臺北高等行政法院裁定
105年度訴字第972號原 告 公業趙鰲峰．趙鰲峰代 表 人 趙振德被 告 桃園市大溪區公所代 表 人 黃睿松（區長）住同上上列當事人間祭祀公業事件，原告不服桃園市政府中華民國105年4月28日府法訴字第1050054337號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本院按：
（一）原告之起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，復為同法第5條第1、2項規定甚明。故依前揭條文提起課予義務訴訟，須法令有賦予人民請求行政機關作成一定行政處分之權利；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關作成行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬陳情、檢舉、建議之性質，非屬「依法申請」，其因此提起之課予義務訴訟，即屬起訴不備其他要件。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分。而人民就其陳情、檢舉、建議之事項，若法令並無賦予人民申請權，則中央或地方機關所為函復，並未因此發生任何法律效果，該函復性質上僅屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，並非行政處分，人民自不得據以提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟；同理人民對非行政處分提起行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟；核均屬不備起訴要件，且無法補正，均依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。
（二）又祭祀公業管理人選任係屬團體自治事項，行政權原則上不介入。是管理人選任後雖應向主管機關申請備查，然綜覽祭祀公業條例，尚無以備查之介入，始令其對外發生一定法律上效果之規定或意旨。因此，新任管理人申請備查當僅係供主管機關事後監督之用，是否准予備查，因無法律效果，均非行政處分。最高行政法院105年1月份第1次庭長法官聯席會議即採相同見解。因「備查」為下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂，地方制度法第2條第5款業已明文。又「於人民向行政機關陳報之事項，如僅供行政機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，為『備查』，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分。」最高行政法院本院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。祭祀公業既係由設立人「捐助財產」，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體，祭祀公業名下財產均屬人民私權，則若有爭執，應由當事人循民事訴訟程序取得確定判決後，主管機關再據以辦理。準此，祭祀公業條例第16條、第38條所稱「確認之訴」或第57條所指「訴訟」，皆指向普通法院民事法庭提起之民事訴訟而言甚明；又依祭祀公業條例第57條條文立法意旨係指祭祀公業向主管機關申報登記或「經主管機關『備查之事項』已經公告周知」，為保障利害關係人之權益，規定就該事項有異議者，得採取之補救程序（參照內政部102年3月15日內授中民字第1025035386號函參照）。是知，「業經」主管機關「（准予）備查並公告周知之事項」，管理人、派下員或利害關係人對之有異議者，仍應向普通法院民事庭提起民事訴訟取得確定判決後，主管機關再據以辦理，顯見主管機關就祭祀公業條例所為「備查」之行政行為，並不具確認或構成該請求備查事項之效力要件。祭祀公業條例規定祭祀公業相關事項應報請主管機關「備查」，而為事後監督，乃在落實本條例制定之立法目的－即「祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益」，其所為「准予備查」、或「不予備查」，均未對受監督事項之效力產生影響，其性質皆非行政處分亦明。
二、事實概要：原告於民國104年11月24日向被告申請公業趙鰲峰．趙鰲峰新修正規約備查，經被告於105年1月13日以桃市溪文字第1040027943號函覆略以，派下員趙克毅申請繼承變動公告部分，因未提出派下全員證明書正本，故被告未予公告徵求異議；前管理人趙國棟申請繼承變動部分，經被告公告後，有異議人趙家豪、趙家麟於公告期間內提起確認派下權存在之訴，及異議人趙合春、趙揚聖提起確認趙粉等6人派下權不存在之訴，爰被告並未核發派下全員證明書。訴外人趙克毅於103年5月13日以103年度趙祀毅管第009號函請被告註銷訴外人趙國棟為管理人，被告於103年6月3日以溪鎮民字第1030012139號函覆，原告於103年5月13日以103年度趙祀毅管第009號函所述：「本公業已於102年12月31日委託劉錦隆大律師代函本公業超過半數以上派下員反對趙國棟以管理人身份繼續代表公業，並在103年1月2日送達在案，故本公業與前管理人趙國棟間終止委任之生效日期為103年1月2日……」，關於原告與訴外人趙國棟間終止委任契約一事，被告業已知悉。原告公業臨時管理人於103年6月7日召開103年物第五屆第一次臨時派下員大會，並於會中修改規約，送被告備查。103年7月29日被告就原告公業申請規約備查乙案之相關疑義，以溪鎮民字第1030017228號函詢改制前桃園縣政府。嗣經改制前桃園縣政府103年8月6日府民宗字第1030182119號函復略以，按內政部101年12月22日內授中民字第1015037567號函釋，旨案規約變更係以臨時管理人召開派下員大會之方式為之，惟祭祀公業條例中，尚無規範臨時管理人之相關規定，前開派下員大會是否符合該公業規約規定，請被告權責核處。104年7月31日桃園市政府以府民宗字第1040200378號函轉內政部104年7月30日台內民字第1040055802號函釋略以，祭祀公業得於其規約規定僅得以召開派下員大會方式變更其規約，行政機關應予尊重；至祭祀公業管理人及臨時管理人之資格均於法院訴訟繫屬中，該祭祀公業之規約變更程序應由何人辦理，因本條例並無相關限制，得由祭祀公業自行推派一人代表為之。104年11月17日桃園市政府以府民宗字第1040225772號函通知被告，確認依據趙克毅存證信函指出，原告公業103年6月7日臨時派下員大會規約修正程序及內容符合祭祀公業條例第14條第3項規定，而應予以備查。惟原告公業之派下員人數依祭祀公業條例第31條規定，應為被告81年至97年備查之114人，則依祭祀公業條例第14條第3項規定，應有派下員76人出席，57人同意，始得作成變更規約之決議，而經被告比對原備查派下員名冊，符合資格且親自出席之派下員為46人，委託出席者為12人，總計人數58人，未達祭祀公業條例第14條第3項規定變更規約之法定出席人數下限，歉難同意備查變更之規約（下稱系爭函文）。原告不服，提起訴願，遭決定不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
（一）查被告系爭函文第1點所揭「異議人趙家豪、趙家麟提起確認派下權存在之訴，及異議人趙合春、趙揚聖提起確認趙粉等六人派下權不存在之訴」乙節，該二件異議、訴訟案業已經撤回，終結在案。
（二）依據桃園市政府104年11月17日府民宗字第1040225772號函釋說明三「“本公業103年06月07日臨時派下員大會三分之二以上派下員出席，出席派下員四分之三以上同意決議"部分，如規約修正程序及內容確實符合祭祀公業條例規定理應予以備查。」原告公業不論是經103年6月7日臨時派下員大會決議，或依103年8月5日送交被告備查之新修正規約109位派下員連署同意書，皆符合祭祀公業條例第14條第3項與本公業規約第12條之規定，被告即應准予備查。
（三）再按，被告在計算人數比例下限時，以「……貴公業原備查派下員114人，其法定人數五分之一為23人，三分之二為76人……」為據，此有錯誤，因被告忽略原告公業於97年6月4日備查前，早已有趙承炎等4人死亡，且103年6月7日臨時派下員大會前，已備查之114人中，又有趙承祿等15人死亡，以上合計已歿19人，故而三分之二應為64人，始為正確【(114人－19人)x2/3=64人】。原告公業新修正規約之決議，絕對符合祭祀公業條例第14條第3項規定之下限。本件被告認為原告備查之聲請不予准許，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。為此提起行政訴訟並聲明：１、訴願決定及原處分（按即系爭被告105年1月13日桃市溪文字第1040027943號函）均撤銷。２、被告對於原告於民國103年7月4日管理暨組織規約之申請，應作成准予備查之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
四、被告附證據詳述本件事實發生經過，並主張系爭函文等非行政處分，原告起訴不合法，並聲明駁回原告之訴。
五、經查：㈠原告於104年11月24日向被告申請公業趙鰲峰．趙鰲峰新修正規約備查，經被告以系爭函文函覆不同意備查變更之規約，參照首開主管機關對於祭祀公業變更規約不論是「准予備查」、或「不予備查」，均未對受監督事項之效力產生影響，故性質皆非行政處分。㈡至原告聲明第2項，有關原告103年7月4日申請函（陳報公業趙鰲峰．趙鰲峰管理暨組織規約（103年6月7日臨時派下員大會通過之再修正版；詳被證24外放證物卷第188頁以下），請求判令被告應作成准予備查之行政處分部分，亦因被告無論「准予備查」、「不予備查」均非行政處分。因此本件原告不論訴之聲明第一項之撤銷訴訟及聲明第二項之課予義務訴訟之標的均非行政處分，原告對非行政處分提起本件行政訴訟，參照首開說明，均屬不備起訴要件，且無法補正，應由本院裁定駁回原告之訴。
六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 17 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 105 年 10 月 17 日
書記官 陳德銘