城、櫪木、群馬、千葉縣生產製造之食品，暫停受理報驗。二、新增或解除管制輸入之地區、產品以及實施時間，由本署食品藥物管理局公布。三、報驗義務人自日本輸入食品，需於『輸入食品及相關產品申請書』中製造廠代碼欄位，依附件填報繁體中文之產地資料。」業經被告100年3月25日公告在案，並檢附日本47都道縣中英名稱。而上開公告乃被告本於其食品衛生主管機關之地位，就99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款關於「受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量」之不確定法律概念予以具體化之行政規則（最高行政法院91年度判字第2335號判決意旨參照），且其內容核與食品衛生管理法所欲規範之意旨無違，並未違反法律保留原則，被告自得加以援用。
（四）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.按上開食品安全衛生管理法第30條第1項及第47條規定，課予原告所負之行政法上義務，係向被告申請查驗並申報其產品有關資訊（依食品及相關產品輸入查驗辦法第4條第1項規定辦理）時，其所申報之資訊不實，則已構成違法之要件。亦即，原告申請輸入查驗時提出之一切文件或資訊，應負有保證其真實性之義務。
2.經查：原告於103年8月至104年3月間向被告申請自日本輸入系爭產品共5項25批之查驗，並申報其製造廠地點，其中附表項次1至17申報「嚴選精釀昆布麵味露」「嚴選精釀麵味露」及「嚴選精釀鰹魚麵味露」等產品之製造廠代碼為東京，惟依原告於104年5月12日提供業者光商株式會社104年5月7日製造地證明書記載實際製造地均係大阪府；附表項次18申報「本釀造醬油」產品之製造廠代碼為岐阜，惟依原告於104年4月9日提供業者VALOR株式會社104年4月6日製造證明書記載實際製造地係愛知縣；附表項次19至25申報「麻糬」產品之製造廠代碼為埼玉，惟依原告於104年4月7日提供業者日本麻糬株式會社104年3月23日原產地證明書記載實際製造地係岩手縣，此有原告申請輸入系爭產品照片、系爭產品報驗申請書、進口食品基本資料申報單、原告檢附之日本業者製造地證明書、製造證明書及原產地證明書、駐日本代表處確認函等影本附於原處分卷可稽（見原處分卷第1頁至12頁、第13頁至第84頁、第85頁至第120頁），故原告自日本輸入系爭產品，所申報製造廠地點與實際產地不符之違規事實，洵堪認定。
3.從而，原告共有5項產品，分25批不同時間輸入，每一批均向被告申報產品資訊，被告以一批為一行為，故本件認定原告之行為數共25個；又被告以原告違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，依同法第47條第13款規定，按每一行為處最低額罰鍰3萬元，合計處罰鍰75萬元，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
4.是原告主張：同一項產品只是分批進口，應屬同一次行為，為接續之行為，不能因輸入時間分散，即認定為數行為云云，不足採信。
（五）原告雖主張：產品產地點為日本品牌廠商之營業秘密，原告客觀上並無可能知悉系爭產品來自於大阪府、愛知縣或岩手縣，且原告申報資訊係經日本出口商及系爭產品外包裝雙重比對，顯無可歸責於原告，被告不得裁罰原告，故被告之裁處適用法律顯有違誤，原處分及訴願決定應予撤銷云云。惟查：
1.按「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條定有明文。準此，違反行政法上義務之處罰，除須具備客觀之違規行為外，尚以其行為具有主觀歸責事由即故意或過失為必要。而所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言；所謂過失則係指行為人雖非故意，但按其情節「應注意」，並「能注意」，而「不注意」者，或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者而言（最高行政法院98年度判字第1374號判決意旨參照）。
2.次按100年3月11日日本發生福島核災事件，包括所在附近海域經檢測之輻射值極高，被告為保障國人食品安全及健康，認有必要實施進口食品之管制措施，經評估日本福島等5縣製造之食品具高度原子能、放射物污染之危險，爰依據99年1月27日修正公布之食品衛生管理法第11條第1項第6款規定，以100年3月25日公告規定暫停受理輸入查驗自日本福島等5縣生產製造之食品，目的即係要絕對避免日本受輻射污染地區生產製造之食品輸入國內。該公告事項三明定報驗義務人自日本輸入食品，需於輸入食品及相關產品申請書中製造廠代碼欄位，依日本47都道府縣中英名稱填報繁體中文之產地資料，即已明文規定報驗義務人應自行檢視輸入食品之實際生產製造地並如實填報產地資料至都道府縣行政區域層級，故原告應依前揭公告，於輸入系爭產品時，檢視查證所輸入之系爭產品之生產製造處，並於製造廠代碼欄位中據實填報繁體中文之產地資料，以善盡業者之查證義務，惟原告於起訴狀自承：「原告多年來均係依據日本出口商所提供之產地資訊，並再次比對系爭商品之外包裝產地資訊作為確認，始以該資訊申報為系爭商品之製造所在地，……」等語，此有原告行政訴訟起訴狀附於本院卷可參（見本院卷第9頁），即原告自承僅單純對照原文包裝上資訊，於未能確切掌握系爭產品之實際製造地情形下，仍進口系爭產品，且僅以日本製造商總公司地址為產地之申報，致生上開申報系爭產品資訊不實之情事，顯有過失。
3.至原告稱日本進口食品之產地為日本廠商之營業秘密，除日本進口食品之品牌廠商願意自行公告者外，其產品產地，任何第三人均無從知悉，故客觀上除產品外包裝所載之「產地」及日本出口商所告知之資訊外，原告根本不可能知悉其產地乙節，固以日本出口商宮田公司及石光公司回覆原告之電子郵件影本各乙份為據（見臺北地院105年度簡字第139號卷第30頁至第33頁）。然依原告所提之日本出口商宮田公司回覆原告之電子郵件記載略以：「……和廠商進行確認後，得到由於工廠所在地是不對外公開的秘密事項，故無法告知的回答。」等語（見臺北地院105年度簡字第139號卷第31頁）；另一位日本出口商石光公司回覆原告之電子郵件記載略以：「……有願意公開工廠代碼及工廠所在地的廠商，也有商業機密不願對外公開的廠商。對於那些不願意公開工廠所在地的廠商，若沒有搜查機關的搜索狀，是無法獲得工廠資訊的。……就算經由臺灣交流協會向日本農林水產省要求產地的提供，若無兩國政府間的共識，也是無法有產地的資訊。」等語（見臺北地院105年度簡字第139號卷第33頁），可知仍有願意公開食品製造廠代碼及工廠所在地資訊之日本食品製造商，而原告身為進口食品業者，有自由選擇進口產品品項之權利，倘其確實遵守我國法令規定，且顧及消費者權益，於明知日本出口廠商拒絕提供實際製造廠地點時，即可採取請第三方提供公正證明、實地訪查製造廠或自產品包裝上之固有記號直接查知產地資訊等措施，抑或應捨棄無法取得可靠產地資訊者之食品，而依規定進口其他可提供產地資訊者之產品。從而，原告可從上開諸多措施，以確認系爭產品之實際產地，或可於難以確認時選擇不予進口製造來源不明產品。惟原告捨上開途逕不為，反而恣意冒然進口，不僅對於進口系爭產品之實際產地，未作查證確認，且依原告上開主張，無異於系爭產品之實際產地毫無掌控，且僅於於申報時單純地對照原文包裝上資訊填報產地之情形，仍照常進口，足認原告縱無故意亦有過失，足見原告此部分之主張，自難作為免責之依據。
4.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（六）原告又主張：由於日本食品產地常有更換，故日本品牌商嗣後始提出之產地證明，亦僅能證明系爭商品於該日期之製造所在地，至於非該等日期之其餘所有系爭產品，尚無證據證明仍為相同之產地，故被告自行臆測其餘商品進口時之產地均與出示證明日期時相同，其認定事實顯有違誤，應予撤銷云云，固以104年5月7日麵味露之產地證明書影本、104年4月6日本釀造醬油之產地證明書影本、104年3月23日麻糬之產地證明書影本各乙份為據（見臺北地院105年度簡字第139號卷第38頁至第40頁）。經查：上開證明書係原告提供其輸入系爭產品之製造廠商所出具，該等證明書既未標註期間，在無各該食品製造商產品因製造時期不同即製造地不同之相關事證下，堪認各該廠商所出具系爭產品之製造處所，即產品之實際製造地。倘原告認為被告之舉證有誤，則原告更應提出製造地因製造時期不同而異之具體事證以為反證。然原告捨此不為，仍執意推卸，強詞脫免依法應負之責。足見原告此部分之主張，係事後卸責之詞，並非可採。
（七）原告另主張：被告100年3月25日公告違法，不得作為本件裁罰依據，原處分及訴願決定應均撤銷云云。惟查：玆就被告100年3月25日公告之授權依據、踐行並公開消費者保護法第33條之行政調查、並未違反比例原則及法律保留原則等部分，分述如下：
1.關於授權依據部分：按「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……六、受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量。……」99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款定有明文。次按「直轄市或縣(市)政府對於企業經營者提供之商品或服務，經第33條之調查，認為確有損害消費者生命、身體、健康或財產，或確有損害之虞者，應命其限期改善、回收或銷燬，必要時並得命企業經營者立即停止該商品之設計、生產、製造、加工、輸入、經銷或服務之提供，或採取其他必要措施。」「中央主管機關認為必要時，亦得為前5條規定之措施。」消費者保護法第36條及第38條分別定有明文。被告為避免日本核災區生產製造之食品輸臺，以保障消費者之安全，單純命業者停止特定商品輸入，顯有掛萬漏一、防範密度不足之危險，遂依上開規定之授權，除暫停受理核災區產品輸入查驗外，並要求所有自日本進口食品之業者申報進口產品之實際製造地，確屬「其他必要措施」。又被告依上開食品及相關產品輸入查驗辦法第4條第2項規定，本得通案要求所有報驗義務人提供產品真實製造地。而本院認被告主要係以99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款規定為被告100年3月25日公告之授權法律依據，上開規定自得為一般性函令之法律依據，故被告發布被告100年3月25日公告前，自毋庸再依消費者保護法施行細則第31條規定，讓原告有說明或申訴之機會。是原告主張：消費者保護法36條規定為避免危害繼續發生之緊急處置，尚非得作為一般性函令使用，被告以此作為被告100年3月25日公告依據，亦屬重大違法；又被告100年3月25日公告發布前，亦未依法給予人民陳述意見之機會，違反消費者保護法施行細則第31條規定，亦已重大違法云云，不足採據。
2.關於踐行並公開消費者保護法第33條之行政調查部分：⑴按「直轄市或縣(市)政府認為企業經營者提供之商品或服
務有損害消費者生命、身體、健康或財產之虞者，應即進行調查。於調查完成後，得公開其經過及結果。（第2項）前項人員為調查時，應出示有關證件，其調查得依下列方式進行：一、向企業經營者或關係人查詢。二、通知企業經營者或關係人到場陳述意見。三、通知企業經營者提出資料證明該商品或服務對於消費者生命、身體、健康或財產無損害之虞。四、派員前往企業經營者之事務所、營業所或其他有關場所進行調查。五、必要時，得就地抽樣商品，加以檢驗。」消費者保護法第33條定有明文。揆諸前揭明文可知，調查方式不以該條第2項所列舉者為限，即主管機關以任何方法得到足以使主管機關確信企業經營者提供之商品或服務有損害消費者生命、身體、健康或財產之虞，即可為相關處分。
⑵經查：100年3月11日日本發生福島核災事件，包括所在附
近海域經檢測之輻射值極高，被告為保障國人食品安全及健康，經評估日本福島等5縣製造之食品具高度原子能、放射物汙染之危險，並蒐集大量日本官方資訊（含檢測值）及國內外輿情（見本院卷第74頁至第86頁），踐行行政調查程序後，爰發布被告100年3月25日公告，暫停受理輸入查驗自日本福島等5縣生產製造之食品，目的即係要絕對避免日本受輻射污染地區生產製造之食品輸入國內。又被告所屬食品藥物管理署100年3月13日、同年3月14日、同年3月20日、同年3月24日、同年3月25日、同年3月26日、同年3月30日、同年4月9日之新聞稿，皆發布我國對日本輻射汙染食品監控情形（見本院卷第87頁至第100頁）。
⑶次查：被告所屬食品藥物管理署至今仍持續監控日本官方
資訊（含檢測值）及國內外輿情之相關資料，惟日本官方網站，歷年直至105年1月至7月針對日本福島等5縣市生產製造產品，其輻射檢驗數據仍有超標之現象（見本院卷第101頁至第107頁），故被告為保障國人食品安全及健康，至今仍未廢止被告100年3月25日公告，自難以個別廠商即原告之商業利益犧牲國人之身體健康。
⑷是原告主張：被告並未依據消費者保護法第33條規定為「
調查」，尚不得發佈被告100年3月25日公告，故被告100年3月25日公告顯已違法，不得作為本件原處分之基礎云云，並非可採。
3.關於並未違反比例原則及法律保留原則部分：⑴經查：被告100年3月25日公告要求日本進口食品業者應申
報產品實際製造地，係資以協助區別產品是否來自日本福島等5縣市之方式。業者經查獲有製造地申報不實行為者，其仍可區分有2態樣：其一，即其實際產地位於日本福島等5縣市，則除產品應依規定辦理退運或銷毀外，並裁處業者申報不實之罰鍰；惟若實際產地非於前述5縣市者，則僅裁處業者申報不實之罰鍰，而仍同意其產品輸入我國，業據被告以行政訴訟答辯二狀陳明在卷（見本院卷第71頁），顯見被告並非對於所有申報不實之產品均為相同種類之處分，而係依其產品之風險不同，作出合於比例原則之原處分。
⑵又對於健康權之保護，不以實害發生為限，而必須提前至
該物品盡如食物鏈之後有損害之虞，即足當之。因此，被告100年3月25日公告所限制者，乃針對科學證據顯示有侵害之虞之食品禁止進入國內流通，審酌所保障者乃國民健康權以及社會大眾對於食品體系之信任，所侵害者為部分限制而非全然剝奪原告之營業自由（原告仍得自日本除福島、茨城、櫪木、群馬、千葉等5縣巿外，其他縣市進口食品），故本院衡量被告100年3月25日公告（要求原告填寫實際生產地點並以此為管制手段）所欲達成之目的極為重要（即保護國人之身體健康），而原告因該公告所受損害甚小（即部分限制而非全然剝奪原告之營業自由）；又由於科學證據顯示受輻射汙染之潛在風險存在，而被告僅限制機率最高之福島、茨城、櫪木、群馬、千葉等5縣巿，而非全日本，此一手段有助於上開保護國人身體健康之目的之達成，實符合比例原則之適當性、必要性及衡量性。
⑶另被告100年3月25日公告乃被告本於其食品衛生主管機關
之地位，就99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款關於「受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量」之不確定法律概念予以具體化之行政規則（最高行政法院91年度判字第2335號判決意旨參照），且其內容核與食品衛生管理法所欲規範之意旨無違，並未違反法律保留原則，業如前述；又因日本官方網站，歷年直至105年1月至7月針對日本福島等5縣市生產製造產品，其輻射檢驗數據仍有超標之現象，亦如前述，故被告為保障國人食品安全及健康，至今仍未廢止被告100年3月25日公告，，而要求進口食品業者即原告遵行被告100年3月25日公告所課予之行政法上義務（要求原告填寫實際生產地點），並無嚴重限制原告權益甚鉅之情形。
⑷是原告主張：被告逕以被告100年3月25日公告，強制原告
申報製造地之層級，從原先之「國家」全面擴張至「縣市」等級，顯已增加法所無之限制而有違法律保留原則，且嚴重侵害原告之權益而違反比例原則云云，不足採信。
4.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林玫君法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
書記官 陳可欣