臺北高等行政法院判決
105年度訴字第907號106年1月3日辯論終結原 告 高鳳國際物流股份有限公司代 表 人 王正彥（董事長）訴訟代理人 盧俊誠 律師被 告 公平交易委員會代 表 人 吳秀明（主任委員）訴訟代理人 洪萱
陳俊廷沈立委上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民國105 年4 月22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）前曾於民國103 年4 月30日以（103 ）櫃協宇字第029 號函檢附所屬貨櫃場會員將於103 年7 月恢復收取3 噸以下CFS 出口貨物裝卸搬運使用機械費（即每計費噸55元，下稱系爭費用）之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，主旨略以：「本會會員公司為反應人工及作業成本…等，為疏緩長期以來之營運困境，本倉儲業者將自103 年7 月1 日起恢復收取『CFS 出口貨物進倉機械使用費』相關事宜乙案，敬請貴會諒察並轉知所屬會員公司配合辦理…」爰造成多位檢舉人去函被告檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交易法聯合行為禁止規定，略謂：「針對各貨櫃集散站經營業者自103 年7月1 日起向貨主收取3 噸以下CFS 出口機械使用費，臺灣省進出口商業同業公會聯合會、臺北市、新北市、高雄市進出口商業同業公會及中華民國託運人協會於103 年5 月21日曾去函基隆市報關商業同業公會（下稱基隆報關公會）表達託運人（即貨主）領出口提單時已繳交每R/T （Re venue ton）新臺幣（下同）380 元之貨櫃場作業費予運送業（即船公司），貨櫃場加收CFS 出口機械使用費有重複收費之嫌，亦增加貨主營運成本，是貨主堅決拒繳該項重複收取之費用，惟各貨櫃場仍聯合強收此費用，請被告查處。」等語。經被告認定原告及訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司（下稱長春儲運公司）等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之違法行為，並裁處原告440萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告與訴外人等有恢復收取系爭費用之聯合行為應係於103年7 月1 日前，至於其後之收費係屬狀態之持續，並非行為之繼續，是應適用之法律係行為完成時之公平交易法，原處分以104 年2 月4 日修正後規定為裁罰依據，自有違誤。
二、原告恢復收取系爭費用，並無違反公平交易法第15條之聯合行為禁止規定：
（一）事業在外觀上採取相同市場行為，不必然有事前合意，可能係因寡占市場之結構因素所導致之平行行為。而寡占業者採取形式一致之市場行為，通常係出於價格跟隨（價格領導）或寡占市場強制性使然。在只有少數幾家寡占的市場結構下，市場透明度及事業間的依賴程度較高，事業間易持續觀察其他競爭者，而判斷是否應該加入對方的行列。故經市場結構分析，價格跟隨之情況往往不需要經過形式上的約定，即可達成一致的行動價格，故仍應分析恢復收取系爭費用的形成原因及背景。僅以當事人會後敘餐進行資訊交換，為認定定事業內部間有意思聯絡之證據，非無疑義，故原處分以市場結果做為「一致性行為」與「有意識平行行為」之區別標準，並非恰當。
（二）原告固有派員參加貨櫃儲運協會102 年12月10日及103 年
2 月26日理監事聯席會議及會後餐敘，惟代表原告與會人員僅係一般業務人員，並非公司負責人，無任何決策權限，故對於會後餐敘之討論並未特別留意。是原告參與人員既無權決定是否同意恢復收取系爭費用，縱未表示反對恢復收取，並不代表原告即有同意恢復收取之合意。原告係考量各種因素，再由負責主管判斷是否恢復收取。
（三）臺灣區域CFS 出口貨櫃有高雄港、臺中港、基隆港，屬各自獨立經營之各別市場，貨主基於成本考量，一定是依就近之港口裝載貨櫃出口，北部貨主不可能再花費拖運費將貨櫃由北部拖往南部之高雄港出口，則於該等港區從事CF
S 貨櫃出口之業者，也是依港區劃分運作，乃市場地理特性使然，是無從將於不同港口從事貨櫃出口之業者合計認定為一個市場。
（四）依交通部航港局登記之貨櫃集散站業者計有41家，並非被告認定之31家，顯見原處分係依據錯誤基礎所做成，自有違誤。再者，臺灣地區經營CFS 出口業者，非僅有前開41家，尚有未經登記而從事CFS 出口者。而登記與否之差別在於，有向航港局登記之業者採自主管理，可直接將載貨運至船邊裝船出口，不須由海關查驗；如無登記之業者，則反之。又於高雄港地區從事CFS 出口貨櫃業者，除13家向航港局登記之業者外，尚有未登記者共24家，至於其他較小型則不計其數，是於高雄港、臺中港、基隆港等3 個港區從事CFS 出口貨櫃業者合計應不下百餘家。原處分裁處之業者僅占其中的20% ，對市場交易及供需影響，均未見被告提出評估及分析數據等為據。
（五）系爭費用早於103 年1 月間已有萬海航運股份有限公司、長榮儲運公司及中國貨櫃公司恢復收取，原告決定於103年7 月起恢復收取僅係「價格跟隨」行為，並未與訴外人等協商。況系爭費用本為交通部航港局核定貨櫃儲運業得收取之費用，83年後未予收取係因早期運量大，且配合政府鼓勵出口及促進產業升級之政策及機械使用費補助等因素。惟因其後取消補助及土增稅、地價稅、油費及人事成本增加，故恢復收取系爭費用實屬必然。且系爭費用原即存在，僅係恢復收取，並非新增費用，對於市場競爭無任何限制，亦不影響貨櫃集散服務供需市場功能。
（六）由於各國港口數量有限，且考量進出口及國防安全，港口業務本質上無從為充分公平競爭，故政府對於貨櫃集散業之經營有高度介入之管理與干預，就收取之營業費係屬管制價格，須經交通部核定後，始得收取，本身即不具市場競爭性，主管機關係透過價格管制，以維持貨櫃集散業經營之穩定，其設計基本上就不希望有價格競爭之存在，此由業者收取項目及金額，須經交通主管機關核定自明。再者，貨櫃集散業者收取之營業項目甚多，系爭費用僅係其中一項，縱業者恢復收取，亦不可能對於貨櫃集散服務供需之市場功能有影響。
（七）原告係位於高雄地區提供利用高雄港進出口貨物之貨主倉儲服務，除原告外，尚有原告亞太物流公司、友聯儲運公司及訴外人連海公司、萬海航運公司、OOCL公司、APL 公司、陽明公司、韓進公司、高明公司、現代航運公司、高群公司等公司。而依高雄港務公司之統計，103 年度高雄港之進出口貨櫃貨之數量為3 億8,136 萬69噸，而原告1年之處理出口貨櫃貨儲運量約為25萬噸，所占高雄港出口貨櫃貨之比率未及1%，對市場供需功能毫無影響。縱原告與原告亞太物流公司、友聯儲運公司有聯合行為，然3 家所承作之出口貨櫃貨之儲運量，於高雄港（即市場）所占之比率甚微，仍不足以影響到高雄港出口貨櫃貨儲運服務之供需市場功能。
三、原處分未具說明裁處原告440 萬元罰緩之依據、審酌情狀及是否符合比例原則，自有未洽。復依被告函文更正稱「中國貨櫃亦為最早提出恢復收取意見者，中航、長春與東亞則參與基隆報關公會協商代收事宜，為積極促成聯合行為。」可知，原告並未積極參與聯合行為，且原告因考量上情而恢復收取系爭費用，並無「預期之不當利益」存在，加以本件非新創使用費，對於交易秩序並無危害，被告既已認原告非積極促成聯合行為者，何以罰鍰金額仍高達440 萬元？如何計算？且就被告之裁罰期間，原告僅獲利百餘萬元，裁罰金額卻係所得利益4 倍以上，自無所憑，是原處分實與公平交易法施行細則第36條規定及比例原則相違等情。
四、綜上所述，並聲明：
（一）原處分撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告與訴外人等共同決定於103 年7 月間聯合恢復收取系爭費用，成立聯合行為：
（一）原告與訴外人等21家貨櫃儲運協會會員，均有經營貨櫃集散站業務，彼此具有水平競爭關係，係屬同一產銷階段之事業，渠等透過參與102 年12月10日或103 年2 月26日貨櫃儲運協會之餐敘活動，共同決定恢復收取系爭費用，均為本件聯合行為之主體。
（二）原告與訴外人等於前揭日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6 、7 次理監事聯席會議，利用會後餐敘時進行意見溝通，討論恢復收取系爭費用（討論時間及次數不限前2 次會後餐敘，惟主要決議時間為前2 次餐敘），且為順利恢復收取該費用，渠等透過貨櫃儲運協會主動聯繫基隆報關公會協商代繳未果，並於103 年4 月底、5 月初將恢復收取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會，由協會以（103 ）櫃協宇字第029 號函轉知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關公會，表達各倉儲業者將自103 年7 月1 日起共同恢復收取系爭費用，並隨文檢附各業者恢復收取之函文或公告。是原告為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敘時機，彼此就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成事業間於103 年7 月間共同恢復收取之事實。
（三）在自由市場之經濟體系下，價格機制係立於市場功能之核心地位，原告本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件爭取交易機會，由各貨櫃場依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷，個別決定是否恢復收取系爭費用。然原告卻利用上情形成會員間恢復收取之共識，並透過協會通知報關、進出口等相關公會，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能。
二、原告與訴外人等利用餐敘聚會討論並共同決定於103 年7 月間恢復收取系爭費用，並依據合意持續收取迄被告處分為止，係屬聯合行為之繼續，應適用修正後之公平交易法：
（一）依法務部101 年2 月2 日法律字第1000028225號函可知，倘行為人違反行政法上義務之行為，係以持續行為一次實現行政法上構成要件，行為時間持續且未有重大改變，即屬繼續行為，參以臺灣臺北地方法院103 年度簡字第245號判決、最高行政法院99年度判字第505 號判決要旨，關於事業間於達成相互拘束彼此事業活動之合意，並持續執行合意內容之聯合行為，屬繼續犯並適用行為時之法律。
（二）本件原告與訴外人等於102 年12月10日及103 年2 月26日餐敘時間討論恢復系爭費用，並促成各貨櫃場業者於103年4 、5 月間為恢復收取之公告，自103 年7 月間恢復收取系爭費用，並依據合意持續收取迄被告處分為止，渠等違法行為時間不僅持續，且在持續時間內並未有重大改變，係繼續性與長時間影響市場競爭、交易秩序與供需功能，足證聯合行為繼續中，違法行為尚未終了，故被告對於原告之繼續行為，自應適用修正後公平交易法規定加以裁處。
三、原告與訴外人等共同決定於103 年7 月間聯合恢復收取系爭費用，成立聯合行為：
（一）全國貨櫃集散站經營業計有31家，各業者間提供服務之同質性高而具有高度替代性，各項收費項目及費率亦須向主管機關備查後公告實施而使得價格資訊透明，該產業業者間彼此經營決策行為相互緊密影響，即決策前將先評估其他業者之反應，以評估是否影響其預期獲利，爰在此市場競爭激烈之結構下，單一業者調整價格或收取其他同業均未收取之費用，本質上即有流失市場、競爭對手不跟價及競價之風險。復據多數貨櫃場業者表示，近年出口市場景氣不佳、貨櫃場運量較早期大減及各項成本支出增加等因素，很多貨櫃場都有虧損或無法負荷之情況，為增加營收，貨櫃場多年前即曾私下抱怨或在貨櫃儲運協會聚會時多次討論恢復收取系爭費用，惟各業者因擔心倘單獨恢復收取會造成貨主流失，而不敢獨自或當第一個恢復收取之業者，另因恢復收取程序繁鎖而作罷。直至102 年底、103年1 月初臺中地區3 家貨櫃場順利恢復收取後，使得本件21家貨櫃場擬比照臺中模式恢復收取，促使該等業者對此議題重新進行討論，故貨櫃場業者確有藉由卡特爾之運作共同恢復收取之動機及誘因。
（二）原告自陳確有派員出席貨櫃儲運協會兩次理監事聯席會議，原告董事長特助葉君雖表示，各業者可能有在會議中個別討論恢復收取系爭費用，至於餐敘時是否有討論則不清楚，亦不清楚為何其他貨櫃場均於103 年4 月間行文予貨櫃儲運協會，然據21家貨櫃場業者證詞中，已有多家業者坦承餐敘時有討論恢復收取系爭費用，並有會員分享臺中地區3 家貨櫃場恢復收取經驗，及會員請貨櫃儲運協會轉寄各貨櫃場恢復收取系爭費用之函文或公告予報關、進出口等相關公會等情，且貨櫃儲運協會理事長亦指證103 年
2 月26日當日及會後，並無會員表達不願配合恢復收取。
（三）各貨櫃場之營業規模、經營成本、盈虧情況、股權結構、策略、績效目標及交易相對人多寡皆有不同，惟原告與訴外人等卻皆於103 年4 月底、5 月初間發函請協會轉寄恢復收取之函文或公告，且恢復收取系爭費用時間均在103年7 月間，可見渠等間倘無意思聯絡，尚難合理解釋同時間恢復收取之一致性行為。
（四）退步言，原告總經理葉桂垚理擔任貨櫃儲運協會之常務理事，理應對於貨櫃儲運協會事務運作以及相關理監事會議內容與辦理情形瞭如指掌，包含貨櫃儲運協會代為轉發各貨櫃場業者恢復收取系爭費用函文之理由與時程。原告從參與貨櫃儲運協會餐敘中，獲悉各業者討論恢復收取之訊息至為明確，絕非單純源於客觀之市場結構，於市場上因一事業採取行動後，而隨之跟進之行為。故本件原告與訴外人等不僅利用餐敘討論決議共同恢復收取系爭費用，且原告亦有參與聯合行為之誘因、經濟利益、並與其他被處分人均於103 年4 月底、5 月初轉寄函文予貨櫃儲運協會、且聯合行為主體間均於103 年7 月間恢復收取系徵費用等情，皆足以認定渠等間存有聯合行為。
四、原告稱港口業務無從充分公平競爭、且該恢復收取費用行為未確然影響市場供需功能云云，惟：
（一）原告利用上情，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，且原告與其他貨櫃場業者於10
3 年7 月間時起，依據合意持續收取系爭費用，迄被告處分為止，該「共同行為」已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場業者間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，已足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能。且原告與其他被處分人共同恢復收取系爭費用之行為，已屬對於限制價格競爭或具有影響市場價格競爭之惡質卡特爾行為，且該恢復收取行為已致使貨櫃集散服務市場價格脫離競爭市場下應有之水準，使經濟活動參與者因而無法接受到正確之價格訊號，而有扭曲市場之供給與需求功能，進而影響經濟資源之有效分配。
（二）全國經營貨櫃集散站業務之業者計有31家，而參與本案聯合行為之貨櫃儲運協會會員計有21家，已占全國從事貨櫃集散事業之6 成以上；倘又以原告及其他被處分人各自提供營業資料，渠等亦占全國營業額及出口運量之8 成以上。故渠等透過開會餐敘方式，共同討論並決定恢復收取系爭費用，不僅係影響市場價格之限制競爭行為，且原告與其他被處分人高達8 成以上之市占率等情以觀，難謂原告與其他被處分人共同恢復收取系爭費用之聯合行為，對於貨櫃集散服務市場之供需功能，不生影響。另依102 年1月30日修正公布航業法第46條規定及該條修法理由可知，貨櫃集散站經營業之營業費率表僅須報請主管機關備查即為已足，是原告陳稱貨櫃集散站收取系爭費用有價格管制、不具市場競爭性等語，顯不足採。
五、原告未將高雄港區進口貨物裝卸量除去之市占率計算方式，已有未洽。再者，市場占有率之計算須視案關之市場界定，且地理市場界定亦非僅以涉案事業營業據點為憑，而係應以貨櫃場之交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域作為範圍。復據財政部關務署函覆可知，包含原告在內之21家貨櫃集散站經營業者之交易相對人遍及北、中、南部，原告服務提供之對象不僅限於高雄港鄰近地區，而係遍布全國，是原告僅以高雄港區為市占率計算，認為不足以影響市場供需功能，顯不足採。
六、原處分裁處原告440 萬罰緩業據說明審酌理由，並無違反比例原則：
（一）原處分依公平交易法第40條及同法施行細則第36條等規定，衡酌本件屬核心惡質卡特爾（價格聯合行為），其違法動機、目的可責性高且預期之不當利益高，且渠等占全國貨櫃集散服務市場之營業額及運量8 成以上，致市場供需功能及交易秩序危害程度甚高，且渠等自103 年7 月間共同恢復收費至裁處時，違法行為危害交易秩序之持續期間長，並考量渠等自103 年7 月至104 年6 月因違法行為實際所得利益分別為0 至3,800 餘萬元，雖原告係為初次違法，惟於調查過程中，違法後悛悔實據及配合調查態度尚屬一般，併斟酌原告應受責難程度及資力等因素後，始裁處440 萬元罰鍰，是原處分並無違反比例原則或未具說明等情事。
（二）復依原告自陳，其年出口CFS 運量約20萬CBM ，則其103年7 月起至104 年6 月預估恢復收取系爭費用之年營收約1,100 萬元。原告103 年7 月起至104 年6 月實際獲取之不法利益已高達1,468 萬元，所得利益非僅百餘萬元。況原處分僅以103 年7 月至104 年6 月之1 年期間計算其不法利益，其實際違法行為期間乃自103 年7 月至105 年4月被告處分後始停止，違法期間長達1 年10月，可想而知原告實際獲取不法利益實高於1,468 萬元甚多。是被告處分時對原告僅裁處440 萬元罰鍰，顯無過當等語，資為抗辯。
七、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105 年4 月22日公處字第105034號處分書（本院卷第18至61頁）、高雄港貨物裝卸量統計表（本院卷第176 頁）、被告105 年8 月4 日公服字第1051260781號函（本院卷第177 頁）、財政部關務署
105 年8 月30日台關業字第1051018053號函（本院卷第183頁）、交通部航港局轄內貨櫃集散站及廠商登記資料（本院卷第188 至189 頁）及原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、本件是否應適用依修法前公平交易法之規定？
二、原處分之市場界定是否錯誤？CFS出口機械使用費（三噸以下）涉及之產品市場及市場範圍為何？
三、原告有無聯合行為合意？
四、原處分有無違反比例原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
（一）公平交易法第14條規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（第3項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」
（二）公平交易法第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為」
（三）公平交易法第40條第1項規定：「主管機關對於違反第九條、第十五條、第十九條及第二十條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣二十萬元以上一億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」
（四）公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。
七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」
二、本件應適用修法後公平交易法之規定：
（一）查貨櫃儲運協會前曾於103年4月30日，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，以其所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用，嗣原告果真如期收取，經民眾向被告檢舉，被告查得原告於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，被告因認原告及訴外人長春儲運公司等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處原告440萬元罰鍰，本院經核尚無違誤。
（二）原告雖主張恢復收取系爭費用之聯合行為應係於103年7月1日前，至於其後之收費係屬狀態之持續，並非行為之繼續，是應適用之法律係行為完成時之公平交易法，原處分以104年2月4日修正後規定為裁罰依據，自有違誤云云。
惟查本件聯合行為係為狀態犯或繼續犯？應適用修正前之公平交易法抑或修正後之公平交易法？可比照刑法之理論為之，所謂狀態犯，又稱即成犯，指行為一旦造成法定之違法狀態，犯罪即告既遂，通常亦告終了。犯罪完成後，實行行為雖已停止，而違法之狀態仍然存續，其非價重點，僅在於特定違法狀態的導致。例如刑事殺人罪、傷害罪、竊盜罪、毀損罪。而繼續犯則指行為人之意思，足以決定行為所造成違法狀態之久暫的違規，其非價重點，在於行為人以其意思決定這個一違法狀態的持續時間。行為人之行為只要發生構成要件該當結果，犯罪即屬既遂，惟行為人如未放棄犯罪之實施者，則犯罪的違法情狀即繼續進行，而不法構成要件猶如不間斷地繼續被實現一般，直至該違法狀態結束之時，犯罪始告終了，因此在繼續期間仍是犯罪的實行，謂之繼續犯。如私行拘禁罪、侵入住宅罪。而行政法上之聯合行為，依最高行政法院99年度判字第186號判決所示：「公平交易法第7條所稱聯合行為，……所謂『足以』影響市場功能，解釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上得影響市場供需功能之危險可能性為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，且與合意內容有無法律上拘束力、合意後有無實際執行或事業是否因聯合行為獲得實際利益等無涉。」，就聯合行為之成立，乃採取抽象危險說，是若有證據可認定事業確實參與聯合行為合意，但事後並未實際執行該合意，則聯合行為已然既遂，但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯，但若實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為之，均係聯合行為合意者以其意思來決定這個違法狀態的持續時間，故在其停止基於該合意而來的「作為」或「不作為」之前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用行為時之法律。本件原告與訴外人長春儲運公司等共同決定自103年7月間恢復收取系爭費用，渠等依據聯合行為之合意，持續收取系爭費用迄被告於105年4月22日作成原處分為止，是104年2月公平交易法修正時，聯合行為仍繼續中，並未終了，自應適用修正後公平交易法規定加以裁處，原告主張尚不足採。
三、原處分將市場界定為「全國」「貨櫃集散服務」，且未更細分為「3噸以下貨物CFS出口機械使用費之貨櫃集散服務市場」，尚無違誤：
（一）原告雖主張貨主基於成本考量，一定是依就近之港口裝載貨櫃出口，北部貨主不可能再花費拖運費將貨櫃由北部拖往南部之高雄港出口，無從將於不同港口從事貨櫃出口之業者合計認定為一個市場。又依交通部航港局登記之貨櫃集散站業者計有41家，並非被告認定之31家，且有未經登記而從事CFS出口者（不能直接將載貨運至船邊裝船出口，仍須由海關查驗）原處分裁處之業者僅占其中的20%，且主管機關係透過價格核定，其設計基本上就不希望有價格競爭之存在，系爭費用原即存在，僅係恢復收取，並非新增費用，對於市場競爭功能無影響。且原告1年之處理出口貨櫃貨儲運量約為25萬噸，所占高雄港出口貨櫃貨之比率未及1%，對市場供需功能毫無影響云云。
（二）惟按「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍」（公平交易法第5條）。所稱「競爭」，指「二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為」（公平交易法第4條）。是所謂地理市場，只要交易相對人理論上可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，即為已足。本件依報關公會聲明「請各會員呼籲貨主慎選運送業及配合之櫃場」（見本院卷第238頁），及與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取。」（見原處分卷甲一卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」（見原處分卷甲一卷第465頁），可知業者確害怕貨主因系爭費用而與其他貨櫃場交易，亦即貨主確有因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能。
（三）本件依原告營業費率表收費項目（見原處分甲5卷第9頁），可知原告貨櫃場提供服務之交易相對人，包括貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，而財政部關務署105年8月30日台關業字第1051018053號函（見本院卷第240頁）亦可看出原告及訴外人中共19家貨櫃場業者提供服務之對象乃遍及全國，則地理市場究為全國抑或台灣北部？應視此二區域之貨主是否很容易地可以彼此轉換海運業者及貨櫃場？觀諸貨主交貨最注視「交貨期限內順利送達買方」，故貨主之選擇涉及船期安排及出口成本。而出口成本包括陸運費用、貨櫃場（倉儲、機械使用）費用、報關費用、海運費用，系爭費用當然會影響出口成本總合，故只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者（若有指定貨櫃場的話，包括其所指定之貨櫃場），並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，此時海運運費、陸運運費及貨櫃場之收費高低，均為貨主之選項之一，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區（例出貨工廠在不同地區），其出口對象亦不一定均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同（即陸運運費相同時），貨櫃場之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者（包含其指定之貨櫃場）之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭CFS出口貨物機械使用費」，即謂絕無南貨北運、北貨南送之可能。何況，亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者一次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS出口貨物機械使用費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若某貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易（因為其所指定之貨櫃場未收取系爭費用或收費較低），其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口（內陸貨櫃場之轉運費用由船公司負擔，船公司不必變更停靠港口亦可直接變更所指定之貨櫃場），原告若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從事競爭之可能，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，尚無違誤。原告主張「不可能北貨南運」「不同港口從事貨櫃出口之業者並非同一個市場」云云，尚不足採。
（四）又原告及訴外人長春儲運公司等21家貨櫃場業均係貨櫃集散站經營業者，其經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（見航業法第44條），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫，及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（見貨櫃集散站經營業管理規則第2條），因倉儲服務不須經海關檢驗，貨櫃集散服務則須經海關檢驗，故自原告之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本案自應以「合法貨櫃集散服務」為產品市場，不包括「倉儲服務」，其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，亦應僅計算「合法貨櫃集散服務」業者之市占率，不應包括倉儲服務業者。故依航港局提供之資料可知其所經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者（非如原告所言有41家業者），而參本件聯合行為合意者共21家，已占全國已登記業者六成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，該21家業者亦占八成以上，自足以影響市場功能。原告主張「應計算未經登記業者之市占率、原處分裁處之業者僅占其中的20%」、「原告1年之處理出口貨櫃貨儲運量約為25萬噸，所占高雄港出口貨櫃貨之比率未及1%，對市場供需功能毫無影響」云云，尚無足採。又前揭「貨櫃集散服務」之收費，依原告費率表即列有貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機卸費、海關標售貨物出倉裝車費等12項費用，其中裝卸搬運使用機卸費又依貨物重量細分為6類，不能因本案聯合行為合意內容僅及於CFS出口機械使用費，即將本案產品市場依該項費用更予細分界定，如若不然，則假使原告等21家業者就其他費用項目亦為聯合行為之合意，「貨櫃集散服務」之市場豈非更要依收費項目區分為十數個市場？此無異將相同業者之聯合行為，界定為屬於不同市場，顯非合理，故本件所謂市場及市占率，自不能再依3噸以下貨物更為細分。
四、原告確參與聯合行為之合意：
（一）原告雖主張事業在外觀上採取相同市場行為，不必然有事前合意，可能係因寡占市場之結構因素所導致之平行行為。而寡占業者採取形式一致之市場行為，通常係出於價格跟隨（價格領導）或寡占市場強制性使然。原告固有派員參加貨櫃儲運協會102年12月10日及103年2月26日理監事聯席會議及會後餐敘，惟代表原告與會人員僅係一般業務人員，並非公司負責人，無任何決策權限，故對於會後餐敘之討論並未特別留意，原告並無同意恢復收取之合意云云。
（二）惟查：原告於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取，故最後各業者才於協會召開之會議，利用大家聚會用餐時間，聊天恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費。」（見原處分卷甲一卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」（見原處分卷甲一卷第465頁），可知各業者均早有收取規劃，只是不敢單獨貿然收取，然在前揭會後餐敘聚時，達成聯合恢復收取系爭費用之合意，才會約定同在103年4月底5月初公告，並同在103年7月初統一收取。觀諸協會理事長林澤宇陳述紀錄稱「103年2月26日及會後會員均表達願配合恢復收取該費用」，及原告嗣果於103年4月24公告（見原處分卷甲16卷第6頁，而21家業者均自同年4月底、5月初公告或函告），原告並果自103年7月1日收取系爭費用（21家業者均自同年7月初開始收取，見原處分甲二卷第11-12頁之統計表），諸多種種，殊非巧合，由原告事前參與餐敘、請貨櫃儲運協會函送恢復收費函文，且公告時間、實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，乃至事後果然依合意內容恢復收費，均可證明原告乃從參與貨櫃儲運協會餐敘中，獲悉各業者討論恢復收取案關費用之訊息，之後原告即將恢復收費之函文，提供予貨櫃儲運協會，由貨櫃儲運協會函送報關、進出口等相關公會，原告恢復收取系爭費用之行為，顯基於系爭聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為。且公平交易法第14條第2項所稱其他方式之聯合行為合意，指契約、協議以外之意思聯絡，事實上可導致共同行為者均屬之，不問有無法律拘束力，參與系爭聯合行為合意者，自不限於公司決策權人，原告主張出席人員非原告負責人，並無決策權，不可能有主觀意思聯絡之聯合行為云云，亦無足採。
（三）又系爭費用雖經主管機關核定（見原處分甲5卷第12頁），但僅係收取之上限，只要不超過上限，各貨櫃業者可自行決定所收費之價格，是經核定之營業費率表並不當然等同於業者實際收取之費用，業者亦可自行決定不予收取（正如本案各業者多年來未收取該3噸以下CFS出口機械使用費），若業者認為有恢復收取之需求，當然亦可在該上限費用之下，「個別、自行」恢復收取，只是不能與其他業者合意一起收取，是原告「恢復收費」固非違法，但「聯合恢復收費」，縱使未彼此約束所收金額為上限之55元，仍有違公平交易法第14條之規範意旨，故中央貨櫃倉儲股份有限公司及大三鴻國際貨櫃股份有限公司雖僅收取系爭費用50元（見原處分甲二卷第756頁之收費標準表），而未達系爭費用之核准上限，尚無礙於本件聯合行為之成立，亦當然對市場功能有影響。蓋系爭費用是3噸以下出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬於業者提供貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務費之一部分，倘若「個別決定」恢復收取系爭費用，業者因成本不一，且為了營運策略考量，實際收費價格雖會在主管機關所核定價格上限之下，但未必相同，其開始恢復收費之始點亦會不同，貨主在船期得宜之前提下，會選擇同航線出口成本最低之船公司或海運承攬業者，若船公司指定之貨櫃場尚未漲價或漲價較少，會影響出口成本，當然也會影響貨主對船公司或海運承攬業者（及貨櫃場）之選擇，如此便維持了市場價格機制。但原告等21家業者「聯合」恢復收取系爭費用，聯合將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同於聯合決定實際交易價格之範圍及時間，縱使所聯合收取之價格只是反映成本，亦難謂與公平交易法第14條之規定無違。原告所稱之「反映成本」只能說是「個別漲價合理」，但仍然不能「聯合反映成本」而破壞市場競爭，是主管機關之核定費率及相關航業法規，均不是公平交易法之特別法，不能阻卻聯合行為之違法。
（四）又查航港局在102年12月10日起至103年7月之本件聯合行為形成期間，並未介入、指導或協商貨櫃場可否恢復收取系爭費用，更沒有授意貨櫃場「聯合」恢復收取，航港局是在21家業者共同合意於103年7月聯合恢復收取系爭費用後，始因下游反彈而介入處理，包括發函給相關業者、於103年9月18日召開「研商貨櫃集散站營運費率之CFS出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議」等，均僅對系爭聯合行為產生之結果（恢復收費），基於產業主管機關身分出面協調，或對下游業者說明原告等業者收取案關費用是否有重複收費等疑義，或討論原告等之費率表是否遵循航業法規定之備查程序問題（見本院卷第242頁以下），且航港局之介入均只涉及其主管業務之「收費」問題，未涉及「聯合行為」之合法與否，航港局且非公平交易法之主管機關，其就其主管業務（收費）所為前揭協調說明，自與聯合行為之處理無涉，不能說航港局有介入處理就是默認聯合行為合法。何況依航港局函請貨櫃儲運協會轉知所屬會員之103年5月26日函（見本院卷第241頁）內容可知，航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨櫃儲運協會行為可能涉及公平交易法，自不能因航港局備查費率表、或事後協調貨櫃儲運協會及報關公會會員，即謂原告並無故意過失。貨櫃儲運協會且於96年即曾向被告請釋由協會向交通部申請調整費率表是否符合公平交易法，被告已明確函覆各業者應各自依經營狀況決定費率，原告並已收受該回函，此為原告所不爭執，原告自難謂無違反公平交易法之故意。
（五）至於原告就恢復收取系爭費用之事宜，何以會發函貨櫃儲運協會轉知航運相關公會，原告並未說明理由，惟查原告所以要透過貨櫃儲運協會通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會有關收取系爭費用之事宜，其目的是要對抗報關公會會員之反抗，如此方能順利執行聯合行為合意之內容。蓋原告本可單獨收取系爭費用，但又怕貨主轉與其他貨櫃場交易，而透過報關行代收等於是統合各貨櫃場同時收取系爭費用，既可達到漲價效果，又可避免貨櫃場因收費起始點、價格不一而互相競爭，故「允予報關行系爭費用一成退佣之報酬，利誘報關行代收」，是台中能夠收取系爭費用之主因，但因台中港與基隆港之情形不同，基隆之報關公會不願代收系爭費用，故而由貨櫃儲運協會發文恢復收取系爭費用，以達順利收取之目的，此由中國貨櫃運輸股份有限公司人員所為訪談紀錄稱「台中港吞吐量約146萬TEU（TEU指20呎貨櫃），基隆港約170萬TEU、高雄港約1000萬TEU，而台中港因為只有3家港區貨櫃業者（長榮、本公司、萬海），且報關人員常駐在3家貨櫃場內作業，故貨櫃場與報關行關係較為緊密，相對基隆多屬內陸集散站業務差異甚大，故台中只要能與報關公會協調同意代貨主繳交，即可收取CFS機械使用費，……因台中港貨櫃場與報關行關係緊密，……另本公司亦有找卡車司機代繳，不過叫卡車司機帶一筆錢在身上，卡車司機不願意，故此方式不可行。」（見原處分卷甲一卷第443頁）等語，及報關公會聲明「…CFS……收取過程中不得將報關業牽連入內或以阻撓進倉、通關為手段，逼迫貨主就範進而轉向報關業者代為解決是項費用之繳交與收取，……本會建議：請每個櫃場……採月結方式且直接聯繫貨主收取，請勿透過我報關業者轉知貨主，以免造成困擾。勿以退佣一成來誘惑我業者代繳。」等語（見本院卷第239頁）即明，可知系爭費用之收取本與報關業者無關，但因為由報關業者自行吸收或透過報關業者代收，是聯合行為合意能否執行之關鍵，故才用退佣一成來利誘報關業者代繳，並引發基隆報關公會之會員集體抗議，且據原告人員於訪談時證稱：「自本公司103年7月恢復收取後，約有一至二成的貨主……不願繳納上開費用，本公司會先催繳，待到第2次仍不繳納時，本公司不提供機具服務，請貨主自行處理入倉。」（見原處分甲5卷第4頁），是原告亦可直接聯繫貨主採月結方式收取，只要不阻撓貨主進倉、通關，貨主不會因此轉而要求報關行解決，其收取系爭費用即與報關行無關，原告是害怕前揭個別收取方式，會造成貨主因此與其他貨櫃場交易，故而透過貨櫃儲運協會公告系爭聯合行為合意，並採用「系爭費用由報關業者代繳」方式，用以消滅貨櫃場彼此間可能之價格競爭，此與貨櫃場產業特性無關，是其要求報關行代繳，亦係聯合行為之內容之一。
五、原處分並未裁量濫用，亦未違反比例原則：原告雖主張原告並未積極參與聯合行為，原處分未具說明裁處原告440萬元之依據，且恢復收取系爭費用，並非「預期之不當利益」，就被告之裁罰期間，原告僅獲利百餘萬元，裁罰金額卻係所得利益4倍以上，實與公平交易法施行細則第36條規定及比例原則相違云云。惟查系爭費用雖可單獨恢復收取，但聯合恢復收取即為違法，已如前述，因而所收取之系爭費用，即為不法利益，原告主張尚不足採。而原告人員證稱「本公司過去出口CFS貨物裝卸搬運機械使用費不論任何噸數均未收取前開費用，而本次恢復收取的前揭費用，不論重量為何均依每計噸費55元（除單件貨品超過7噸者外僱機具者另計）收取……」（見原處分甲5卷第2頁），及原告所提供之「103年7月至104年8月出口CFS總運量及實際收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費總表」（見原處分甲5第
69 -70頁），顯示103年7月前，原告並未收取任何出口貨物CFS裝卸搬運機械使用費，直至103年7月才開始收取出口貨物CFS裝卸搬運機械使用費，計至104年6月共已收取違法利益28,195,573元，原告主張獲利僅百餘萬元云云，不足採信。且原告並未區分該總表中3噸以上貨物之出口貨物CFS裝卸搬運機械使用費為何，其不利益自應由原告自己負擔（即原告應自行舉證本件原處分所裁處之440萬元罰鍰已超過其3噸以下貨物之違法收益，方可謂裁罰過重）。原處分爰審酌原告等21家業者占全國貨櫃集市服務市場營業額及運量八成以上，且一致收費時間長（103年7月至104年6月），屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並依原告已收取之103年7月至104年6月全部出口貨物之CFS裝卸搬運機械使用費總金額（28,195,573元）、違法期間、市場地位及公平交易法施行細則第36條之其他各項因素，對原告處以440萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則，原告且未能舉證本件原處分所裁處之440萬元罰鍰已超過其違法收益，所稱裁罰過重云云，尚不足採。
六、從而，原處分並無違法，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
書記官 簡若芸