臺北高等行政法院判決
106年度簡上字第115號上 訴 人 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳（縣長）被上訴人 封爵社區管理委員會法定代理人 黃振傑訴訟代理人 任秀妍律師上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國106年6月23日臺灣新竹地方法院106年度簡字第5號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：坐落新竹縣○○市○○○街○○號之「封爵社區」，領有新竹縣政府核發之（093）府使字第00605號使用執照，為地上14層、地下3層、1棟、81戶之建築物（下稱系爭建物），經上訴人發現系爭建物1樓原核准用途為「停車空間、店舖」部分，現況為「大廳、會議室、娛樂場所（韻律教室、撞球場等）、信箱區」等，與竣工圖說登載之核准用途不符，有違反建築法第73條第2項規定之情形，爰依同法第91條第1項規定，先後以民國104年3月19日府工使字第1040004004號、104年6月4日府工使字第1040004009號、104年8月20日府工使字第1040087476號、104年11月30日府工使字第1040183355號處分書，裁處被上訴人新台幣（下同）6萬元、12萬元、18萬元、24萬元罰鍰，並限於文到次日起30日內改善完畢或補辦手續。嗣經上訴人於105年5月10日至現場勘查，發現仍未改善，認被上訴人違反建築法第73條第2項規定，乃依建築法第91條第1項第1款規定，以105年6月24日府工使字第1050055731號違反建築法罰鍰處分書，裁處被上訴人30萬元罰鍰，並限於文到次日起30日內改善完畢或補辦手續（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，經內政部105年11月22日台內訴字第1050069270號訴願決定駁回，被上訴人遂提起行政訴訟，經臺灣新竹地方法院106年度簡字第5號判決（下稱原審判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人（原審原告）於原審起訴意旨略以：
（一）系爭建物1樓原核准用途為「停車空間、店舖」之部分，自原建商德鑫建設股份有限公司（下簡稱德鑫公司）完工交接予被上訴人接管時，即是供作大廳、會議室、信箱區使用，且德鑫公司於推出此建案之廣告圖說，以及出售予封爵社區各住戶之房屋買賣契約，亦作相同之記載，被上訴人依接管當時之使用目的繼續管理維護該1樓「大廳」，並未改變其使用設計，即無建築法第91條第1項所稱之「未經核准變更使用」行為，蓋同法第73條第2項規定之範圍為「行為責任」，本件變更使用執照設計之行為人是德鑫公司，故上訴人以原處分處罰被上訴人，即有不法。
（二）被上訴人於接受德鑫公司交付管理系爭建物1樓之公共區域即為現況，在受裁罰前，對德鑫公司交付之公共區域與使用執照圖說不符乙節，完全不知悉，且因德鑫公司在申請使用執照時有一併申請獎勵面積，故無法依目前1樓大廳使用之現況變更使用執照圖說。就此，被上訴人雖就前已受有之金錢損害（即遭罰鍰部分）對德鑫公司提起民事訴訟，惟短期內無法獲得改善，然被上訴人卻必需就此不可歸責於己之違規事項連續負擔高額罰鍰，原處分自不合法。換言之，被上訴人無需對德鑫公司未依使用執照建築之違規事項負行政責任，且因此所造成經濟上之不利益，亦不應由受德鑫公司蒙騙之住戶承擔，否則對被上訴人甚屬不公。
（三）系爭建物之1樓大廳，究為停車場、店舖或係供作會議室、信箱區使用，對公共安全而言並無危害，上訴人卻未考量被上訴人是否為系爭建物1樓大廳之改建者，抑或該「違建」存在是否危害公共安全、若不立即移除恐造成住戶生命及身體危害等情事；反覆就同一事件對被上訴人加重裁罰，顯有違比例原則。
（四）再者，德鑫公司於將系爭建物1樓移交予被上訴人時，亦將該等所有權登記予各住戶共有，並無獨立之所有權狀，如欲將1樓變更為符合使用執照情形，涉及各區分所有權人之所有權處分問題，需經全體區分所有權人同意方得變更，如有任一區分所有權人不同意設計變更，被上訴人實無權以決議方式要求渠等捨棄權利，故上訴人不斷對被上訴人開罰亦無助於改善此違建現象。
（五）綜上，本件原處分顯非適法。並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由上訴人負擔。
三、上訴人（原審被告）於原審答辯意旨略以：
（一）系爭建物1樓之停車空間與店舖均屬共用部分，被上訴人為系爭建物區分所有權人成立之管理委員會，依公寓大廈管理條例第10條第2款規定，就建物之共用部分具有管理維護及修繕之責，即就建物有實質管領力。而系爭建物1樓現況為大廳、會議室、健身房、韻律教室、信箱區，與使用執照及核准圖說不符，有違反建築法第73條第2項規定之事實，是上訴人依同法第91條規定予以裁罰，並因被上訴人未於期限內改善而連續處罰，並無違法或不當，未違反比例原則。
（二）建築法第73條第2項係就建築物未依核定使用類組使用，且未申請變更使用執照之使用人違規情形，依同法第91條第1項第1款規定處罰。是系爭建物1樓未符合使用執照所載內容情形，縱非系爭建物所有權人、使用人所為，惟因上開規定裁罰之對象，為對建物有實質管領力、有權變更使用之所有權人、使用人，自得對本件有管領力之被上訴人裁罰。何況本件被上訴人未經核准變更使用，擅自使用建物之事實明確，因此原處分以系爭建物違反建築法第73條第2項規定裁罰，並未違法。
（三）被上訴人與德鑫公司間之買賣糾紛，乃涉及私權，上訴人仍依建物法規就建物共用部分之使用管理予以檢查，以維護住戶及被上訴人權益，是上訴人依法作出原處分，並無違誤。被上訴人提起本訴為無理由，應予駁回，為此聲明：１、被上訴人之訴駁回。２、訴訟費用由被上訴人負擔。
四、原審判決撤銷訴願決定及原處分理由略以：建築法規範架構可區分為對建築實施行為之管制，以及對建築物本身之管制，其所課予之義務，分屬「行為責任」與「狀態責任」範疇。使用執照核發後，作與原核定使用不合之變更者，應由擅自變更之行為人負擔「行為責任」；至於使用執照核發後，未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人、使用人應負擔「狀態責任」。本件系爭建物1樓有部分位置原核准用途為「停車空間、店舖」，但經查勘現況為「大廳、會議室、娛樂場所（韻律教室、撞球場等）、信箱區」之使用變更，依被上訴人所提出之系爭建物規畫圖說中之1F公設平面圖、1MF公設平面圖及區分所有權人之房屋預定買賣契約書中之一樓平面配置圖等，經與使用執照竣工平面圖相互比對，足證系爭建物起造人德鑫公司本即將系爭建物1樓原經核准用途為「停車空間、店舖」之部分，規劃為大廳、會議室、娛樂場所（韻律教室、撞球場等）等公共設施使用，且系爭建物之各區分所有權人於訂立買賣契約之時，該等範圍即無「停車空間、店舖」之存在，而係大廳、會議室、娛樂場所之現況；加以上訴人對被上訴人主張其非變更（將原核准用途為「停車空間、店舖」，變更「大廳、會議室、娛樂場所《韻律教室、撞球場等》、信箱區」等使用）之行為人表示無意見，因此被上訴人於使用執照核發後，縱未維護系爭建物之合法使用與其構造設備之安全，亦僅係應負擔「狀態責任」，而應適用建築法第77條第1項規定，並依建築法第91條第1項第2款論處，然原處分竟認定被上訴人違反建築法第73條第2項規定，而依同法第91條第1項第1款所定之「行為責任」論罰，於法即有未合。爰判決撤銷訴願決定及原處分。
五、上訴人對原審判決不服，提起上訴，主張略以：
（一）系爭建物1樓領得使用執照後使用管理階段，未經申請擅自變更為原核准以外之用途使用，應屬違反建築法第73條第2項規定。而建築法第91條第1項課予建築物所有權人或使用人之法定義務。內政部營建署95年3月10日台內營字第0950800998號函說明三(二)釋示，為上訴人本件原處分依據。封爵社區住戶為系爭建物1樓共用部分之所有權人及使用人，被上訴人依公寓大廈管理條例規定為管理維護者即「實質管領力者」，上訴人以被上訴人為原處分相對人，令負違規使用之法定改善或恢復原狀義務者，即認被上訴人對前開訟爭共用部分建築物，具有權改善或有權依法得補辦手續之人，並無違誤。
（二）上訴人原處分以被上訴人未辦理公寓大廈地上1樓作為大廳、閱覽室、影音室等空間變更使用，而課予被上訴人依建築法第91條第1項規定限期改善義務，原審判決以本件系爭建物1樓並非被上訴人變更原核准使用（由原經核准用途為「停車空間、店舖」）變更為「大廳、會議室、娛樂場所（韻律教室、撞球場等）」等公共設施使用）之行為人，是原處分以被上訴人違反建築法第73條第2項規定，而依同法第91條第1項第1款規定，令被上訴人負「行為責任」加以論罰，於法未合云云。應屬無實際建築管理行政實務操作經驗，且原審判決對建築物實際使用及違規狀態等，應對照使用建築法第73條第1、2項及第91條之邏輯有誤解；本件上訴人仍認為被上訴人符合建築法第73條第2項規定及應負之責任，故原處分未違法。
（三）上訴人為妥善本案處理，前於106年4月28日府工使字第1060057493號函請內政部營建署釋示類此案件適用建築法條文，經內政部營建署106年6月6日營署建管字第1060026830號函復引用前揭95年3月10日台內營字第0950800998號函示，認應依建築法第73條2項為據，因此上訴人本件原處分符合法制且無違誤。原審判決適用建築法第77條規定，不符合建築法理及實務應用之邏輯，故上訴人不採納。
（四）上訴人再確認原處分引用建築法條文是否妥當，電話洽詢鄰近縣市政府均為相同行政法理，因原處分非上訴人個案行政特例，且倘撤銷原處分改為被上訴人違反建築法第77條及按相關規定處理，上訴人亦認為於法不符且將造成後續案件處理發生違法，爰提起本案上訴。並聲明：１、原判決廢棄。２、第一、二審訴訟費用均由被上訴人負擔。
六、被上訴人答辯略以：
（一）上訴人認原審判決有違反內政部營建署95年3月10日台內營字第0950800998號函中之說明三、（二）之，故提起本案上訴云云，惟上開函釋說明三、（二）之部分所指「倘建築物所有權人及使用人均非違法狀態之行為人，得就具有該建築物實質管領力者，依建築法第91條第1項規定課予『限期改善或補辦手續』之義務」，所指的亦是法律效果的適用，而非法律要件之適用，上訴人未將此釐清，即依建築法第73條第2項之規定對被上訴人為裁罰之手段，更可證上訴人一開始對被上訴人裁罰之行政處分即係違法之行政處分，且原審判決指出原處分適用法條之錯誤，難認有何違法之處。
（二）再者，上訴人爰引上開函釋做為原處分合法之依據，然觀該函釋說明一，即可看出此函釋是內政部對「臺北縣政府95年1月16日北府工使字第0950003662號函及本部94年12月29日台內地字第0940007149號訴願」所為之個案函釋，而非上級機關針對特定法條所為之法律文字解釋，是否得援以直接適用於本案尚有疑義。況若該函釋可直接或間接決定行政機關是否可對人民裁罰，則屬侵害人民財產權之規定，並非僅屬細節性或技術性事項，自應以法律或法律具體明確授權之命令定之，然觀函釋內容完全未提及是依據建築法何規定授權內政部得以該函釋擴張解釋法律適用範圍，因此該函釋亦違反法律保留原則，上訴人自不得持該違法之函釋做為裁罰被上訴人之理由。又該函釋顯非屬法令，上訴人以此做為原審判決違背法令之證據，顯對行政規則及法令之層級上下有錯誤之認知。
（三）次按最高行政法院105年度判字第114號判決理由，從建築法的規範架構，可區分為對建築實施行為之管制，以及對建築物本身之管制，其所課予之義務，即分屬「行為責任」範疇與「狀態責任」範疇。使用執照核發後，作與原核定使用不合之變更者，應由擅自變更之行為人負擔「行為責任」；至於使用執照核發後，未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人、使用人應負擔「狀態責任」。又使用執照核發後，將建物作與原核定使用不合之變更之行為人，若是該建物所有權人或使用人，即同時負擔『行為責任』與『狀態責任』，而有違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之競合狀態。雖違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之法律效果，均應依建築法第91條第1項規定處置；惟按建築法第並73條第2項之適用，係『行為責任』，而建築法第77條第1項，則屬『狀態責任』，最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議亦採相同見解。
（四）觀上訴人之上訴意旨，雖以原審判決違背法令為由，惟其上訴理由並未指出原審判決究有何違背法令之處，而係就原審未採信其引用內政部營建署95年3月10日台內營字第0950800998號函作為本案之證據，顯僅是對原審之取捨證據、認定事實之職權行使，空泛指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或有行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，應認其上訴為不合法。並聲明：１、上訴駁回。２、歷審訴訟費用均由上訴人負擔。
七、經核原審判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，本院玆再補充理由並就上訴意旨論斷如下：
（一）按建築法第73條第2項規定：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。……」同法第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」同法第91條第1項第1款、第2款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」
（二）次按建築法係為「維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」等目的，針對各種建築行為與建築物安全之管理所實施的建築管制法律（建築法第1條參照）。從建築法的規範架構，可區分為對建築實施行為之管制，以及對建築物本身之管制，其所課予之義務，即分屬「行為責任」範疇與「狀態責任」範疇。使用執照核發後，作與原核定使用不合之變更者，應由擅自變更之行為人負擔「行為責任」；至於使用執照核發後，未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人、使用人應負擔「狀態責任」，蓋依前揭建築法第77條第1項規定，建築物所有權人、使用人被法律課予維護建築物於法定狀態（建築物受到合法使用），以及建築物之構造與設備安全（抽象的行政法上義務），此等義務並未被預設須以特定面貌的「行為」來履行，只要建築物出現不符法律所要求的狀態，即出現法所欲排除的危險狀態，即已構成狀態責任義務的違反，並非必須有導致違規狀態的人之行為存在，其所歸責於「所有權人或使用人」者即是「狀態責任」。又使用執照核發後，將建物作與原核定使用不合之變更之行為人，若是該建物所有權人或使用人，即同時負擔「行為責任」與「狀態責任」，而有違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之競合狀態。雖違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之法律效果，均應依建築法第91條第1項規定處置；惟按建築法第73條第2項之適用，係「行為責任」，而建築法第77條第1項，則屬「狀態責任」。
（三）本件上訴人於105年5月10日於現場勘查發現系爭建物1樓有將原核准用途為「停車空間、店舖」部分，違法變更使用為「大廳、會議室、娛樂場所（韻律教室、撞球場等）、信箱區」，爰以被上訴人違反建築法第73條第2項規定，而依同法第91條規定為原處分（詳原處分即原審卷第15頁至17頁）。次查系爭建物1樓之上開變更，乃由第三人即起造人德鑫公司於系爭建物使用執照核發及交付被上訴人占有管領「前」所為等事實（即前開變更為使用執照核發及交付被上訴人占用管領前，由德鑫公司所為，被上訴人非行為人），為原審依法認定，復為兩造所不爭執。又查被上訴人雖為系爭建物1樓之實質占有管理力之「所有人」，其於使用執照核發後並未加以變更，原處分認定被上訴人違反建築法第73條第2項之規定，併依建築法第91條第1項第1款規定以違反行為責任論罰，參照前開說明，顯不合法。且查本件被上訴人縱未維護建築物之（使用執照核發及交付占有管理後）「合法」使用與其構造設備之安全，亦僅係應負擔「狀態責任」，而非應負擅自變更之行為責任，應適用建築法第77條第1項規定，並依建築法第91條第1項第2款規定論處等情，亦經原審判決詳細說明。至內政部營建署106年6月6日營署建管字第1060026830號函說明三已明確載明「惟建築物之使用人非行為人，自不得將其列為課處罰鍰等行政罰對象」等語，核亦與本院前揭見解（建築法第73條第2項之適用，係「行為責任」，而建築法第77條第1項，則屬「狀態責任」）並未衝突，上訴人誤解上開函釋真正意涵提起上訴，自不足採。
（四）原審判決將訴願決定及原處分均予撤銷，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形，上訴意旨謂原審判決違背法令，洵非可取。
八、綜上所述，原審判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予撤銷，核無違誤，且對原處分即上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已為論斷，並無上訴人所稱判決適用法規不當等違背法令情事；亦無判決有違背法令或理由不備、理由矛盾之情形；上訴論旨，以一已歧異法律見解指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 18 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 12 月 18 日
書記官 陳德銘