臺北高等行政法院判決
105年度訴字第945號106年1月5日辯論終結原 告 朱仁標訴訟代理人 樓嘉君 律師被 告 經濟部代 表 人 李世光（部長）訴訟代理人 王麗鈞上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服行政院中華民國105年4月27日院臺訴字第1050157812號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國104年10月30日委由訴訟代理人致函被告投資審議委員會（下稱投審會），以信潔工業股份有限公司（下稱信潔公司）為信榮昌鍛造股份有限公司（下稱信榮昌公司）關係企業。信潔公司（原告104年10月30日申請時，原記載「信榮昌公司」，嗣更正為「信潔公司」，見本院卷第60至61頁）網頁記載於85年、87年、91年、93年、94年及95年投資印尼信陞鍛造廠、大陸地區海南信陞鍛造廠、印尼信陞加工廠、越南信陞鍛造廠、印尼第二熱處理生產線、越南第一熱處理生產線、越南信陞加工廠，原告之父朱春風為信潔公司股東，信潔公司原名信陞工業股份有限公司（下稱信陞公司），原告為朱春風之繼承人，請被告投審會提供以朱春風或信陞公司經投審會通過向越南、印尼及大陸地區投資資料（下稱系爭資料），以維其權益云云。被告投審會於104年11月19日以經審二字第10400290780號函復（下稱原處分），以原告所請提供朱春風或信潔公司對外投資越南、印尼、大陸地區投資之資料一節，查無朱春風之資料可稽，又依據信潔公司函復，原告非信潔公司之股東，亦非該公司之利害關係人，該公司不同意提供對外投資之相關資料，以維該公司權益等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠依信潔公司網站內容可知，42年朱春風創立「信榮昌鍛治舖
」，54年更名為「信榮昌鐵工廠」，76年又更名為「信榮昌公司」，94年再更名為「信潔公司」，並記載：增設「印尼第二熱處理生產線」，95年「越南第一熱處理生產線」增設「越南信陞加工廠」，而上開對外投資均需要經中央銀行申報購買美金並外匯匯出，及向被告投審會申報。查原告之父朱春風為信潔公司（原名信陞公司）股東，持有股數2萬5,000股（下稱系爭股份），且信潔公司亦為信榮昌公司之關係企業。被繼承人朱春風於87年8月4日死亡，系爭股份並未曾辦理繼承登記，依法由繼承人全體公同共有，原告為朱春風之繼承人之一，就系爭股份，自屬有利害關係之人，自得請求被告公開政府資訊。
㈡有關信潔公司之對外投資為何及投資權益均涉及原告之權益
及股權之價值大小，為此，原告向被告請求閱覽有關信潔公司於80年到100年間之涉外投資事項，自符合政府資訊公開法第3條及檔案法第19條規定。又原告為信潔公司之大股東，本有知的權利，故上開涉外投資資訊的提供，並非侵害該公司之競爭地位或其他正當利益，亦無相關法律有保密之規定。況依公司法第228條（起訴書誤載為第218條）規定，在每年會計終了，董事會本有義務編造營業報告書、財務報表交付給監察人查核，就原告為該公司之股東而言，自無所謂「工商秘密」或「依法令或契約有保密之義務」及「其他為維護公共利益或第三人之正當權利」，自亦不符合檔案法第18條之例外限制。
㈢再者，公司法第245條與檔案法第17條之規範目的並不相同
，前者係指以檢查人檢查公司之業務帳目及財產情形，後者乃機關應揭露公務資料予利害關係人申請閱覽，而原告既有股權，自屬利害關係人，且上開資訊，依政府資訊公開法及檔案法，原告為上開公司之利害關係人自得請求公開，並申請抄錄。被告以檔案法第18條第3款「有關工商秘密」為由，不予提供系爭資料，惟原告係屬利害關係人，且信潔公司網站亦自行公開其在87至95年間之各投資時間及地點，自非工商秘密。另被告辯稱檔案法應優先適用政府資訊公開法云云，惟查，有關政府資訊公開法與檔案法中並無明文排斥或優先之適用，是否得以其「歸檔」，即當然適用檔案法，非無疑問。況且政府資訊公開法係94年12月28日制定公布，與檔案法為88年制定時間為晚，又其範圍依政府資訊公開法第3條規定所謂之政府資訊，指政府機關於職務範圍內作成、或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、光碟片、微縮片、軟體電路晶片等媒介物，及其他得以讀、看、聽或以技術、補助方法理解之任何紀錄之訊息，而本件原告請求即屬上述範圍，並未逾越，且亦為被告職務作成之範圍，故而被告抗辯應優先適用檔案法乙節，非無疑問。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分關於否准提供信潔公司對外投資資訊部分均撤銷。⒉被告應依原告104年10月30日之申請作成提供信潔公司對外投資資訊之行政處分。
三、被告答辯略以：㈠政府資訊公開法第3條係規定政府資訊之定義，非屬請求提
供資訊之依據，原告依政府資訊公開法第3條規定請求提供政府資訊，於法不合。而有關國內公司對外從事投資行為者，依據公司國外投資處理辦法第5條及第9條規定，如其投資金額逾新臺幣（下同）15億元者，始應於投資前向被告申請核准；如投資金額係15億元以下者，則得於事後報請備查。
然公司倘未依該辦法向被告申請核准或報請備查者，現行並未有罰則之規範，是以，現行法令就國內公司之對外投資行為並非採取管制政策，而係以鼓勵、輔導代替處罰，由公司自行回歸公司治理機制辦理。
㈡有關信潔公司對外投資資料部分，依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，應不予提供：
⒈有關原告所請求提供信潔公司85年至95年間之對外投資資
料，並非政府資訊公開法第7 條第1 項所列應主動公開之政府資訊，是無主動加以揭露之義務。而該類資料屬於該公司之經營事業資訊，依政府資訊公開法第12條第2 項規定，由投審會以104年11月11日經審二字第10400290780號函請信潔公司表示意見，經該公司以104年11月16日信字第1041101號函復表示：「……朱仁標君並非本公司之股東，亦非本公司之利害關係人，本公司不同意貴會提供本公司對外投資之相關資料予朱仁標君，以維公司權益……」，業已表明不同意提供。
⒉信潔公司之對外投資資料屬於該公司之經營事業資訊，如
予以提供，可能對信潔公司之財產利益造成嚴重損害，自屬政府資訊公開法第18條第1項第7款「法人營業上秘密或其經營事業有關之資訊」之情形。又公開政府資訊公益性之大小，恆以該政府資訊涉及公益程度，及其應受人民監督必要性之高低有關，本件信潔公司屬於私人經營，並非屬於國營事業，經營之事業又非具有高度社會公益性質，是以，並無其他「對公益有必要」之事項，屬限制提供之政府資訊。至於原告主張其股東權益、股權價值等事項將受影響云云，縱認其所述為屬實，亦僅為財產上之事項，核與政府資訊公開法第18條第1項第7款「為保護人民生命、身體、健康有必要」之要件不符。據上，信潔公司之對外投資資料，依政府資訊公開法第18條第1項第7款之規定，應屬於不得提供之政府資訊。
㈢原告辯稱其父朱春風為信潔公司股東，信潔公司對外投資涉
及其股東權益及股權價值大小，本於股東身分有知的權利云云，然查：
⒈朱春風係於84年3月26日、84年9月12日、86年8月29日擔
任信潔公司股東，惟朱春風業已於87年8月4日死亡，準此，朱春風自87年8月4日起迄今，已非信潔公司股東。又朱春風具有股東身分一節，已為18年前之事實，縱認朱春風之股東權益有保護必要，然股份有限公司之股東死亡時，即為繼承之開始，其財產上之一切權利義務，原則上當然由其繼承人承受。原告基於朱春風繼承人之身分，本應依公司法第165條第1項規定，檢具繼承文件逕向公司辦理過戶登記，然而，原告卻未經信潔公司登記為股東，其是否確有繼承該公司之股東身分並非無疑。即便原告認其繼承權受有損害，其本應依民法第1146條第1項請求回復繼承權救濟之，而有關繼承回復請求權之時效為自知悉被侵害之時起2年或繼承開始時10年，顯見自朱春風死亡之時起算，原告之請求權亦已罹於時效消滅，原告主張其本於朱春風股東繼承人之身分請求提供信潔公司之投資資料云云，即屬無據。
⒉縱認原告具有股東身分，惟股東得否請求提供政府資訊，
仍應視該政府資訊有無政府資訊公開法第18條第1項各款應限制公開或不予提供之事由存在，並非謂具股東身分即應予提供。又縱認股東身分得申請提供公司之投資資料，然查，朱春風業已於87年8月4日死亡，原告逾18年之久長期不行使其本於股東繼承人之請求權，遲至今日始為申請信潔公司85年至95年間之對外投資資料，本於「權利失效理論」，應認其主張已有違誠信原則，否則無異一日股東，即得就公司之經營事業資訊終身主張，如此解釋，顯係置信潔公司之權益保障於不顧，而有違比例原則。
㈣檔案法部分：
⒈依88年初制定行政程序法第44條第3項規定，行政院與考
試院於90年會同訂定「行政資訊公開辦法」，試行資訊公開，迄94年12月6 日始三讀通過現行之政府資訊公開法，對資訊自由有全面性之規定，是應認政府資訊公開法乃政府資訊公開之基本法。且依新法優於舊法原則，政府資訊公開法第2條應解為︰「政府資訊之公開，依本法之規定。但『制定在後』之其他法律另有規定者，從其規定。」以確保資訊公開原則。又以現行法制而言，上開條文所謂「其他資訊公開有關法律」，首推88年12月15日公布施行之檔案法，第17條至第22條對「國家檔案」、「機關檔案」之申請閱覽亦有規定，其中第18條有關限制檔案使用之規定，與政府資訊公開法第18條關於豁免公開事由之規定，乃有競合，適用之際，依前述「公開優先」「新法優先」之原則，應盡可能符合政府資訊公開法以「公開為原則，不公開為例外」之立法取向，而非以檔案法為特別法，優先適用於政府資訊公開法（本院100年度訴字第167號判決意旨參照）。準此，有關民眾申請提供政府資訊者，政府資訊公開法亦應優先適用，原告主張依檔案法第17條規定請求閱覽，自與上開意旨不符，礙難作為請求之依據。
⒉退步言之，縱認原告得依檔案法第17條規定作為請求依據
，然而，依檔案法第18條規定，就檔案涉及有關工商秘密者，應拒絕提供。所謂「工商秘密」，一般係指工業上或商業上之秘密事實、事項、物品或資料，非可舉以告人者而言，重在經濟效益之保護。查信潔公司於85年至95年之涉外投資項目、金額及資金流向屬於該公司之經營資訊，如任由第三人得予自由閱覽，可能對信潔公司之財產利益造成嚴重損害，自屬檔案法第18條第3款之「工商秘密」，不得提供予原告閱覽。況且，本件業經信潔公司不予同意提供系爭資訊，原處分於法自無不合。
㈤原告雖稱其為利害關係人，然始終未能提出具體事證，敘明
其有何權利或法律上利益直接受有損害之「利害關係」，礙難採憑。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有世光律師聯合事務所104年10月30日世光字第1041030號函（可閱原處分卷第2至3頁）、原處分（本院卷第26頁）、訴願決定（本院卷第27至30頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原告是否為信潔公司股東或利害關係人？被告否准原告之申請是否依法有據？
五、本院之判斷：㈠按檔案法第1條：「（第1項）為健全政府機關檔案管理，促
進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」同法第17條：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」次按政府資訊公開法第1條：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」同法第2條：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」而考諸該條文之立法理由係載明：「現行法律中並不乏有關政府資訊公開之規定，例如：公司法第393條第3項規定，公司左列登記事項，主管機關應予公開，任何人得向主管機關申請查閱或抄錄；商業登記法第18條規定，已登記之事項，所在地主管機關應公告之規定；……；檔案法第17條及第22條規定，申請閱覽、抄錄或複製檔案等。為明定本法與其他法律之適用關係，將本法定位為普通法，其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。」準此，檔案法或政府資訊公開法均為資訊提供之規範，其在滿足人民知的權利，使人民在法規要件下，享有請求行政機關提供檔案或行政資訊之權利，而政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，則屬檔案法規範之範疇，應優先適用檔案法之規定處理之。惟申請之資料如屬未歸檔之案件，行政機關亦應依政府資訊公開法為審查，始符資訊公開原則。查本件原告委由其訴訟代理人函請被告投審會提供系爭資料時，並未於申請書中敘明以檔案法為其依據，亦未指明係為閱覽、抄錄或複製特定經歸檔管理之檔案，此有世光律師聯合事務所104年10月30日世光字第1041030號函在卷可稽（可閱原處分卷第2至3頁），則被告就原告申請之案件，係依政府資訊公開法相關規定為審查，於法尚無不合。
㈡又按政府資訊公開法第9條第1項：「具有中華民國國籍並在
中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」第12條：「（第1項）政府機關應於受理申請提供政府資訊之日起15日內，為准駁之決定；必要時，得予延長，延長之期間不得逾15日。（第2項）前項政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於10日內表示意見。但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限。」第18條第1項第7款：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……。」基上，政府資訊雖以公開為原則，然公開究非唯一、至高之價值，遇有更優越之公共利益或私人利益時，仍須適度退讓，依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，若政府資訊屬於法人經營事業有關之資訊，其公開或提供將侵害該法人之權利、競爭地位或其他正當利益，且非屬同款但書規定之情形（對公益有必要者，或為保護人民生命、身體、健康有必要者、或經當事人同意者），經於具體個案中衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重後，認後者較前者更值得保護時，即得不公開。
㈢經查，被告以原告所請求提供之系爭資料，並非政府資訊公
開法第7條第1項所列應主動公開之政府資訊，認無主動加以揭露之義務，惟因系爭資料為信潔公司之對外投資項目、金額及資金流向等資料，屬於該公司之經營事業資訊，被告投審會以104年11月11日經審二字第10400290780號函請信潔公司表示意見，此有前揭被告投審會函在卷足憑（見不可閱原處分卷第2頁），係與政府資訊公開法第12條第2項規定之程序相符。且業經信潔公司以104年11月16日信字第1041101號函復表示：「……朱仁標君並非本公司之股東，亦非本公司之利害關係人，本公司不同意貴會提供本公司對外投資之相關資料予朱仁標君，以維公司權益……」，亦有上開信潔公司函文存卷可考（見可閱原處分卷第20頁）。基此，信潔公司業已表明不同意被告提供系爭資料予原告至明。則被告衡諸系爭資料乃信潔公司之對外投資資料，係屬該公司之非公開經營事業資訊，如予以提供，可能對信潔公司之財產利益造成侵害，核與政府資訊公開法第18條第1項第7款規定「法人營業上秘密或其經營事業有關之資訊」之情形相符。又信潔公司屬於私人經營事業，並非屬於國營事業，其所經營之事業既非具有高度社會公益性質，則系爭資料之公開，核與增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與較無相關。是以，被告認系爭資料之公開，非對公益有必要，於法洵屬有據。
㈣另原告主張系爭資料涉及其所繼承系爭股份之股東權益、股
權價值等事項云云。惟縱認原告所述屬實，亦僅屬其財產上權益事項，此核與政府資訊公開法第18條第1項第7款但書規定「為保護人民生命、身體、健康有必要」之要件不符。況且，按「公司設立登記後，有應登記之事項而不登記，或已登記之事項有變更而不為變更之登記者，不得以其事項對抗第三人。」「股份之轉讓，非將受讓人之姓名或名稱及住所或居所，記載於公司股東名簿，不得以其轉讓對抗公司。」公司法第12條及第165條第1項分別定有明文。經查，朱春風係於87年8月4日死亡，其於87年3月29日即已將系爭股份轉讓予許美惠後，自彼時起即非該公司股東名簿上登記之股東，原告未曾登記為信潔公司股東等情，此為原告所不否認，並有戶籍謄本（除戶部分）、高雄市政府105年10月20日高市府經商公字第10556607900號函檢送信潔公司歷次股東名冊、92年6月24日高市府建二公字第09205314800號函核准變更登記、變更登記表影本，及財政部高雄市國稅局87年度證券交易稅一般代徵稅額繳款書、股份轉讓契約書、信陞公司股東名簿等件影本在卷足憑（本院卷第25頁、第76至89頁及第112至114頁）。則原告既未能證明其為繼承或受讓系爭股份並登載於信潔公司股東名簿之股東，依前揭公司法規定，原告自無從片面主張其為股東之利害關係人以對抗信潔公司。據上，被告經衡酌信潔公司之前揭意見後，認原告並非信潔公司之投資人，系爭資料應屬政府資訊公開法第18條第1項第7款規定之不得提供之政府資訊，而未提供予原告，經核與法要無不合。
㈤雖原告於起訴時始主張依據檔案法第19條規定向被告請求提
供系爭資料云云。惟按檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」同法第19條係規定：「各機關對於第17條申請案件之准駁，應自受理之日起30日內，以書面通知申請人。其駁回申請者，並應敘明理由。」據上可知，檔案法第17條規定，始為人民依法申請閱覽、抄錄或複製檔案之依據，至於同法第19條則僅係規範機關對於申請案件為准駁之依據。且細觀前揭原告申請函（可閱原處分卷第2至3頁），並未敘明以檔案法為其申請依據，已如前述，是原告起訴主張其依檔案法第19條規定申請被告提供系爭資料，除援引法條失據外，且與事實不符，並無足採。而縱令原告申請之系爭資料，亦屬檔案法規範之範疇，且有適用檔案法之規定申請，然按檔案法第18條第3款及第7款明文規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：…。三、有關工商秘密者。…七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」查系爭資料關涉信潔公司之對外投資項目、金額及資金流向等資料，非屬公司依法應公開揭露事項，自具有商業秘密性，況信潔公司為維護其公司權益已表明並不同意提供系爭資料予原告，原處分不提供系爭資料予原告，核與檔案法第18條第3款及第7款規定相合。
㈥至於原告聲請本院向高雄醫學大學附設中和紀念醫院函調有
關朱春風自87年3月1日至4月30日期間之病歷，以佐證依朱春風當時之意識精神狀況，其移轉系爭股份予訴外人許美惠並非合法乙節。然而，縱使原告主張系爭股份移轉並非合法云云，此亦屬朱春風與許美惠間之私權爭議，原告自應另循民事訴訟救濟途徑解決，原告上開聲請調查證據，對於本件判決結果並不生影響，本院認並無調查之必要，附此敘明。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林惠瑜法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
書記官 黃玉鈴