臺北高等行政法院判決
105年度訴字第978號106年2月2日辯論終結原 告 陳錦秀訴訟代理人 陽文瑜 律師
杜唯碩 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師陳柏瑋 律師上列當事人間有關土地事務事件，原告提起本件行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國103年間，因繼承取得坐落新北市○○區○○段○○○號土地（重測前為改制前臺北縣○○鎮○○○段○○○○○○○號土地，下稱系爭土地），自103年10月起，陸續向被告查詢系爭土地是否為法定空地、請求將系爭土地上禁止臨時停車之標線重新繪製於相鄰之33地號土地上；又檢送巷道廢止申請書，請求同意取消新北市○○區○○街○○巷（下稱三福街85巷）占用系爭土地6公尺以外之其他部分（角地），並請求免徵得鄰地建築物所有權人同意，經被告所屬工務局以104年12月16日新北工養字第1043141460號函否准在案。原告遂提起本件行政訴訟，請求確認系爭土地如附圖編號30（2）所示，面積54.95平方公尺範圍之土地，無公用地役關係存在。
二、原告起訴主張：
（一）被告認定系爭土地全部為供公眾通行之既成道路範圍，具有公用地役關係，實不符合公用地役關係應具備之要件，是公用地役關係是否存在於原告之系爭土地全部即不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，此危險得以對被告之確認判決除去，原告自具有即受確認判決之法律上利益，而得提起本件確認公用地役關係不存在之訴。
（二）系爭土地如附圖編號30（2）所示範圍之土地， 非屬不特定公眾通行所必要，自難成立公用地役關係。縱認系爭土地所在之新北市○○區○○街○○巷（下稱三福街67巷）及三福街85巷為既成道路，系爭土地亦非全部供不特定公眾使用，而僅及於附圖編號30（2）所示範圍以外之土地，依新北市建築管理規則第14條第1項、第17條第1項等規定，不得因公眾通行之必要任意擴張既成道路範圍及公用地役關係，而犧牲私有土地所有權人之財產利益。
（三）私有土地所有權人因私有土地存在公用地役關係，已無法自由使用收益，形成特別犧牲。原告每年須繳納系爭土地之地價稅，迄今卻仍無法對系爭土地自由使用，被告所屬交通局更函復略以：系爭土地為樹林區公所管理維護之道路，而為供公眾通行之既成道路範圍云云。惟系爭土地並非全部供公眾通行，自不得任意擴張具公用地役關係之道路範圍，犧牲原告財產上權益。
（四）查新北市建築管理規則第14條第1項規定：「實施都市計晝範圍內之建築基地，其正面臨接寬度二公尺以上之現有巷道者，應以巷道中心線為準，兩旁均等退讓合計達下列標準之邊界線為建築線：一、單向出口巷道長度在40公尺以下，或雙向出口巷道在80公尺以下，且其寬度不足4公尺者，4公尺。二、巷道長度超過前款規定者，6公尺。……」；同規則第17條第1項規定：「建築基地兩側面臨道路者，應以圓弧或等腰三角之方式退讓，其退讓標準依附表之規定」，而依其附表所定路寬6公尺之截角長度為5公尺。是故，如認系爭土地為供不特定之公眾通行所必要，觀諸前揭新北市建築管理規則規定，其必要範圍亦非涵蓋全部系爭土地。因此，系爭土地如依新北市建築管理規則第14條第1項第2款規定，留設6公尺寬之三福街67巷；並於系爭土地以截角長度5公尺為等腰三角形退讓部分系爭土地，以與前揭新北市建築管理規則第17條第1項規定契合，所餘部分之系爭土地，即非為不特定之公眾通行所必要。
（五）原告並聲明：
1.確認原告所有坐落新北市○○區○○段○○○號如新北市樹林地政事務所105年10月26日土複239700號土地複丈成果圖所示編號30（2）面積54.95平方公尺範圍之土地，無公用地役關係存在。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）程序部分：
1.緣訴外人鐘信永（已歿）於67年12月23日以買賣為原因取得重測前臺北縣○○鎮○○○段○○○○號土地，並於69年9月5日分割出292-1至292-33等34筆土地，其中292-29地號土地（面積87平方公尺），於101年11月27日地籍圖重測後，即為系爭土地（94.3平方公尺），迄103年10月27日始由原告（鐘信永之配偶）以分割繼承為原因取得所有權。又因訴外人陳成裕於79年間，因重測前臺北縣○○鎮○○○段292-32、298-5、308、309-13、309-14、309-37等6筆土地，有建築需要，向樹林區公所申請核發證明，該所以79年6月26日七九北縣樹建字第14849號函核發證明○○○鎮○○街○巷既成道路經查已供公眾通行達貳拾年」；另訴外人余文全就上開6筆土地向被告申請認定現有巷道（含系爭土地）並指定建築線，經被告以79定樹01-1333號、80定樹01-775號指定建築線。嗣上開6筆土地中有2筆土地合併，余文全遂就合併後5筆土地，申請被告認定現有巷道，並經被告以81定樹01-786號指定建築線在案。
其後，訴外人康建建設股份有限公司（代表人為陳成裕，下稱康建公司）領得81樹建字第1103號（被告植為1108號）建造執照，完成房屋興建後領得83使字第1083號使用執照，共計2棟48戶，西側面○○○區○○街，南側臨接三福街85巷，上開建築之基地再合併為新北市○○區○○段○○○號。原告於103年間因繼承取得系爭土地所有權，陸續向被告查詢系爭土地是否為法定空地；請求將系爭土地上禁止臨時停車之標線重新繪製於系爭土地旁33地號土地上；檢送巷道廢止申請書請求取消三福街85巷占用系爭土地中6公尺以外部分，並請求免徵得臨地建物所有權人同意，經被告所屬工務局以104年12月16日函復略以仍應取得改道同意書再提出巷道廢止申請等語。
2.三福街85巷業經被告於79年間認定為具有公用地役關係之巷道並指定建築線在案，長久以來供不特定人通行且有繼續通行之必要，應認定有公用地役權。原告亦曾於認定三福街85巷為現有巷道之前提下，提出巷道廢止或改道申請書，並請求免徵得鄰接土地建物所有權人之同意，經被告所屬工務局以104年12月16日函否准，原告未對該否准處分提起行政爭訟，依最高行政法院101年度判字第64號判決意旨，應認原告不得再提起確認訴訟，而應依行政程序法第107條第1項第10款規定駁回原告之訴。
（二）依73年11月7日修正公布之建築法第48條、第101條，以及79年3月8日修正之臺灣省建築管理規則第2條、第4條等規定，被告依法有認定現有巷道之權責。被告於79年間核發79定樹01-1333號建築線指示圖，認定三福街85巷為臺灣省建築管理規則所稱之現有巷道，且三福街85巷範圍包括系爭土地全部，故系爭土地全部均屬經認定有案之現有巷道範圍，被告核發之80定樹01-775號及81定樹01-786號建築線指示（定）圖續為相同認定，故被告於79至81年間作成之行政處分既未經撤銷，即不得否認其效力，對於人民及國家均有拘束力。原告就系爭土地如附圖編號30（2）所示範圍，訴請確認公用地役關係不存在云云，洵屬無據。
（三）依70年6月19日及77年10月17日航測圖，系爭道路與現況路型一致，足證自70年起算迄今供通行已逾35年；再依79年核發79定樹01-1333號建築線指示（定）圖及83年使字第1083號使用執照存根，門牌號碼三福街85巷15、17、19及20號等24戶建築物以系爭道路為連絡計畫道路之唯一道路，故自83年起算亦已逾22年。被告核發79定樹01-1333號建築線指示（定）圖適用之79年3月8日修正臺灣省建築管理規則第5條規定，面臨現有巷道之基地，雙向出口在80公尺以下，寬度不足4公尺者，以該巷道中心線為準，兩旁均等退讓，以合計達到4公尺寬度之邊界線作為建築線，現有巷道寬度大於4公尺或6公尺者，仍應保持原有之寬度；再依現行新北市建築管理規則第14條、第15條及第17條等規定可知，新北市建築管理規則係延續79年3月8日修正之臺灣省建築管理規則之規範，有關原有巷道寬度不足法定寬度時，應依法定寬度退讓建築，建築基地兩側臨路時，應依法定截角長度退讓建築，惟若原有巷道寬度已大於法定寬度，應依原有寬度指定建築線，無須適用新北市建築管理規則第14條及第17條規定依退讓標準指定建築線。三福街85巷為雙向出口巷道，在80公尺以下，如道路寬度不足4公尺，應以4公尺之邊界線為建築線；79定樹01-1333號建築線指定（示）圖及當時照片顯示，三福街85巷西起三寶街口，巷道原有寬度為4公尺，東至接近三福街67巷口，巷道原有寬度本已大於4公尺，因路面外設有溝渠，故以溝渠外緣為巷道寬度，形成西窄東寬之型態，系爭土地如附圖編號30（2）所示範圍，屬四叉路口，為不特定公眾通行所必要，否則不會超過20年來，均維持相同路型，從而，原告主張依新北市建築管理規則第14條及第17條規定，系爭土地如附圖編號30（2）所示範圍，非屬不特定公眾通行所必要云云，應無可採等語。
（四）被告並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有土地登記謄本（本院卷第18頁）、被告所屬工務局103年10月14日北工建字第1031937875號函（本院卷第22頁）、原告104年7月20日請求重新繪製禁止停車線函（本院卷第24頁）、被告所屬交通局104年8月13日新北交工字第1041473090號函（本院卷第25 -26頁）、原告104年11月7日巷道廢止或改道申請書（本院卷第28頁）、賴澤君建築師事務所104年12月9日請求免徵臨接土地建物所有權人同意函（本院卷第31頁）、被告所屬工務局104年12月16日新北工養字第1043141460號函（本院卷第32-33頁）在卷可憑，應認屬實。原告以系爭土地如附圖編號30（2）所示範圍，非供不特定多數人通行所必要，應無公用地役關係，並訴請確認，故本件應審酌者即為：系爭土地如附圖編號30（2）所示範圍，是否為不特定之公眾通行所必要；於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；經歷之年代是否久遠，而已成立公用地役關係？原告主張公用地役關係不存在，是否有據？
五、本院之判斷：
（一）按「……既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係……。」有司法院釋字第400號解釋理由書可資參照，故既成道路成立公用地役關係，須具備「為不特定之公眾通行所必要」「於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止」「經歷之年代久遠未曾中斷」等要件。
（二）本件原告訴請確認公用地役關係不存在之土地範圍，經原告指界並會同新北市樹林地政事務所測量，為系爭土地如附圖編號30（2）所示部分之範圍，面積54.95平方公尺等情，有新北市樹林地政事務所105年11月10日新北樹地測字第0000000000函暨土地複丈成果圖表在卷可稽，依該複丈成果圖所示，原告訴請確認無公用地役關係存在之土地範圍，乃為系爭土地之一部分，應可確認，經查：
1.系爭土地前於79年間，因訴外人陳成裕有建築需要，曾經申請樹林區公所發給○○○鎮○○街○巷既成道路經查已供公眾通行達貳拾年」之證明，此有該所79年6月26日七九北縣樹建字第14849號函在卷可稽；嗣訴外人余文全亦曾向被告工務局申請認定現有巷道（含系爭土地）並指定建築線，經被告工務局以79定樹01-1333號、80定樹01-775號、81定樹01-786號核准，有各該建築線指示（定）申請書圖在卷可參，依前開經核准之書圖所示，該現有巷道包含有系爭土地之整筆範圍，其後並由訴外人康建公司領得被告所屬工務局81樹建字第1103號建造執照，房屋建造完成後，亦領得該局83使字第1083號使用執照等情，有建造執照、使用執照影本附於原處分卷可參，故被告主張該現有巷道所在之土地（含系爭土地）自83年起迄今，已供不特定之公眾通行逾20年之事實，尚堪採認。
2.再依被告所提林務局農林航空測量所70年6月19日、77年10月17日之航攝影像（下稱航照圖）顯示，前據以指定建築線之現有巷道，於前開航照圖中即已存在，其路形與被告工務局核准之建築線指示（定）申請書圖所示現有巷道，路型大致相同，並無事證顯示系爭土地有特定部分未供作該現有巷道通行使用之情形，是被告依航照圖之拍攝時間，主張系爭土地供公眾通行使用迄今已逾35年，洵非無據。
3.又原告配偶鐘信永於67年12月23日以買賣為原因取得重測前臺北縣○○鎮○○○段○○○○號土地，其後於69年9月5日分割出292-1地號至292-33地號等34筆土地，其中292-29地號土地於101年11月27日重測後，即為系爭土地，並由原告於103年4月3日以分割繼承取得所有權等情，有新北市樹林地政事務所異動索引及臺灣省臺北縣土地登記簿在卷可稽，堪信為真，本件原告並未舉證系爭土地作為本件現有巷道供公眾通行之初，土地所有權人鐘信永曾有阻止之情事，且觀諸鐘信永因292地號分割出之292-32地號土地，屬前開建造執照之建築基地，衡情鐘信永就其土地作為現有巷道供公眾通行使用，且據以指定建築線興建房屋，應係知情容認，是系爭土地既為不特定之公眾通行所必要，而通行之初土地所有權人亦未阻止，且迄今已供通行使用達35年未曾中斷，則被告主張系爭土地確有公用地役關係存在，應屬有據，是原告主張系爭土地如附圖編號30
（2）所示部分之範圍，無公用地役權存在，訴請確認，尚非可採。
（三）原告雖以系爭土地如附圖編號30（2）所示部分之範圍，對其有建築利益，且依新北市建築管理規則之規定，系爭土地所在之巷道，僅在6米寬度及截角5公尺退縮部分，有供公眾通行之必要性云云，惟查，系爭土地如附圖編號30
（2）所示部分之範圍，臨近三福街85巷、67巷交接處即新北市○○區○○街○巷○號旁土地，業經本院到場勘驗屬實，製有勘驗筆錄及照片在卷可稽，該含系爭土地之現有巷道，西接至三寶街，東於接近三福街85巷及67巷口處，巷道形成寬度不等之情形，徵諸該巷道長久以來均維持相同路型，應係配合周圍建物及因應該處形成四叉路口之通行必要所形成，原告所舉新北市建築管理規則，固就建築基地臨接現有巷道，應如何指定建築線及退讓土地設有標準，惟其目的係為實施建築管理，而非用以判斷現有巷道是否為不特定之公眾通行所必要，是原告據之主張系爭土地於本件現有巷道符合新北市建築管理規則所訂指定建築線之巷道寬度及退讓標準外，應非為不特定之公眾通行所必要，亦非可採。
六、綜上所述，原告之主張均非可採，從而，原告訴請確認系爭土地如附圖編號30（2）所示面積54.95平方公尺範圍之土地，無公共地役關係存在，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 23 日
審判長法 官 李玉卿
法 官 高愈杰法 官 劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 2 月 23 日
書記官 黃貫齊