臺北高等行政法院判決
105年度訴字第949號105年12月27日辯論終結原 告 台基國際物流股份有限公司代 表 人 莊錚中（董事長）訴訟代理人 王國傑 律師複代理人 王朝正 律師被 告 公平交易委員會代 表 人 吳秀明（主任委員）訴訟代理人 孫綺君
沈立委陳俊廷上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民國105 年4 月22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）前曾於民國103 年4 月30日以（103 ）櫃協宇字第029 號函檢附所屬貨櫃場會員將於103 年7 月恢復收取3 噸以下CFS 出口貨物裝卸搬運使用機械費（即每計費噸55元，下稱CFS 出口機械使用費）之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，主旨略以：「本會會員公司為反應人工及作業成本…等，為疏緩長期以來之營運困境，本倉儲業者將自103 年
7 月1 日起恢復收取『CFS 出口貨物進倉機械使用費』相關事宜乙案，敬請貴會諒察並轉知所屬會員公司配合辦理…」爰造成多位檢舉人去函被告檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交易法聯合行為禁止規定，略謂：「針對各貨櫃集散站經營業者自103 年7 月1 日起向貨主收取3 噸以下CFS 出口機械使用費，臺灣省進出口商業同業公會聯合會、臺北市、新北市、高雄市進出口商業同業公會及中華民國託運人協會於103 年
5 月21日曾去函基隆市報關商業同業公會（下稱基隆報關公會）表達託運人（即貨主）領出口提單時已繳交每R/T （Revenue ton ）新臺幣（下同）380 元之貨櫃場作業費予運送業（即船公司），貨櫃場加收CFS 出口機械使用費有重複收費之嫌，亦增加貨主營運成本，是貨主堅決拒繳該項重複收取之費用，惟各貨櫃場仍聯合強收此費用，請被告查處。」等語。經被告認定原告及訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司（下稱長春儲運公司）等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之違法行為，並裁處原告310萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告依航業法第46條規定就營業行為之營業費率表已於83年間報請航政相關機關備查在案，故本件原告收取CFS 出口機械使用費及其數額具有合法依據。
二、貨櫃儲運協會2 次理監事會議皆未討論本件CFS 出口機械使用費收費議題，會後餐敘亦無與渠等就前開費用進行合意。
原告僅參與１次與基隆報關公會之協商，係因其他理事告假，替代其出席而已，與合意行為無關。發函予貨櫃儲運協會請求代為轉發予其他公會，亦僅闡明及公告相關事項，並無拘束力，原告實無與其他會員共同謀議等合意，不該當公平交易法之聯合行為：
（一）原告經理蔡肇銘為貨櫃儲運協會監事，所有會議及會後餐敘，因其職務本即有必要餐與，並非為求與其他廠商合意而前往。前開2 次會議所討論之議題與本件全然無涉。原告經理雖參加會後餐敘，惟就其記憶所及，僅是閒話家常，或是對於業務上之趣事分享，原告與其他貨櫃業者並無就CFS 出口機械使用費收費之任何事項公開進行合意或有約束行為。會議中既未討論本件收費，原告亦未與他人進行討論，或為任何合意及約束之行為，原告實無與其他會員互為溝通取得合意。又被告僅證明會員間有聚會之事實，被告應舉出更直接之事證，不得據此率認彼此間有聯合行為之合意。
（二）各貨櫃業者本即有權收取CFS 出口機械使用費，惟如何向貨主收取是一大議題。幸而本費用臺中已有三家貨櫃業者成功透過報關業者收取費用。貨櫃業者聽聞，遂先後要求貨櫃儲運協會向報關公會進行溝通，貨櫃儲運協會之理事考量會員們先後之請求，遂決定派員前往協調。此雖具有外觀上一致性之特徵，實則係繳費方式之協調，與聯合定價或聯合收費之共同行為無關。又原告本無意參與基隆報關公會協調會議，係原告經理蔡肇銘兼任貨櫃儲運協會監事，第二次協調會議其他理事告假，蔡肇銘遂代為出席，此為其個人職務所需，非原告授權其代行任何意思表示，更無任何合意之情事。
（三）原告收費除以公告通知自己之客戶外，亦有發函貨櫃儲運協會轉知航運相關公會，係因原告貨櫃集散站係海運進出口之一環，其他尚涉及報關、理貨、內陸運送、船務代理、海運承攬及海運船公司等相關業者，任何費用調整及操作程序之變更，都必須知照相關業者，以維持及確保進口出口作業程序之流暢。故原告作為負責之業者，依例任何變動都會透過貨櫃儲運協會之平台，公告周知各相關業者同業公會，以達透明公開及先期溝通，以確保貨物進出口作業之平穩順暢，此作業模式與聯合訂價及收費行為不同。貨櫃儲運協會收到原告函文及費率表，轉知其他公會公告其會員知悉，所公告之事項僅係為便利之事實通知行為，不具任何拘束力，顯非聯合行為。各貨櫃業者欲於何時收取，或欲收取多少費用均取決於各貨櫃業者。
三、原告決定收取CFS 出口機械使用費係考量已久之決定，因原告於102 年底即知悉臺中有業者收取前開費用。隔年1 月初，臺中3 家貨櫃業者正式收取前開費用，原告遂於同年3 月間前往拜訪臺中萬海貨櫃場，發現市場對收費並無任何不良反應，再經過成本概算，決定收費數額，並基於現實狀況考量現行人力及教育訓練，遂決定開始收費的時間，與其他公司如何定價、何時起收概無關連：
（一）原告103 年6 月取得營業費率表之核准備查文，可證原告本即有權向貨主收取CFS 出口機械使用費。但早年運量大，且政府鼓勵出口多有補助，故原告雖可收取，但貨櫃場仍配合政府獎勵出口政策，未予收取。現今促進產業升級之補助取消，土地增值稅、地價稅、油電及人事等相關成本卻逐年提升，及使用者付費原則確立，致早年原告未予收取出口機械使用費之原因逐漸消滅。
（二）原告係於102 年底知悉臺中萬海公司、長榮儲運公司及中國貨櫃公司有意開始收取CFS 出口機械使用費，自該時起，原告即密切觀察。103 年初時，該3 家貨櫃場確實開始收取前開費用。原告於同年之農曆年後即內部密切討論。原告曾於同年3 月間前往拜訪臺中萬海公司貨櫃場，請益費用收取之相關疑義，系統建置及人員安排等事項。恰又逢貨櫃協會理事長及理事等人欲向基隆報關公會進行協商以謀求代繳之機會，解決由誰繳費此等難題。惟103 年3月26日前開人等第3 次拜會後仍未獲基隆報關公會首肯。
原告考量已無須再進行等待，基於聯繫作業人員、建置作業程序及電腦系統及人員訓練等約需2 個月配置，內部數次討論後於103 年4 月底公告，預計於同年7 月7 日開始收取CFS 出口機械使用費，此皆與其他貨櫃協會之會員無涉。
（三）又依經濟學之賽局理論，當廠商間資訊不對稱，且並非有長期合作關係時，在最初即以低價方式搶佔市場將係廠商間本於「自利」考量最有可能採取之優勢策略。然將情況若延伸為無限次重複之賽局（競爭模式），亦即彼此間預期將有無數次可能交手或合作之機會時，廠商間將發現一次的背叛或降價搶佔市場，將造成對方用相同降價手段報復的不利結果；此時重視未來報酬的廠商，均會選擇不降價或進行價格跟隨，以取得最有利之市場位置及結果。因此廠商決定進行「價格跟隨行為」之理性選擇，本即係基於其利益之最大考量，與透過事前合意所達成之聯合行為無涉，本院102 年度訴更一字第25號判決要旨即有所採。
（四）原告貨櫃業者為高度透明化的寡占市場，貨櫃業者對於競爭者之行為，如同臺中貨櫃場之收費在很短的時間原告及其他貨櫃業者即已得知。且因服務產品同質性高，各貨櫃業者對於產品價格之決策，往往須視對手所實施之競爭策略而定，且最終往往與競爭對手採取相同之行動策略，因而造成渠等行為外觀之一致性結果。原告係參考上情，並考量跟風開始收取前開費用，基於行業特性，亦不至於造成顧客流失等影響，因此決定收取CFS 出口機械使用費之行為，實合於「有意識之平行行為」，或稱「價格跟隨行為」，與聯合行為合意之要件並不相符，實非公平交易法下破壞市場競爭之聯合行為。
（五）又原告決定要收取CFS 出口機械使用費後，便積極分析成本及定價方式。3 噸以下CFS 出口機械使用費每立方米應包含之費用有：堆高機使用費、棧板使用費、人工費及雜支等。其中成本每CBM 包括人員薪資15.44 元、油耗5.78元、場租24元、設備折舊2.1 元、修繕費3.13元及保險費
0.69元，另原告估算之利潤每CBM 約3 元，合計共54.14元；原告遂取整數收取每CBM 收取55元，與原告向港務相關機關備查之數額相符，以上為原告決定要收取CFS 出口機械使用費數額之成本考量，與其他業者如何定價如何收費，概無關連。
（六）原告決定要收取CFS 出口機械使用費及數額後，就等收取日期之確定。嗣經反覆討論決定循臺中貨櫃場前例開始收費，4 月間經聯絡及討論收費系統之建置，由於原告前無向貨主直接收費之案例，故各作業人員相互聯繫管道、建置作業程序及電腦系統及人員訓練等全新建置約需2 個月時間完成。經原告內部反覆討論及確認後，於103 年4 月底發函及公告，預計於同年7 月初開始收取CFS 出口機械使用費，上述歷程皆為原告公司自己之考量及判斷，與其他貨櫃協會之會員無涉。
四、貨櫃場業者之客戶主要為船公司，而非個別貨主。蓋運送成本大宗都發生於船公司之運費，而非各別貨櫃場費用，因此貨主出口貨物只會選擇船公司而不會特別指定貨櫃場，但事實上因為船公司的不同航線都有配合的貨櫃場，貨主指定船公司即等同指定貨櫃場。船公司實務上依照不同之航線選擇長期配合之貨櫃場業者，基於配合關係及櫃場所在位置，船公司不會任意更換配合廠商。以原告為例，萬海航運股份有限公司會將日本、東南亞及香港航線出口之貨物指定由原告櫃場收貨、運達航運股份有限公司固定會將出口等貨物均指定由原告貨櫃場收貨，此配合關係均維持數年，貨量占原告出口CFS 貨物總量達90% 以上，因此本件對貨主CFS 出口機械使用費之收取，對出口市場並無影響。因貨主只要選擇船公司，船公司指定原告貨櫃場收貨，貨主皆須進儲等待裝船，機械使用費之收取並不影響貨主進儲貨櫃場之意願。再者，相較於動輒數萬元之運費、更換配合場站之成本及熟悉彼此作業磨合期之成本而言，每CBM 55元之成本對於貨主而言，根本無足輕重，不足致其有更換船公司之意願。又收取
CFS 出口機械使用費後，仍有10家貨櫃業者未收取前開費用，惟原告客戶並未增減，足證收取CFS 出口機械使用費對貨櫃集散站出口之市場毫無影響。
五、本件因各方對收取CFS 出口機械使用費之方式意見不一，且基隆報關公會暨其會員對於代繳前開費用自始即表示反對。
原告自7 月起收取前開費用後，另有包括託運人協會、輪船商業同業公會、海運承攬運送商業同業公會等，對收取CFS出口機械使用費是否有重複收費、究竟應由誰負擔，及如何收取較為便利等情事仍意見分歧。航港局為使意見一致，遂於103 年9 月18日召集各方業者就CFS 出口機械使用費前開爭執事項進行討論。若本件涉及聯合行為，航港局應及時告知原告及貨櫃業者。然其除未制止或建議原告及訴外人等，反而召集各方業者，豈非帶領貨櫃協會業者進行大規模之聯合行為？原告善意信賴航港局所為之行政行為皆係合法，其願意協調貨櫃業者與其他相關業者收取CFS 出口機械使用費亦為合法行為，足徵原告與其他貨櫃業者皆無違法之故意過失，不應裁處罰緩。
六、原告本不該當違法要件，縱有違法，被告未予指導或改正機會即作成高額裁罰，違反比例原則，亦錯誤適用公平交易法第40條第1 項規定。蓋原處分依據之事證皆為間接證據或片面臆測，在欠缺明確證據情況下，應遵循行政程序法第7 條、第9 條及第10條規定，先予行政指導或警示，俟原告不為改善後再予裁罰。又縱認應處罰鍰，亦應考量聯合行為對消費者之影響程度，以決定裁罰數額，方符比例原則。惟原處分並未說明其裁量基準，亦未採取對人民損害最小之手段。
假設被告認為原告構成聯合行為，應考量對一般消費者之影響程度，並衡量裁處罰鍰及其金額是否適當，卻逕課以原告
31 0萬元罰鍰，顯然輕重失衡。被告未依具體客觀違法情狀詳加斟酌，已危害原告之財產權，且採取之方法造成之損害亦與欲達成市場競爭秩序之利益顯失均衡，違反比例原則等情。
七、綜上所述，並聲明：
（一）原處分關於原告部分撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告與訴外人等共同決定於103 年7 月間聯合恢復收取3 噸以下CFS 出口機械使用費，成立聯合行為：
（一）原告與訴外人等21家貨櫃儲運協會會員，均有經營貨櫃集散站業務，彼此具有水平競爭關係，係屬同一產銷階段之事業，渠等透過參與102 年12月10日或103 年2 月26日貨櫃儲運協會之餐敘活動，共同決定恢復收取CFS 出口機械使用費，均為本件聯合行為之主體。
（二）原告與訴外人等於前揭日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6 、7 次理監事聯席會議，利用會後餐敘時進行意見溝通，討論恢復收取CFS 出口機械使用費（討論時間及次數不限前2 次會後餐敘，惟主要決議時間為前2 次餐敘），且為順利恢復收取該費用，渠等透過貨櫃儲運協會主動聯繫基隆報關公會協商代繳未果，並於103 年4 月底、5 月初將恢復收取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會，由協會以（103 ）櫃協宇字第029 號函轉知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關公會，表達各倉儲業者將自103 年7 月1 日起共同恢復收取系爭費用，並隨文檢附各業者恢復收取之函文或公告。是原告為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敘時機，彼此就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成事業間於103 年7 月間共同恢復收取之事實。
（三）在自由市場之經濟體系下，價格機制係立於市場功能之核心地位，原告本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件爭取交易機會，由各貨櫃場依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷，個別決定是否恢復收取
CFS 出口機械使用費。然原告卻利用上情形成會員間恢復收取之共識，並透過協會通知報關、進出口等相關公會，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能。
二、原告確有派員出席前開會議，且依原告104 年2 月9 日陳述紀錄可知，原告業已承認同業有討論並有提議於103 年7 月初開始收費，雖原告對此並未表示意見，亦未反對，惟原告認恢復收取對營收有幫助，且配合於103 年4 月底、5 月初一併寄恢復收取之函文予協會，據此，原告對恢復收取系爭費用顯係事先與其他貨櫃場進行意思聯絡，而非獨立決定。
原告從參與貨櫃儲運協會餐敘中，獲悉各業者討論恢復收取之訊息至為明確。又本件亦有多家貨櫃場坦承餐敘時有討論恢復收取CFS 出口機械使用費及多家貨櫃場指證各會員有決議或形成共識決定恢復收取，均有證詞可稽，遑論協會理事長林澤宇證稱，103 年2 月26日及會後會員均表達願配合恢復收取該費用，復無法排除原告從該2 次餐敘中已獲悉產業動態之訊息。是原告主張其與其他貨櫃場業者無聯合行為，純屬價格跟隨行為，顯不足採。
三、原告與訴外人等違反公平交易法第15條第1 項本文規定之情事，已如前述。況依航港局來函資料，全國經營貨櫃集散站業務之業者計有31家，而參與聯合行為之貨櫃儲運協會會員21家，已占全國業者6 成以上，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS 出口運量計算市場占有率，渠等21家業者亦占全國營業額及運量之8 成以上；渠等透過聚會方式，共同決定恢復收取費用而相互約束事業活動之行為，自足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能。是原告稱收取CFS 出口機械使用費，對出口市場並無影響，及仍有10家未恢復收費可供選擇，並不影響貨櫃集散服務市場之供需功能云云，顯有違誤。
四、航港局召集包括貨櫃集散站等相關業者溝通協調，係在21家業者於本件系爭聯合行為即103 年7 月聯合恢復收取CFS 出口機械使用費後，航港局為解決渠等收費行為所衍生之是否有重複收費、由誰負擔及如何收取較為便利等問題，所召開之「研商貨櫃集散站營運費率之CFS 出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議」，乃產業主管機關本於其對於貨櫃集散站經營業營業費率表之管理所為之營運監理行為；惟航港局非競爭法主管機關，其無法替代被告逕論21家貨櫃場業者恢復收費之行為是否涉及聯合行為，亦非在知悉原告採取聯合行為恢復收取系爭費用後，以該機關職權肯定系爭聯合行為之正當性，原告稱善意信賴航港局所為溝通協調之行政行為，即認其行為無違反本法云云，顯係誤解被告與其他目的事業主管機關對於事業行為規範重點及職權範疇。
五、原告與訴外人等違反聯合行為之禁制規定事證明確，且行政程序法並未規定行政機關就具體個案須先為行政指導、行業導正或警示，行政機關可視具體個案，考慮法律之目的及個案之具體狀況，就多種行政作為方式中擇一行為，以達最有效之執法目的。行政機關於法律構成要件實現時，在數個法定措施斟酌擇用任一措施，在法律上應受同等評價，要無權力濫用或逾越權限之虞。被告援引公平交易法第15條規定論處，依據同法第40條第1 項前段規定，得就限期停止、限期改正或罰鍰等手段斟酌擇用其一均為合法，復依同法第40條規定及其施行細則第36條規定，整體考量聯合行為屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，且本件聯合行為內容又屬價格聯合之惡質卡特爾，原處分自無違反比例原則等語，資為抗辯。
六、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105 年4 月22日公處字第105034號處分書（本院卷第27至70頁）、中華民國貨櫃儲運事業協會內陸貨櫃集散站經營業者營業費彈性費率表（本院卷第107 頁）、貨櫃儲運協會第13屆第6 、7 次理監事聯席會議紀錄（本院卷第108 至121頁）、貨櫃儲運協會
103 年4 月30日（103 ）櫃協宇字第029 號函（本院卷第12
2 至123頁）、交通部航港局103 年9 月26日航務字第1031610967號函附「研商貨櫃集散站營運費率之CFS 出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議紀錄」（本院卷第124 至12
8 頁）、103 年6 月16日航北字第1030003517號函附台基物流公司費率表（本院卷第129 至131 頁）、蔡肇銘於104 年
2 月9 日之陳述紀錄（本院卷第170 至174 頁）及原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、本件是否應適用依修法前公平交易法之規定？
二、原處分之市場界定是否錯誤？CFS出口機械使用費（三噸以下）涉及之產品市場及市場範圍為何？
三、原告有無聯合行為合意？
四、原處分有無違反比例原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
（一）公平交易法第14條規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（第3項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」
（二）公平交易法第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為」
（三）公平交易法第40條第1項規定：「主管機關對於違反第九條、第十五條、第十九條及第二十條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣二十萬元以上一億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」
（四）公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。
七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」
二、本件應適用修法後公平交易法之規定：
（一）查貨櫃儲運協會前曾於103年4月30日，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，以其所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用，嗣原告果真如期收取，經民眾向被告檢舉，被告查得原告於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，被告因認原告及訴外人長春儲運公司等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處原告310萬元罰鍰，本院經核尚無違誤。
（二）本件聯合行為係為狀態犯或繼續犯？應適用修正前之公平交易法抑或修正後之公平交易法？非無爭議。本院按行政法上之狀態犯或繼續犯之認定，可比照刑法之理論為之，所謂狀態犯，又稱即成犯。指行為一旦造成法定之違法狀態，犯罪即告既遂，通常亦告終了。犯罪完成後，實行行為雖已停止，而違法之狀態仍然存續，其非價重點，僅在於特定違法狀態的導致。例如刑事殺人罪、傷害罪、竊盜罪、毀損罪。而繼續犯則指行為人之意思，足以決定行為所造成違法狀態之久暫的違規，其非價重點，在於行為人以其意思決定這個一違法狀態的持續時間。行為人之行為只要發生構成要件該當結果，犯罪即屬既遂，惟行為人如未放棄犯罪之實施者，則犯罪的違法情狀即繼續進行，而不法構成要件猶如不間斷地繼續被實現一般，直至該違法狀態結束之時，犯罪始告終了，因此在繼續期間仍是犯罪的實行，謂之繼續犯。如私行拘禁罪、侵入住宅罪。而行政法上之聯合行為，依最高行政法院99年度判字第186號判決所示：「公平交易法第7條所稱聯合行為，……所謂『足以』影響市場功能，解釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上得影響市場供需功能之危險可能性為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，且與合意內容有無法律上拘束力、合意後有無實際執行或事業是否因聯合行為獲得實際利益等無涉。」，就聯合行為之成立，乃採取抽象危險說，是若有證據可認定事業確實參與聯合行為合意，但事後並未實際執行該合意，則聯合行為已然既遂，但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯，但若實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為之，均係聯合行為合意者以其意思來決定這個違法狀態的持續時間，故在其停止基於該合意而來的「作為」或「不作為」之前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用行為時之法律。本件原告與訴外人長春儲運公司等共同決定自103年7月間恢復收取系爭費用，渠等依據聯合行為之合意，持續收取系爭費用迄被告於105年4月22日作成原處分為止，是104年2月公平交易法修正時，聯合行為仍繼續中，並未終了，自應適用修正後公平交易法規定加以裁處，合先敘明。
三、原處分將市場界定為「全國」「貨櫃集散服務」，且未更細分為「3噸以下貨物CFS出口機械使用費之貨櫃集散服務市場」，尚無違誤：
（一）原告雖主張貨櫃場業者之客戶主要為船公司，而非個別貨主，貨主出口貨物只會選擇船公司而不會特別指定貨櫃場，但事實上因為船公司的不同航線都有配合的貨櫃場，貨主指定船公司即等同指定貨櫃場。因此本件對貨主CFS出口機械使用費之收取，對出口市場並無影響。相較於動輒數萬元之運費、更換配合場站之成本及熟悉彼此作業磨合期之成本而言，每CBM 55元之成本對於貨主而言，根本無足輕重，不足致其有更換船公司之意願。又收取CFS出口機械使用費後，仍有10家貨櫃業者並未收取前開費用，但原告客戶並未增減，足證收取CFS出口機械使用費對貨櫃集散站出口之市場毫無影響云云。
（二）惟按「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍」（公平交易法第5條）。所稱「競爭」，指「二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為」（公平交易法第4條）。是所謂地理市場，只要交易相對人理論上可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，即為已足。本件依報關公會聲明「請各會員呼籲貨主慎選運送業及配合之櫃場」（見本院卷第216-1頁），及與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取。」（見原處分卷甲一卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」（見原處分卷甲一卷第465頁），原告人員亦坦承「因調整CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，貨主可輕易與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取」（見原處分甲七卷第5頁），可知業者確害怕貨主因系爭費用而與其他貨櫃場交易，亦即貨主確有因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能，原告主張「貨主無法決定貨櫃場」、「每CBM55元之成本對於貨主而言，根本無足輕重，收取CFS出口機械使用費對貨櫃集散站出口之市場毫無影響」云云，尚不足採。
（三）本件依原告營業費率表收費項目（見原處分甲7卷第14頁），可知原告貨櫃場提供服務之交易相對人，包括貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，而財政部關務署105年8月30日台關業字第1051018053號函（見本院卷第217頁）亦可看出原告及訴外人中共19家貨櫃場業者提供服務之對象乃遍及全國，則地理市場究為全國抑或台灣北部？應視此二區域之貨主是否很容易地可以彼此轉換海運業者及貨櫃場？觀諸貨主交貨最注視「交貨期限內順利送達買方」，故貨主之選擇涉及船期安排及出口成本。而出口成本包括陸運費用、貨櫃場（倉儲、機械使用）費用、報關費用、海運費用，系爭費用當然會影響出口成本總合，故只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者（若有指定貨櫃場的話，包括其所指定之貨櫃場），並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，此時海運運費、陸運運費及貨櫃場之收費高低，均為貨主之選項之一，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區（例出貨工廠在不同地區），其出口對象亦不一定均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同（即陸運運費相同時），貨櫃場之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者（包含其指定之貨櫃場）之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭CFS出口貨物機械使用費」，即謂絕無南貨北運、北貨南送之可能。何況，亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者一次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS出口貨物機械使用費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若某貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易（因為其所指定之貨櫃場未收取系爭費用或收費較低），其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口（內陸貨櫃場之轉運費用由船公司負擔，船公司不必變更停靠港口亦可直接變更所指定之貨櫃場），原告若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從事競爭之可能，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，尚無違誤。是原告主張收取CFS出口機械使用費後，仍有10家貨櫃業者並未收取前開費用，但原告客戶並未增減，縱使屬實，亦只是目前貨主尚未選擇其他船公司及貨櫃場，不表示貨主全無選擇出口成本較低之船公司及貨櫃場之可能，原告主張對市場無影響云云，尚不足採。
（四）又原告及訴外人長春儲運公司等21家貨櫃場業均係貨櫃集散站經營業者，其經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（見航業法第44條），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫，及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（見貨櫃集散站經營業管理規則第2條），因倉儲服務不須經海關檢驗，貨櫃集散服務則須經海關檢驗，故自原告之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本案自應以「合法貨櫃集散服務」為產品市場，不包括「倉儲服務」，其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，亦應僅計算「合法貨櫃集散服務」業者之市占率，不應包括倉儲服務業者。又前揭「貨櫃集散服務」之收費，依原告費率表即列有貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機卸費、海關標售貨物出倉裝車費等12項費用，其中裝卸搬運使用機卸費又依貨物重量細分為6類，不能因本案聯合行為合意內容僅及於CFS出口機械使用費，即將本案產品市場依該項費用更予細分界定，如若不然，則假使原告等21家業者就其他費用項目亦為聯合行為之合意，「貨櫃集散服務」之市場豈非更要依收費項目區分為十數個市場？此無異將相同業者之聯合行為，界定為屬於不同市場，顯非合理，故本件所謂市場及市占率，自不能再依3噸以下貨物更為細分。故依航港局提供之資料可知其所經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者，而參本件聯合行為合意者共21家，已占全國業者六成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，該21家業者亦占八成以上，自足以影響市場功能。
四、原告確參與聯合行為之合意：
（一）原告雖主張伊在103年初知悉臺中港貨櫃場已收取前開費用，發現市場對收費並無任何不良反應，故經過成本概算，決定收費數額，並基於現實狀況考量現行人力及教育訓練，遂決定開始收費的時間，與其他公司如何定價、何時起收概無關連，至於系爭費用以55元收取，乃分析成本每CBM包括人員薪資15.44元、油耗5.78元、場租24元、設備折舊2.1元、修繕費3.13元及保險費0.69元，另原告估算之利潤每CBM約3元，合計共54.14元，原告遂取整數收取每CBM收取55元，此與原告向港務相關機關備查之數額相符，原告只是「價格跟隨行為」之理性選擇，因最終常與競爭對手採取相同之行動策略，因而造成行為外觀一致性之結果，難謂有聯合行為之合意云云。
（二）惟查：原告於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取，故最後各業者才於協會召開之會議，利用大家聚會用餐時間，聊天恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費。」（見原處分卷甲一卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」，可知各業者均早有收取規劃，只是不敢單獨貿然收取，然在前揭會後餐敘聚時，達成聯合恢復收取系爭費用之合意，才會約定同在103年4月底5月初公告，並同在103年7月初統一收取。觀諸協會理事長林澤宇陳述紀錄稱「「103年2月26日及會後會員均表達願配合恢復收取該費用」，及原告嗣果於103年5月8日公告（見原處分卷甲7卷第6頁，而21家業者均自同年4月底、5月初公告），原告並果自103年7月7日收取系爭費用（21家業者均自同年7月初開始收取，見原處分甲二卷第11-12頁之統計表），諸多種種，殊非巧合，由原告事前參與餐敘、基隆報關公會協調會、請貨櫃儲運協會函送恢復收費公告，且公告時間、實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，乃至事後果然依合意內容恢復收費，均可證明原告乃從參與貨櫃儲運協會餐敘中，獲悉各業者討論恢復收取案關費用之訊息，之後原告即將恢復收費之函文、公告提供予貨櫃儲運協會，由貨櫃儲運協會函送報關、進出口等相關公會，原告恢復收取系爭費用之行為，顯基於系爭聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為。
（三）原告雖主張航港局於103年9月18日召集各方業者就CFS出口機械使用費前開爭執事項進行討論。若本件涉及聯合行為，航港局應及時告知原告及貨櫃業者。然其除未制止或建議原告及訴外人等，反而召集各方業者，豈非帶領貨櫃協會業者進行大規模之聯合行為？原告善意信賴航港局所為之行政行為皆係合法，其願意協調貨櫃業者與其他相關業者收取CFS出口機械使用費亦為合法行為，足徵原告與其他貨櫃業者皆無違法之故意過失，不應裁處罰鍰云云。惟查：系爭費用雖經主管機關核定（見原處分甲7卷第13頁），但僅係收取之上限，只要不超過上限，各貨櫃業者可自行決定所收費之價格，是經核定之營業費率表並不當然等同於業者實際收取之費用，業者亦可自行決定不予收取（正如本案各業者多年來未收取該3噸以下CFS出口機械使用費），若業者認為有恢復收取之需求，當然亦可在該上限費用之下，「個別、自行」恢復收取，只是不能與其他業者合意一起收取，是原告「恢復收費」固非違法，但「聯合恢復收費」，縱使未彼此約束所收金額為上限之55元，仍有違公平交易法第14條之規範意旨，故中央貨櫃倉儲股份有限公司及大三鴻國際貨櫃股份有限公司雖僅收取系爭費用50元（見原處分甲二卷第756頁之收費標準表），而未達系爭費用之核准上限，尚無礙於本件聯合行為之成立。蓋系爭費用是3噸以下出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬於業者提供貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務費之一部分，倘若「個別決定」恢復收取系爭費用，業者因成本不一，且為了營運策略考量，實際收費價格雖會在主管機關所核定價格上限之下，但未必相同，其開始恢復收費之始點亦會不同，貨主在船期得宜之前提下，會選擇同航線出口成本最低之船公司或海運承攬業者，若船公司指定之貨櫃場尚未漲價或漲價較少，會影響出口成本，當然也會影響貨主對船公司或海運承攬業者（及貨櫃場）之選擇，如此便維持了市場價格機制。但原告等21家業者「聯合」恢復收取系爭費用，聯合將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同於聯合決定實際交易價格之範圍及時間，縱使所聯合收取之價格只是反映成本，亦難謂與公平交易法第14條之規定無違。原告所稱之「反映成本」只能說是「個別漲價合理」，但仍然不能「聯合反映成本」而破壞市場競爭，是主管機關之核定費率及相關航業法規，均不是公平交易法之特別法，不能阻卻聯合行為之違法。
（四）又查航港局在102年12月10日起至103年7月之本件聯合行為形成期間，並未介入、指導或協商貨櫃場可否恢復收取系爭費用，更沒有授意貨櫃場「聯合」恢復收取，航港局是在21家業者共同合意於103年7月聯合恢復收取系爭費用後，始因下游反彈而介入處理，包括發函給相關業者、於103年9月18日召開「研商貨櫃集散站營運費率之CFS出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議」等，均僅對系爭聯合行為產生之結果（恢復收費），基於產業主管機關身分出面協調，或對下游業者說明原告等業者收取案關費用是否有重複收費等疑義，或討論原告等之費率表是否遵循航業法規定之備查程序問題（見本院卷第218頁以下），且航港局之介入均只涉及其主管業務之「收費」問題，未涉及「聯合行為」之合法與否，航港局且非公平交易法之主管機關，其就其主管業務（收費）所為前揭協調說明，自與聯合行為之處理無涉，不能說航港局有介入處理就是默認聯合行為合法。何況依航港局函請貨櫃儲運協會轉知所屬會員之103年5月26日函（見本院卷第216-3頁）內容可知，航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨櫃儲運協會行為可能涉及公平交易法，自不能因航港局備查費率表、或事後協調貨櫃儲運協會及報關公會會員，即謂原告並無故意過失。貨櫃儲運協會且於96年即曾向被告請釋由協會向交通部申請調整費率表是否符合公平交易法，被告已明確函覆各業者應各自依經營狀況決定費率，原告並已收受該回函，此為原告所不爭執，原告自難謂無違反公平交易法之故意。
（五）原告雖主張所以會發函貨櫃儲運協會轉知航運相關公會，係因原告貨櫃集散站係海運進出口之一環，其他尚涉及報關、理貨、內陸運送、船務代理、海運承攬及海運船公司等相關業者，任何費用調整及操作程序之變更，都必須知照相關業者，以維持及確保進口出口作業程序之流暢。故原告作為負責之業者，依例任何變動都會透過貨櫃儲運協會之平台，公告周知各相關業者同業公會，以達透明公開及先期溝通，以確保貨物進出口作業之平穩順暢，此作業模式與聯合訂價及收費行為不同云云。惟查原告所以要透過貨櫃儲運協會通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會有關收取系爭費用之事宜，其目的是要對抗報關公會會員之反抗，如此方能順利執行聯合行為合意之內容。蓋原告本可單獨收取系爭費用，但又怕貨主轉與其他貨櫃場交易，而透過報關行代收等於是統合各貨櫃場同時收取系爭費用，既可達到漲價效果，又可避免貨櫃場因收費起始點、價格不一而互相競爭，故「允予報關行系爭費用一成退佣之報酬，利誘報關行代收」，是台中能夠收取系爭費用之主因，但因台中港與基隆港之情形不同，基隆之報關公會不願代收系爭費用，故而由貨櫃儲運協會發文恢復收取系爭費用，以達順利收取之目的，此由中國貨櫃運輸股份有限公司人員所為訪談紀錄稱「台中港吞吐量約146萬TEU（TEU指20呎貨櫃），基隆港約170萬TEU、高雄港約1000萬TEU，而台中港因為只有3家港區貨櫃業者（長榮、本公司、萬海），且報關人員常駐在3家貨櫃場內作業，故貨櫃場與報關行關係較為緊密，相對基隆多屬內陸集散站業務差異甚大，故台中只要能與報關公會協調同意代貨主繳交，即可收取CFS機械使用費，……因台中港貨櫃場與報關行關係緊密，……另本公司亦有找卡車司機代繳，不過叫卡車司機帶一筆錢在身上，卡車司機不願意，故此方式不可行。」（見原處分卷甲一卷第443頁）等語，及報關公會聲明「…CFS……收取過程中不得將報關業牽連入內或以阻撓進倉、通關為手段，逼迫貨主就範進而轉向報關業者代為解決是項費用之繳交與收取，……本會建議：請每個櫃場……採月結方式且直接聯繫貨主收取，請勿透過我報關業者轉知貨主，以免造成困擾。勿以退佣一成來誘惑我業者代繳。」等語（見本院卷第216-2頁）即明，可知系爭費用之收取本與報關業者無關，但因為由報關業者自行吸收或透過報關業者代收，是聯合行為合意能否執行之關鍵，故才用退佣一成來利誘報關業者代繳，並引發基隆報關公會之會員集體抗議，且據原告人員於訪談時證稱：「以每個月1.4CBM為例，約可收取77萬元（以55元/CBM計算），惟實際上在收費實務上，約只收到70萬元，因為實務上前揭費用多是事徵收取……」（見本院卷第171頁），是原告亦可直接聯繫貨主採月結方式收取，只要不阻撓貨主進倉、通關，貨主不會因此轉而要求報關行解決，其收取系爭費用即與報關行無關，原告是害怕前揭個別收取方式，會造成貨主因此與其他貨櫃場交易，故而透過貨櫃儲運協會公告系爭聯合行為合意，並採用「系爭費用由報關業者代繳」方式，用以消滅貨櫃場彼此間可能之價格競爭，此與貨櫃場產業特性無關，自不能主張「過去一向透過公會公告周知各相關業者同業公會」而阻卻已然既遂之聯合行為。
五、原處分並未裁量濫用，亦未違反比例原則：原告雖主張被告未予指導或改正機會即作成高額裁罰，違反比例原則，亦錯誤適用公平交易法第40條第1項規定云云。惟查過去被告雖曾就特定產業採取「行業警示」，惟那是在公平交易法施行初期之做法，而今公平交易法實施多年，依被告已制定之規範說明、處理原則，已足使廠商明瞭違法構成要件及其嚴重性，實務上且發生多起聯合行為遭處罰之前例，已然引起社會高度矚目，即不能再如施行初期之往例，對嚴重之聯合行為僅施以單純警告教示。且行政程序法並未規定行政機關就具體個案須先為行政指導、行業導正或警示，公平交易法第40條第1項前段規定「得」就限期停止、限期改正或罰鍰等手段，斟酌擇用其一，均為合法，原處分未先予限期令停止、改正其行為，逕裁處罰鍰，難謂違法，是原處分審酌原告等21家業者占全國貨櫃集市服務市場營業額及運量八成以上，且一致收費時間長（103年7月至104年6月），屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並依違法所得利益（103年7月至104年6月收費10,393,408元，見原處分甲7卷第30頁），違法期間、市場地位及公平交易法施行細則第36條之其他各項因素，對原告處以310萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則，原告主張尚不足採。
六、從而，原處分並無違法，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
書記官 簡若芸