臺北高等行政法院判決
106年度簡上字第122號上 訴 人 簡逸瑄即原審原告訴訟代理人 林孜俞 律師(法律扶助)上 訴 人 勞動部勞工保險局即原審被告代 表 人 石發基（局長）上列當事人間申請積欠工資墊償基金事件，上訴人各對於臺灣臺北地方法院中華民國106年5月25日105年度簡字第296號行政訴訟判決不利於其部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於主文第一、二項及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分上訴人簡逸瑄在第一審之訴駁回。
上訴人簡逸瑄之上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由上訴人簡逸瑄負擔。
理 由
甲、程序事項本件上訴人勞動部勞工保險局（下稱勞保局）代表人原為羅五湖，訴訟中變更為石發基，業據上訴人勞保局新任代表人石發基聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體部分
一、事實概要：乙興國際科技有限公司（下稱乙興公司）先經嘉義市政府認定係於民國103年3月28日歇業，復經高雄市政府以103年7月28日高市府經商公字第10352712100號函准予解散登記在案，上訴人簡逸瑄遂於104年11月23日持臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）104年度鳳勞簡字第4號確定判決向上訴人勞保局申請墊償乙興公司自102年3月8日至103年5月8日止所積欠工資新臺幣（下同）22萬2,080元，及勞工退休金條例之資遣費1萬1,200元，共計23萬3,280元。案經上訴人勞保局審查，以上訴人簡逸瑄所持憑之債權證明為請求勞動基準法（下稱勞基法）第59條所定勞工因遭遇職業災害而致殘廢、傷害或疾病時，雇主應予以之補償，非屬積欠工資墊償基金之墊償範圍；另乙興公司於103年7月28日登記解散，基於法律不溯及既往原則，上訴人簡逸瑄所請資遣費亦非屬墊償範圍，乃以104年12月31日保普墊字第10460204160號函（下稱原處分）核定均不予墊償。上訴人簡逸瑄不服，提起訴願，經勞動部以105年8月8日勞動法訴字第1050004128號訴願決定駁回後，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審）105年度簡字第296號行政訴訟判決（下稱原判決）：「（第1項）訴願決定及原處分關於否准後開第二項部分均撤銷。（第2項）被告（即上訴人勞保局）應作成准予墊償資遣費新臺幣壹萬壹仟貳佰元之行政處分。（第3項）原告（即上訴人簡逸瑄）其餘之訴駁回。」上訴人簡逸瑄及勞保局各對原判決不利於其部分不服，分別提起上訴。
二、上訴人簡逸瑄起訴主張：㈠勞基法第59條之立法目的在課予雇主保障勞工生活之義務，不論一般勞工領取之工資或因職災而由雇主補償之工資，均在保障勞工基本生活，亦屬勞動契約條件之一；況未遭受職災之一般勞工尚可申請積欠工資墊償，而遭受職災之勞工更是處於弱勢，依舉重明輕法理及公平性原則，雇主因勞工職災而須給付之工資，自屬勞基法第28條第1項第1款所定之「本於勞動契約所積欠之工資」。
㈡查乙興公司於103年7月28日准予解散登記在案，依法即應進行清算，高雄地院既已函覆「經查本院並未受理乙興公司清算相關事件」，足見乙興公司尚未清算完結，原處分及訴願決定認本件不符勞基法施行細則第50條之4規定，難謂適法。再者，積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法（下稱墊償辦法）第9條第1項固規定，雇主清算或宣告破產者，勞工應檢附向清算人或破產管理人申報債權之證明文件，申請墊償。惟縱未檢附前開證明文件，上訴人勞保局仍得依同條第2項規定，予以墊償等語。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.上訴人勞保局應作成核定墊償上訴人簡逸瑄20萬3,067元之行政處分。
三、上訴人勞保局答辯略以：㈠按勞基法第59條所規定之雇主職災補償責任，補償之標的為「原領工資」，且為無過失補償責任；同法第28條規定工資墊償之標的則為「本於勞動契約所積欠之工資」，是兩者定義及規範目的均不相同。次按司法院釋字第595號解釋，上訴人勞保局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權，乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，不因由國家機關行使而改變。由於職業災害補償請求權依勞基法第61條第2項規定，不得讓與、抵銷、扣押或擔保，是上訴人勞保局如墊償後，將無法以自己名義代位行使最優先受清償權，依法向雇主或清算人或破產管理人請求於限期內償還墊款。經查，上訴人簡逸瑄所附之債權證明文件，係向乙興公司請求依勞基法第59條所定之工資補償，不符勞基法第28條之墊付要件。㈡乙興公司前經嘉義市政府認定103年3月28日為歇業基準日，該公司其他勞工並分別持憑前開歇業事實認定函及法院民事判決暨確定證明書，向上訴人勞保局申請墊償積欠工資，經上訴人勞保局以該公司有歇業之事實，分別核定予以墊償在案，考量行政一致性，就上訴人簡逸瑄所請應以該公司為歇業情事予以審查。再者，該公司雖於103年7月28日經高雄市政府以前開函准予解散登記在案，惟該公司並未依法進行清算程序，即無勞基法施行細則第50條之4所定，於勞基法第28條第2項104年2月6日修正生效前，有清算或宣告破產之情事，而於修正生效後，尚未清算完結或破產終結之情形。又依墊償辦法第9條所定，雇主清算者，勞工請求墊償應檢附向清算人申報債權之證明文件。基此，本案實非雇主為清算且勞工已向清算人申報債權之情事。基於法律不溯及既往及法令適用基礎一致性原則，本案應統一以乙興公司有「歇業」的事實，而非以其為「清算」作為裁量基準等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人簡逸瑄之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠查勞基法施行細則第10條核屬執行法律有關之細節性及技術性事項，而未就人民之權利義務增加法所無之限制，亦未逾越母法之立法目的及授權範圍，該條第7款既規定職業災害補償款並非屬經常性給與，即非屬勞基法所稱之工資。次觀諸勞基法之規範架構，「工資」及其他以勞動契約約定之勞動條件，並列編排，「職業災害」則於第7章獨立規範；復勞基法第28條在確保勞工經濟生活基礎之工資得以確實受償，社會保險及職災補償制度則係緩和勞工因突發災害事故所受損失，二者保障對象各別，立法目的相異，制度規範設計迥異，自無從再將職業災害補償認為工資之一種。況按司法院釋字第595號解釋，上訴人勞保局以墊償基金墊償雇主對於勞工私法上之工資給付債務後，取得之代位求償權；復職業災害補償請求權依勞基法第61條第2項規定，不得讓與、抵銷、扣押或擔保，是如將職業災害補償認屬工資，則上訴人勞保局如墊償後，無法以自己名義代位行使最優先受清償權，造成雇主實際上無庸負最終及最大之補償責任，顯然違反工資墊償及職業災害補償之制度目的。原處分認上訴人簡逸瑄申請之職災補償，非屬積欠工資墊償基金墊償範圍，並無違誤。㈡查乙興公司既已經高雄市政府准予登記解散，即當然進入清算狀態，係直接基於法律規定所發生之法律效果，並不以清算人向法院聲報就任或履行清算人之職務為開始清算之要件，此由公司法增定第26條之2規定之理由亦足得知。次按勞基法第28條第1項係將「歇業」、「清算」、「破產」並列，並以「或」字規定，顯係擇一成就或二者以上同時成就均為構成要件該當，尚難認立法有定其優先次序或一者成就排除其他之意。且本條係參考國際勞工組織工資保護公約第11條之意旨，考量實務上時有雇主已無清償能力，然未聲請法院裁定破產，亦未登記解散，為避免保障漏洞，始將保護範圍從公約規定之「破產」或「清算」擴張保護至「歇業」之情形。另該條將退休金及資遣費亦納入積欠工資墊償基金墊償範圍，係考量勞工能受即時之保障而擴大保障，故於勞基法施行細則訂定過渡條款即第50條之4，讓修正生效前雇主有清算或宣告破產情事時，於修正生效後，尚未清算完結或破產終結，也得墊償。查乙興公司已經歇業且進入清算程序，且查無乙興公司向法院呈報清算終結之清算事件，上訴人簡逸瑄並已請求而未獲雇主清償資遣費，復經民事確定判決所認定，則本案顯然已合致勞基法第28條資遣費墊償之要件，並符合同法施行細則第50條之4規定，而發生墊償請求權。㈢上訴人簡逸瑄所請求墊償之資遣費，應依勞基法第17條規定計算發給，且應為一固定不變之金額，自無可能發生如以清償或歇業不同事由會導致採不同基準日計算而致往前推算6月內範圍之墊償金會有不同之問題。遑論勞基法施行細則第15條規定「本法第28條第1項第1款所定積欠之工資，以雇主於歇業、清算或宣告破產前6個月內所積欠者為限。」係指「工資」而言，並非指資遣費之計算，上訴人勞保局不當以該條規定據以為解釋之理由。又平等原則係指合法之平等，亦非謂行政機關得以行政一致性為由，排除法令之適用，或作為其繼續錯誤適用及解釋法令之依據。至上訴人勞保局本於原審前揭所述為正確法律適用及解釋結果，如發現就其他勞工所為之行政處分有違法情形，係屬其他違法行政處分是否應予撤銷之問題，與本件就資遣費所為之原處分適法性無關。㈣高雄地院104年度鳳勞簡字第4號確定判決認定其雇主積欠之資遣費金額1萬1,200元，以為債權證明文件，上訴人簡逸瑄以之為據請求墊償，請求金額並未超出該範圍，上訴人勞保局即應依墊償辦法第9條第1項規定准其所請。
況實務上屢有雇主於歇業後行蹤不明，致勞工無法取得雇主積欠工資之金額證明文件，墊償辦法第9條第1項後段未予區分各種清算情形，一律要求勞工提出申報債權之證明文件，已違反母法授權之目的範圍，增加法律所無之限制及人民不合理之負擔，應認其違法，自應不予適用等詞，資為其論斷之基礎，乃撤銷訴願決定及原處分關於否准後開部分，及命上訴人勞保局作成准予墊償資遣費1萬1,200元之行政處分，並駁回上訴人簡逸瑄其餘之訴。
五、上訴人簡逸瑄上訴意旨略以：㈠工資墊償基金制度設置之目的係在保障勞工生活，勞基法第59條之立法目的亦在課予雇主保障勞工生活之義務，足見不論一般勞工領取之工資或因職災而由雇主補償之工資，均在保障勞工基本生活，故工資墊償之範圍應包含上開兩者。再者，勞基法第59條所定之工資補償責任，亦屬於勞雇雙方之勞動契約條件之一，雇主因勞工職災而須給付不能工作之原領工資，自屬於勞基法第28條第1項第1款所定之「工資」。依舉輕以明重之法理及公平性原則，遭受職災之勞工較之一般勞工弱勢，自應得申請職災之工資墊償。至於工資墊償基金係以勞工當月投保薪資總額計算，上訴人簡逸瑄發生職災時與雇主勞動契約仍在，雇主仍須為上訴人簡逸瑄投保。㈡上訴人簡逸瑄係主張雇主「因職災應補償不能工作之原領工資」亦屬「本於勞動契約所積欠之工資」，屬於工資墊償之範圍，並非主張所有職災補償費均屬工資墊償之範圍，原審未予區分細究，一概予以否定，實屬判決違背法令。另勞基法第61條所謂不得讓與，應指基於法律行為移轉，而非「法定移轉」之情形，上訴人勞保局如墊償後，自仍得依民法第312條承受債權，此乃法定移轉，上訴人勞保局可以自己名義代位行使債權，並無疑義，原判決就此認定顯有違背法令等語，並聲明求為判決：⒈原判決不利於上訴人簡逸瑄之部分廢棄。⒉上開廢棄部分，訴願決定及原處分（含爭議審定）均撤銷。⒊上訴人勞保局應作成准予墊償工資19萬1,867元之行政處分。
六、上訴人勞保局上訴意旨略以：㈠積欠工資墊償基金係依勞基法第28條規定所設立，有關該基金墊償範圍之期間、種類及申請要件等，自應由該法主管機關立法衡酌。查墊償辦法第9條於75年2月21日訂定時，原條文之規定為「勞工因雇主清算或宣告破產，請求墊償積欠工資時，應檢附向清算人或破產管理人申報債權，或向雇主請求未獲清償之有關證明文件。」又上訴人勞保局代墊雇主積欠勞工之工資後，依法律規定對雇主取得求償權（司法院釋字第595號解釋參照），因此，勞工應有合法之債權證明，上訴人勞保局於代墊後始得以行使代位求償權。基此，同辦法第9條於103年12月10日修正為「勞工因雇主歇業、清算或宣告破產，請求墊償積欠工資時，應檢附雇主積欠工資之債權證明文件；雇主清算或宣告破產者，並應檢附向清算人或破產管理人申報債權之證明文件。」由其法規沿革觀之，勞基法第28條所定雇主有清算之情事，係以雇主有實質進入清算程序而言。再者，公司登記解散並非即當然屬勞基法第28條所定有清算之情事，從原判決援引公司法增定第26條之2規定之立法理由可知，解散、撤銷或廢止登記之公司並非即有清算情事。另查，墊償辦法第8條第1項係規定雇主有「歇業」之情事，是以，解散、撤銷或廢止登記之公司如未進行清算程序，係屬雇主有歇業之情事，而非有清算之情事自明。㈡為擴大對勞工之保障，104年2月6日修正生效之勞基法第28條規定，積欠工資墊償基金墊償範圍擴大至勞基法退休金、資遣費及勞工退休金條例資遣費，其合計數額以6個月平均工資為限；另為達基金墊償之「救急」目的（參見勞動部104年8月24日勞動福3字第1040136345號陳行政院函文），復於104年10月25日修正生效之勞基法施行細則第50條之4增訂例外溯及既往之規定，讓勞基法第28條104年2月6日修正生效前，雇主有「清算」或宣告「破產」之情事，於修正生效後，尚未清算完結或破產終結者，勞工對於雇主所積欠之退休金及資遣費，亦得請求墊償。解散、撤銷或廢止登記之公司如未於104年2月6日前進行清算程序，即非勞基法施行細則第50條之4所定有清算之情事。查乙興公司先經嘉義市政府認定103年3月28日為歇業基準日，復經於103年7月28日經高雄市政府解散公司登記，且經勞動部於105年6月13日函請高雄地院查明，該公司並未依法進行清算程序，非有勞基法施行細則第50條之4所定有清算之情事。原判決認乙興公司已進入清算程序而符合該條規定，應有判決不適用法規或適用不當之違背法令情事。㈢勞基法第28條規定之「歇業」、「清算」或「宣告破產」均係雇主已終止營業的狀態，立法者為增進對勞工之保護，並考量到實務上雇主未必聲請法院裁定破產或登記解散進入清算程序，為避免保障漏洞，乃將雇主終止營業之認定時點提前至歇業，而非擴張至保障不同事由之欠薪情事。復依勞基法第2條規定，平均工資係謂計算事由發生之當日前6個月內所得工資總額除以該期間之總日數所得之金額，是以事業單位終止營業之認定時點，除了影響可墊償工資的範圍，連帶亦會影響核算資遣費或退休金之墊償範圍與金額。故上訴人勞保局以事業單位成就之「歇業」、「清算」或「宣告破產」要件擇一認定，作為同一事業單位墊償工資、資遣費或退休金之事由及作為計算資遣費或退休金時，工作年資採計之最終時點，並非恣意行使裁量權，亦非以工資墊償範圍與資遣費墊償範圍之不當連結，影響法律關係之安定性。如依原判決認為勞工於歇業後繼續提供勞務（善後）所積欠之工資債權將可從普通債權再變成最優先受償債權及可墊償工資範圍，影響法律關係及原行政處分之安定性甚鉅，顯與立法目的相悖，另將影響雇主之其他債權人受償順序，應有判決不適用法規或適用不當之違背法令。㈣末查積欠工資墊償基金之墊償能力有限，若按原判決判斷「歇業」、「清算」或「宣告破產」三者既為並列，顯係二者以上同時成就均為構成要件該當，公司解散登記即當然進入清算狀態等見解，將發生雇主道德危險，甚或與勞工合謀，將雇主依勞動契約所應負工資給付義務全數轉嫁予積欠工資墊償基金承擔。此外，亦將導致雇主之歇業日發生在勞基法第28條修法前（當時墊償項目僅限工資），勞工於104年2月6日修法生效後申請墊償積欠工資、退休金或資遣費，上訴人勞保局以歇業時點應適用之法令規定，僅核定墊償工資，所請之退休金或資遣費不予墊償，雇主嗣後可再作解散登記，即可以清算事由適用新法或其施行細則第50條之4而得追溯墊償退休金或資遣費，嚴重影響上訴人勞保局辦理墊償業務之一致性及公平性，有違基金設立之目的與立法意旨，原判決有不適用法規或適用不當之違背法令情事。為此，聲明求為判決：⒈原判決關於不利於上訴人勞保局之部分廢棄。⒉上開廢棄部分，上訴人簡逸瑄在第一審之訴駁回。
七、本院之判斷：㈠經核原判決就上訴人簡逸瑄敗訴部分之論述，並無違誤，茲就上訴意旨再論斷如下：
⒈按勞基法第2條第3款規定：「本法用辭定義如左：……。三
、工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之…。」第59條規定：「勞工因遭遇職業災害而致死亡、殘廢、傷害或疾病時，雇主應依左列規定予以補償。但如同一事故，依勞工保險條例或其他法令規定，已由雇主支付費用補償者，雇主得予以抵充之：一、勞工受傷或罹患職業病時，雇主應補償其必需之醫療費用。職業病之種類及其醫療範圍，依勞工保險條例有關之規定。二、勞工在醫療中不能工作時，雇主應按其原領工資數額予以補償。但醫療期間屆滿2年仍未能痊癒，經指定之醫院診斷，審定為喪失原有工作能力，且不合第3款之殘廢給付標準者，雇主得一次給付40個月之平均工資後，免除此項工資補償責任。……」又按勞基法第85條規定授權訂定之勞基法施行細則第10條第7款規定：「本法第2條第3款所稱之其他任何名義之經常性給與係指左列各款以外之給與。……。七、職業災害補償費。……。」準此可知，職業災害所補償之標的僅包括勞工「在醫療中不能工作時，雇主應按其原領工資數額予以補償」，並不包括「因工作而獲得之報酬」，且「職業災害補償費」亦非屬經常性給與，故「職業災害補償費」與「工資」之性質顯然有別。
⒉次按104年2月4日修正前之勞基法第28條原係規定：「（第1
項）雇主因歇業、清算或宣告破產，本於勞動契約所積欠之工資未滿6個月部分，有最優先受清償之權。（第2項）雇主應按其當月僱用勞工投保薪資總額及規定之費率，繳納一定數額之積欠工資墊償基金，作為墊償前項積欠工資之用。積欠工資墊償基金，累積至規定金額後，應降低費率或暫停收繳。（第3項）前項費率，由中央主管機關於萬分之10範圍內擬訂，報請行政院核定之。（第4項）雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金。（第5項）積欠工資墊償基金，由中央主管機關設管理委員會管理之。基金之收繳有關業務，得由中央主管機關，委託勞工保險機構辦理之。第2項之規定金額、基金墊償程序、收繳與管理辦法及管理委員會組織規程，由中央主管機關定之。」104年2月4日修正後之現行勞基法第28條則規定：「（第1項）雇主有歇業、清算或宣告破產之情事時，勞工之下列債權受償順序與第一順位抵押權、質權或留置權所擔保之債權相同，按其債權比例受清償；未獲清償部分，有最優先受清償之權：一、本於勞動契約所積欠之工資未滿6個月部分。……。三、雇主未依本法或勞工退休金條例給付之資遣費。（第2項）雇主應按其當月僱用勞工投保薪資總額及規定之費率，繳納一定數額之積欠工資墊償基金，作為墊償下列各款之用：一、前項第1款積欠之工資數額。二、前項第2款與第3款積欠之退休金及資遣費，其合計數額以6個月平均工資為限。（第3項）積欠工資墊償基金，累積至一定金額後，應降低費率或暫停收繳。（第4項）第2項費率，由中央主管機關於萬分之15範圍內擬訂，報請行政院核定之。（第5項）雇主積欠之工資、退休金及資遣費，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金依第2項規定墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金。（第6項）積欠工資墊償基金，由中央主管機關設管理委員會管理之。基金之收繳有關業務，得由中央主管機關，委託勞工保險機構辦理之。基金墊償程序、收繳與管理辦法、第3項之一定金額及管理委員會組織規程，由中央主管機關定之。」考諸該條文修正理由為：「一、國際勞工公約第173號，要求國家法律或規章賦予勞工債權應高於國家及社會安全制度給付請求權之順位。另我國憲法除揭櫫人民之生存權及工作權應予保障。茲以工資、退休金及資遣費為勞工生活之所繫，現行本於勞動契約所生之工資債權未滿6個月部分，雖定有最優先受清償之權，惟實際受償時卻因雇主資產除抵押物外，幾無所剩，勞工債權雖優先一切債權，惟劣後於擔保物權所擔保之債權，亦難獲得清償，爰修正原條文第1項提高特定勞工債權之受償順序，……。二、茲以退休金及資遣費為勞工退休（退職）生活之所繫，為使勞工能受即時之保障，爰於第2項擴大現行積欠工資墊償基金墊償範圍，惟考量墊償之目的係保障不可歸責之勞工，驟失生活依存時之即時保障措施，並非毫無限度，且為避免道德風險，參考現行積欠工資墊償6個月之上限及勞退新制資遣費最高以6個月平均工資為限，爰於第2項第2款定明退休金及資遣費墊償之額度上限。」基上可知，積欠工資墊償基金之設立目的，乃政府為保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展（勞基法第1條參照）之行政目的，避免因企業經營陷入困境，宣告破產或倒閉，致勞工對於雇主依勞動契約所積欠之工資，無以獲償而蒙受損害，而立法將一定範圍之工資債權列為優先清償債權，並強制雇主提繳一定數額之基金款項，於雇主歇業、清算或破產宣告時，其積欠勞工之工資未滿6個月部分（修法後尚包括積欠之退休金及資遣費合計數額以6個月平均工資為限），得由該基金墊償之方式，以保障勞工被雇主積欠之債權於此範圍內確能獲得支付。因勞工所得受墊償債權，本為勞工私法上之債權，故此項優先受償權或有關墊償範圍之期間、種類，自應由立法衡酌雇主、勞工、債權人各方權益而定，此項保障勞工權益之規定，並未影響勞工工資債權之權利行使；且墊償積欠工資，乃因工資為勞工勞動契約之對價，亦為其維持生計之主要所得來源，一旦雇主有積欠情事，立即衝擊勞工之生活，故於雇主因經營陷入困境，宣告破產或倒閉而有積欠工資情事時，最須保障者自應以直接影響勞工目前生活之近期積欠工資債權。是以，為使勞工能受即時之保障而設立之積欠工資墊償基金，於上開條文修正後，積欠工資墊償基金之墊償範圍雖從積欠工資擴及至積欠退休金及資遣費，但為考量墊償目的及避免道德風險，故就墊償基金之收入來源暨費率標準及支出墊償之範圍、期間、種類、額度上限均有法律明確規範，並非毫無限度，且係以勞工已向雇主請求而未獲清償為請求墊償之要件。
⒊再按依勞基法第28條規定授權訂定之墊償辦法第8條第1項規
定：「（第1項）雇主有歇業之情事，積欠勞工之工資、本法之退休金、資遣費或勞工退休金條例之資遣費（以下簡稱工資、退休金或資遣費），勞工已向雇主請求而未獲清償，請求墊償時，應檢附當地主管機關開具已註銷、撤銷或廢止工廠、商業或營利事業登記，或確已終止生產、營業、倒閉、解散經認定符合歇業事實之證明文件。」（104年5月20日修正前墊償辦法第8條第1項規定：「勞工因雇主歇業積欠工資，已向雇主請求而未獲清償，請求墊償工資時，應檢附當地主管機關開具已註銷、撤銷或廢止工廠、商業或營利事業登記，或確已終止生產、營業、倒閉、解散經認定符合歇業事實之證明文件。」）第9條第1項前段、第2項規定：「（第1項）雇主有歇業、清算或宣告破產之情事，勞工請求墊償時，應檢附雇主積欠工資、退休金或資遣費之債權證明文件；………。（第2項）勞保局於勞工依前項規定請求墊償時，經查證仍未能確定積欠工資、退休金或資遣費金額及工作年資者，得依其勞工保險或就業保險投保薪資及投保年資認定後，予以墊償。」上開墊償辦法僅係針對勞工符合勞基法第28條所規定發生墊償請求權之不同情事，分別所應檢附「歇業事實」證明文件及「已向雇主請求而未獲清償」之債權證明文件各所指內容為何予以規範，並未涉及限制人民權利或增加人民法律所無之義務等事項，屬中央主管機關為執行工資墊償業務，就基金墊償程序、收繳與管理等事項所為細節性或技術性之規定，並無違法律保留原則，自得予以援用。
⒋經查，上訴人簡逸瑄係以乙興公司有「歇業」之情事，而持
高雄地院104年度鳳勞簡字第4號民事判決暨判決確定證明書，向上訴人勞保局申請墊償乙興公司自102年3月8日至103年5月8日止所積欠工資（22萬2,080元）及資遣費（1萬1,200元）共計23萬3,280元，此有其提出之積欠工資墊償基金墊償申請書、積欠工資墊償基金墊償名冊、上開民事判決暨確定證明書在卷可考（原處分卷第5至6頁、第17至24頁）。據上可知，上訴人簡逸瑄為本件申請之初，即係以乙興公司有「歇業」而並非以該公司有「清算或宣告破產」之情事作為其申請墊償事由。且細觀上開債權證明文件亦可知，此至多僅係證明乙興公司尚積欠上訴人簡逸瑄21萬5,867元（即職業災害補償金19萬1,867元＜即因不能工作而按原領工資數額所補償22萬2,080元及醫療費用1萬5,208元，經與上訴人簡逸瑄依勞工保險條例領受之傷病給付4萬5,421元抵充後之差額＞＋預告工資1萬2,800元＋資遣費1萬1,200元＝21萬5,867元），並不足以作為上訴人簡逸瑄向乙興公司請求積欠工資22萬2,080元而未獲清償之債權證明文件。則揆諸前揭規定及說明，乙興公司所積欠之職業災害補償並非屬積欠工資墊償基金之墊償範圍至明。是以，上訴人簡逸瑄上訴主張雇主「因職災應補償不能工作之原領工資」亦屬「本於勞動契約所積欠之工資」，屬於工資墊償之範圍，乃其一己主觀之見解，並無足採。故原處分及訴願決定認上訴人簡逸瑄申請墊償乙興公司102年3月8日至103年5月8日止之積欠工資（即22萬2,080元），所附之債權證明文件係上訴人簡逸瑄因遭遇職業災害而致殘廢、傷害或疾病時，雇主應依規定予以在醫療中不能工作時之工資補償，非屬勞基法第28條規定雇主因歇業、清算或宣告破產，本於勞動契約所積欠之工資，不符墊償要件，核定不予墊償此部分，尚無違誤，原判決就此部分予以維持，於法並無不合。
㈡經核原判決就上訴人簡逸瑄勝訴（即上訴人勞保局敗訴）部分之論述，固非無見，惟尚有如下之違誤，茲論斷如下：
⒈原判決認本部分申請已合致勞基法第28條資遣費墊償之要件
，乙興公司已進入清算程序而符合勞基法施行細則第50條之4規定，已發生墊償請求權，無非係以⑴乙興公司既已經高雄市政府准予登記解散，即直接基於法律規定所發生當然進入清算狀態之法律效果；⑵依勞基法第28條之文義解釋，「歇業」、「清算」或「破產」三者既為並列，並以「或」字規定，顯係擇一成就或二者以上同時成就均為構成要件該當，尚難認立法有定其優先次序或一者成就排除其他之意；上開三情事僅是勞工未獲清償之工資、退休金及資遣費時，其墊償請求權發生之要件之一，是僅要符合法律規定之其中一要件，即可請求墊償無疑；⑶上訴人簡逸瑄所請求墊償之資遣費，應依勞基法第17條規定計算發給，且應為一固定不變之金額，自無可能發生如以清償或歇業不同事由會導致採不同基準日計算而致往前推算6個月內範圍之墊償金會有不同之問題等為其主要論據。
⒉惟按104年10月23日增訂之勞基法施行細則第50條之4規定：
「本法第28條第2項中華民國104年2月6日修正生效前，雇主有清算或宣告破產之情事，於修正生效後，尚未清算完結或破產終結者，勞工對於該雇主所積欠之退休金及資遣費，得於同條第2項第2款規定之數額內，依同條第5項規定申請墊償。」考其立法理由為：「為保障本法第28條第2項修正生效前，雇主有清算或宣告破產情事，於本法修正後尚未清算完結或破產終結之勞工退休金及資遣費債權，爰增訂本條，明定本法104年2月6日修正生效前，雇主有清算或宣告破產之情事，於修正生效後，尚未清算完結或破產終結，勞工本於本法第28條第2項第2款所定之退休金及資遣費未獲清償者，得依同條第5項規定墊償之。」另考諸勞動部104年8月24日勞動福3字第1040136345號函陳行政院，載明該條文之修正說明為「⒈有關所提本法修正生效前雇主有清算或宣告破產情事，勞工須於清算完結或破產終結後，『始得確認其未獲清償之退休金及資遣費數額』，方得申請墊償一節，說明如下：…。⑵由於清算及破產程序冗長，為達基金墊償之『救急』目的，故現行墊償之申請，係以『歇業認定日』、『法院宣告破產裁定日』或『清算開始日』作為墊償時點，並非經清算完結或破產終結後確認未獲清償者，始得墊償。⒉至本條增訂後，積欠工資墊償基金可能增加之支出數額及是否影響雇主提繳費率一節，說明如下：……。本細則增訂第50條之4，上開預估所需增加墊償金額，經評估尚不致影響雇主費率，本條文修正施行後，受惠勞工人數將達5千餘人。」基上可知，勞工原本係以歇業認定日、清算開始日或法院宣告破產裁定日作為得請求墊償之時點，亦即以該等時點決定所應準據適用之勞基法為何，及決定勞基法第28條所規定之墊償請求範圍及種類，作為勞工墊償請求權基礎，而主管機關係經衡酌雇主一旦進入清算（即清算人就任起算，依公司法規定應於就任後15日內向法院聲報）或宣告破產程序，勞工尚須待清算完結或破產終結後，始得以確定其未獲清算人或破產財團清償之工資、退休金及資遣費數額，並須經過估算積欠工資墊償基金可能增加之支出數額及是否影響雇主提繳費率等情後，認增訂勞基法施行細則第50條之4規定溯及適用於「勞基法第28條第2項104年2月6日修正生效前，雇主有清算或宣告破產之情事，於修正生效後，尚未清算完結或破產終結者」，勞工對於該雇主所積欠之退休金及資遣費，亦得於同條第2項第2款規定之數額內，依同條第5項規定申請墊償，尚不致影響雇主費率及增加雇主被強制提繳基金款項之負擔，始使符合上開規定要件者，得適用000年0月0日生效之勞基法第28條規定而擴大請求墊償之種類及範圍。故「雇主於勞基法第28條第2項規定於104年2月6日修正生效前，有歇業之情事」者，並未該當上開勞基法施行細則第50條之4規定之要件，勞工自無從比附援引而適用勞基法施行細則第50條之4規定之餘地，勞工於此情形依法僅得向積欠工資墊償基金請求墊償該雇主積欠之工資，並不得擴大請求該雇主所積欠之退休金及資遣費。
⒊又按勞基法第28條規定之「歇業」、「清算」或「宣告破產
」均係雇主已終止營業的狀態，立法者係為增進對勞工之保護，並考量到實務上雇主未必聲請法院裁定破產或登記解散進入清算程序，為避免保障漏洞，乃將雇主終止營業之認定時點提前至歇業，然並非無限擴張至保障不同事由之欠薪情事。復依勞基法第2條規定，平均工資係謂「計算事由發生之當日」前6個月內所得工資總額除以該期間之總日數所得之金額，而同法第17條第1項則規定資遣費之計算，亦係以「一個月平均工資」為計算基礎。是以，事業單位終止營業之認定時點，除了會影響可墊償工資的起迄期間及範圍，連帶亦會影響核算資遣費或退休金之墊償範圍與金額。故上訴人勞保局係依據申請墊償者所提出之申請墊償事由（亦即雇主究為「歇業」、「清算」或「宣告破產」何一事由），作為判斷是否墊償雇主積欠所僱勞工之工資、資遣費或退休金，以及作為計算資遣費或退休金之時，工作年資採計之最終時點，並非可恣意行使裁量權，因此不同申請墊償之事由，所須檢附之證明文件，亦因此有別。
⒋經查，乙興公司先經嘉義市政府認定103年3月28日為歇業基
準日，復經於103年7月28日經高雄市政府解散公司登記，且經勞動部於105年6月13日函請高雄地院查明，該公司並未依法進行清算程序，此有嘉義市政府103年5月21日府社資字第1031608157號函（原審卷第54頁）、高雄市政府103年12月15日高市府經商公字第10354801400號函附乙興公司變更登記表、勞動部105年6月13日勞動法訴字第0000000000-0號函、高雄地院105年6月27日雄院隆民字第1051023501號函（原處分卷第1至4頁、第25至26頁）在卷可稽。又查，固然乙興公司已於103年7月28日經高雄市政府准予登記解散後，依公司法第24條規定解散之公司除因合併、分割或破產而解散外，應行清算，而發生當然進入清算狀態之法律效果，惟上訴人簡逸瑄為本件申請之初，既係以乙興公司有「歇業」之情事，並非以乙興公司有「清算」或「宣告破產」之情事，向上訴人勞保局申請墊償工資及資遣費，已如前述，則本件申請並不符合勞基法施行細則第50條之4所定於104年2月6日前即有清算之情事，自無可能有於104年2月6日後，尚未清算完結之情形。是以，乙興公司於103年3月28日歇業時，縱有積欠上訴人簡逸瑄資遣費，亦非屬積欠工資墊償基金所應墊償之種類及範圍，原處分否准墊償資遣費1萬1,200元部分，亦於法相合，該部分訴願決定遞予維持亦無不當。原判決顯疏未審究上訴人簡逸瑄之申請墊償事由自始即僅是「雇主有歇業之情事」，並未包括「雇主有清算之情事」，且未細究上訴人勞保局係依據申請墊償者所提出之申請墊償事由為「歇業」、「清算」或「宣告破產」之情事不同，所計算資遣費或退休金之得請求起迄期間範圍及工作年資採計之最終時點亦將隨之不同，並非可由被告恣意行使裁量權以取代或逾越申請人之申請範圍，卻逕以乙興公司有登記解散之事實，即認本件申請已合致勞基法第28條「雇主有清算之情事」之要件，並符合勞基法施行細則第50條之4規定而已發生墊償資遣費請求權，顯有法規適用不當之違誤。
⒌至於原判決尚指出「實務上屢有雇主於歇業後行蹤不明，致
勞工無法取得雇主積欠工資之金額證明文件，墊償辦法第9條第1項後段未予區分各種清算情形，一律要求勞工提出申報債權之證明文件，已違反母法授權之目的範圍，增加法律所無之限制及人民不合理之負擔，應認其違法，逕自不予適用」乙節，惟查，上訴人簡逸瑄之申請墊償事由既是「雇主有歇業之情事」，則上訴人簡逸瑄請求墊償時，僅應依墊償辦法第8條及第9條第1項前段規定，檢附「當地主管機關開具已註銷、撤銷或廢止工廠、商業或營利事業登記，或確已終止生產、營業、倒閉、解散經認定符合歇業事實之證明文件」及「雇主積欠工資、退休金或資遣費之債權證明文件」已足，並無適用墊償辦法第9條第1項後段規定向清算人申報債權之餘地。且本件上訴人簡逸瑄事實上已經由民事訴訟途徑取得確定之終局判決，作為乙興公司積欠其資遺費未獲清償之證明文件。是以，此部分原判決內容，係屬贅論，益徵原審所認定之本案事實係有違誤。
八、綜上所述，原判決不利上訴人勞保局部分，核有上述適用法規不當之違誤，其違法並影響判決結論，上訴人勞保局上訴意旨指摘原判決此部分違法，求予廢棄，即有理由，又因本件依原審確定之事實已臻明確，爰依行政訴訟法第236條之2第3項準用第259條第1款規定，由本院自為判決，將原判決關於主文第一、二項及該訴訟費用部分予以廢棄，廢棄部分並駁回上訴人簡逸瑄在第一審之訴。至原判決不利上訴人簡逸瑄部分（即原判決關於主文第三項部分），上訴人簡逸瑄仍執前詞指摘原判決此部分違法，係無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴人勞保局之上訴為有理由、上訴人簡逸瑄之上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 28 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林麗真法 官 林淑婷上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 6 月 28 日
書記官 黃玉鈴