臺北高等行政法院判決
106年度簡上字第18號上 訴 人 維鯨旅行社有限公司代 表 人 李沃耀（董事）訴訟代理人 丁志達 律師
陳錫川 律師被上訴人 交通部觀光局代 表 人 周永暉（局長）上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，上訴人不服中華民國105年11月30日臺灣臺北地方法院105年度簡字第246號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所接待大陸地區人民來臺觀光團體第000000000號團（在臺旅遊期間：民國104年4月9日至同年月16日，導遊人員林妙貞）原申報104年4月15日住宿「美麗春天大飯店」，惟變更住宿地點，未依規定通報，被上訴人乃以104年12月8日觀業字第1043006173號陳述意見書請上訴人陳述意見，上訴人未提出陳述，被上訴人認上訴人違反大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法（下稱觀光活動許可辦法）第22條第1項第5款規定，爰按同辦法第26條第1項規定，以105年4 月12日觀業字第1053001704號執行違反大陸地區人民來臺從事觀光活動相關規定處分書（下稱原處分），裁處上訴人記點1點。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟，經原判決駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）觀光活動許可辦法第22條第3項係規定「旅行業或導遊人員應詳實填報」，而非規定「旅行業及導遊人員應詳實填報」。是大陸地區人民來臺觀光團體之行程，如於行前即發生住宿地點或購物商店之變更時，固應由旅行業立即通報被上訴人；然若係觀光行程進行中，臨時發生住宿地點或購物商店之變更時，自應由人在現場詳悉其事之導遊人員肩負向被上訴人通報之責，豈得究責於百餘公里甚至數百公里外對之毫無所悉之旅行業。（二）本件涉及行政義務規範主體為何（旅行業或導遊人員）問題，與旅行業管理規則第51條或行政罰法第7條第2項所規範之行為推定、故意過失推定，應別為二事，無從混為一談。亦即，若係觀光行程進行中，始臨時發生住宿地點或購物商店之變更時，其通報主體既為身在現場之導遊人員，而非旅行業，則導遊人員未依規定向被上訴人通報，乃導遊人員本身違反行政義務而應受裁罰問題，即不生依旅行業管理規則第51條或行政罰法第7條第2項規定，應推定為旅行業之行為、或推定為旅行業之故意過失問題。（三）依上所述，被上訴人徒以上訴人接待之觀光團體第000000000號團未於原申報之104年4月15日住宿「美麗春天大飯店」，且未向被上訴人通報，即認上訴人違反觀光活動許可辦法第22條第1項第5款及第3項規定，依同辦法第26條第1項規定，處記點1點之處分，而未詳查區分該行程住宿地點之變更係行前發生或臨時變動，及違反該行政義務之通報主題為何人，難謂適法，應無遞予維持之理；另訴願決定機關未將原處分撤銷，遽將訴願駁回，亦有未洽等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）據上訴人於觀光團體第000000000號團入境前傳送「大陸人士來臺觀光通報系統」之行程內容，該等陸團於104年4月15日應入住新北市「美麗春天大酒店」，惟依新北市政府以104年10月22日新北觀管字第1042003365號函，檢送飯店是日旅行社訂房住宿旅客資料，該團體並未入住，其違規事實，洵堪認定。被上訴人乃於104年12月8日以觀業字第1043006173、10430061731號函，分別函請上訴人及接待導遊提出團體入住事證及陳述意見，上訴人及接待導遊均無函復，除依法視為放棄陳述機會外，按「行政程序上協力負擔」法理，行政程序法第37、39及42條於調查事實證據上，雖規定當事人協力參與調查，卻未附帶一定強制力使其履行，若當事人拒絕履行，雖無法強制執行，但仍可能負擔對其不利的法律效果。爰前依據所查事證顯示「未有住宿事實且未通報」情事，審認本案確有違規事實，洵屬於法有據。（二）按觀光活動許可辦法第22條第1項第5款、第3項、第26條第1項、行政罰法第7條第2項及旅行業管理規則第51條規定，旅行業接待大陸觀光團體，如有與原通報住宿地點不符之情事，應立即通報被上訴人。惟本件並無通報變更住宿地點，即該當處分記點1點之處分。（三）上訴人訴稱觀光活動許可辦法第22條第3項規定之行政義務規範主體，應隨客觀情形將通報義務課與旅行業或導遊人員一節。惟按觀光活動許可辦法第26條第1項及第4項規定，分別規定旅行業及導遊人員未通報之罰則，顯見立法意旨係為課與旅行業及導遊人員雙方均負有通報之行政法上義務。縱退萬步言之，按旅行業管理規則第51條及行政罰法第7條第2項之規定，導遊受僱於上訴人，旅行社對其僱用人員之執行業務範圍，負有管理責任，有關通報工作之責任分配，上訴人未能提出已督導其僱用導遊人員應負責通報業務範圍之相關事證，無論係出於其以行為推定或故意過失推定論責，均尚難認原告已善盡監督管理責任。復以住宿地點之變更涉及事前訂房、事後付款等履約事宜，實務上尚非屬導遊可臨時或逕自變更事項，旅行社表示毫無所悉，顯係卸責之詞。上訴人訴稱應由導遊肩負通報責任云云，顯屬僥倖推諉之辭，核難憑採等語，資為抗辯。並聲明求為駁回上訴人之訴。
四、原判決係以：（一）觀光活動許可辦法係基於兩岸人民關係條例第16條第1項授權所訂定，雖臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第16條第1項規定之文字用語為「大陸地區人民申請來臺從事商務或觀光活動」之辦法，但徵諸其第1條揭示之立法意旨，並審酌大陸地區人民來臺從事觀光活動勢必與臺灣地區人民有所接觸，於規範大陸地區人民申請來臺活動時，必須一併規範與之接觸之臺灣地區人民或旅行業者，始能竟其功。是對於辦理或接待大陸地區人民來臺觀光業務之臺灣地區人民或旅行業者予以相對應之管理規範，自屬由授權法律之目的、範圍及內容所可得預見。故觀光活動許可辦法規定旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動應遵守一定之規範，違反達一定程度者，停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務一定期間之法律效果，藉由對旅行業者之管理以保障大陸地區人民來臺從事觀光活動之旅遊品質，並確保臺灣地區安全與民眾福祉者，符合母法授權主管機關訂定管理辦法之意旨，自未逾越母法授權之範圍，亦無悖於法律保留原則。（二）上訴人係甲種旅行業，依觀光許可辦法第10條第1項規定，向被上訴人申請辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務獲准，具有大陸人民來臺觀光業務之接待資格；於執行接待業務時，自應遵守觀光許可辦法所課予之行政法上義務。上訴人接待大陸地區人民來臺觀光團體第000000000號團，原申報行程於104年4月15日住宿「美麗春天大飯店」，惟經被上訴人函請新北市政府觀光旅遊局調取該飯店104年4月15日旅行社訂房住宿旅客資料，發現是日並無上訴人所接待上開團體之入住紀錄，上訴人未向被上訴人通報住宿地點變更，此有前開新北市政府觀光旅遊局函文及美麗春天大飯店104年4月15日旅行社訂房住宿旅客資料等影本附卷可稽。是以上訴人執行大陸觀光團體接待業務，確有變更住宿地點未通報之情事甚明；核其已違反觀光活動許可辦法第22條第1項第5款及第3項之住宿地點變更通報義務。被上訴人依該辦法第26條第1項規定，核予上訴人記點1點，於法並無違誤。（三）上訴人雖主張如係觀光行程進行中，臨時發生住宿地點或購物商店之變更，其通報主體應為身在現場之導遊人員，而非旅行業，則導遊人員未依規定向被上訴人通報，乃導遊人員本身違反行政義務而應受裁罰問題，不生依旅行業管理規則第51條或行政罰法第7條第2項規定，應推定為旅行業之行為、或推定為旅行業之故意過失問題云云。惟依旅行業管理規則第51條、行政罰法第7條第2項規定及最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人對其代理人及使用人（包括指派或僱用之導遊人員）執行業務範圍內所為之故意、過失行為，應推定為上訴人之故意、過失行為，且觀光活動許可辦法第26條第1項及第4項係將「旅行業」及「導遊人員」併列為裁罰對象，是上訴人於上揭時間變更第000000000號團住宿地點，未依規定通報之違章事實明確。若導遊人員之故意或過失，均不能推定歸責於旅行業者，而旅行業又因非自然人而無從認定故意或過失，此舉將使旅行業者所有違反行政法上義務之行為，均因欠缺責任要件而逸脫於行政管制架構之外無庸受罰，此非行政罰法之立法本意甚明。是上訴人主張，核無足取。綜上所述，上訴人接待大陸地區人民來臺觀光團體，原申報行程於104年4月15日住宿「美麗春天大飯店」，惟上訴人未向被告通報住宿地點變更之違章事實，洵堪認定。從而，被上訴人以上訴人違反觀光活動許可辦法第22條第1項第5款規定之住宿地點變更通報義務，依同法第26條第1項規定，以原處分作成記點1點之處分，於法尚無違誤等詞，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
（一）按「國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。」及「大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。」兩岸人民關係條例第1條、第16條第1項分別定有明文。可知，兩岸人民關係條例第16條第1項規定業已明確授權主管機關就大陸地區人民申請來臺從事觀光活動之相關事項，得訂定管理辦法，該授權規定之文字用語雖僅稱「大陸地區人民申請來臺從事觀光活動之辦法」，惟徵諸同條例第1條揭示之立法意旨，並審酌大陸地區人民來臺從事觀光活動勢必與臺灣地區人民有所接觸，於規範大陸地區人民申請來臺活動時，必須一併規範與之接觸之臺灣地區人民或旅行業者，始能竟其功，是由授權母法整體所表現之關聯意義觀之，對於辦理或接待大陸地區人民來臺觀光業務之臺灣地區人民或旅行業者予以相對應之管理規範，自屬由授權母法之目的、範圍及內容所可得預見，故兩岸人民關係條例第16條第1項規定與憲法第23 條之法律授權明確性原則，尚無違背。又原判決業已敘明「觀光活動許可辦法係基於兩岸人民關係條例第16條第1項授權所訂定，雖兩岸人民關係條例第16條第1項規定之文字用語為『大陸地區人民申請來臺從事商務或觀光活動』之辦法，但徵諸其第1條揭示之立法意旨，並審酌大陸地區人民來臺從事觀光活動勢必與臺灣地區人民有所接觸，於規範大陸地區人民申請來臺活動時，必須一併規範與之接觸之臺灣地區人民或旅行業者，始能竟其功。是對於辦理或接待大陸地區人民來臺觀光業務之臺灣地區人民或旅行業者予以相對應之管理規範，自屬由授權法律之目的、範圍及內容所可得預見。故觀光活動許可辦法規定旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動應遵守一定之規範，違反達一定程度者，停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務一定期間之法律效果，藉由對旅行業者之管理以保障大陸地區人民來臺從事觀光活動之旅遊品質，並確保臺灣地區安全與民眾福祉者，符合母法授權主管機關訂定管理辦法之意旨，自未逾越母法授權之範圍，亦無悖於法律保留原則。」等語在案。上訴意旨主張兩岸人民關係條例第16條第1項並未具體明確授權交通部及內政部得針對旅行業訂定裁罰性行政處分，乃主管機關於未經法律具體明確授權，竟逾越授權範圍，於觀光活動許可辦法第26條第1項等規定中，自行訂定「記點」、「停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務」等對旅行業裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，限制人民之營業自由及工作權，明顯違反法律保留原則及法律授權明確性原則而無效云云，尚非可採。
（二）原判決復已敘明「上訴人雖主張如係觀光行程進行中，臨時發生住宿地點或購物商店之變更，其通報主體應為身在現場之導遊人員，而非旅行業，則導遊人員未依規定向被告通報，乃導遊人員本身違反行政義務而應受裁罰問題，不生依旅行業管理規則第51條或行政罰法第7條第2項規定，應推定為旅行業之行為、或推定為旅行業之故意過失問題云云。惟依前引旅行業管理規則第51條、行政罰法第7條第2項規定及最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人對其代理人及使用人（包括指派或僱用之導遊人員）執行業務範圍內所為之故意、過失行為，應推定為上訴人之故意、過失行為，且觀光活動許可辦法第26條第1項及第4項係將『旅行業』及『導遊人員』併列為裁罰對象，是上訴人於上揭時間變更第00000000
0 號團住宿地點，未依規定通報之違章事實明確。若導遊人員之故意或過失，均不能推定歸責於旅行業者，而旅行業又因非自然人而無從認定故意或過失，此舉將使旅行業者所有違反行政法上義務之行為，均因欠缺責任要件而逸脫於行政管制架構之外無庸受罰，此非行政罰法之立法本意甚明。是上訴人主張，核無足取」等語（見原判決第8、9頁）。上訴意旨指摘原判決就上訴人於原審主張「本案裁罰涉及通報之行政義務規範主體為何（旅行業或導遊人員）問題，與旅行業管理規則第51條或行政罰法第7條第2項所規範之行為推定、故意過失推定，應別為二事，無從混為一談。亦即，若係觀光行程進行中，始臨時發生住宿地點或購物商店之變更時，其通報主體既為身在現場之導遊人員，而非旅行業，則導遊人員未依規定向被上訴人通報，乃導遊人員本身違反行政義務而應受裁罰問題，即不生依旅行業管理規則第51條或行政罰法第7條第2項規定，應推定為旅行業之行為、或推定為旅行業之故意過失問題」之重要攻擊防禦方法恁置不論，有判決不備理由之違誤云云，洵無足採。又上訴人其餘上訴主張，亦無非係以其主觀見解，對於業經原判決論述不採之事由再予爭執，從而，上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
書記官 樓琬蓉