臺北高等行政法院判決
106年度簡上字第57號上 訴 人 翁振斌訴訟代理人 王歧正 律師被上訴人 公平交易委員會代 表 人 黃美瑛（主任委員）上列當事人間公平交易法事件，上訴人不服中華民國106 年1 月24日臺灣臺北地方法院105 年簡字第294 號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：緣被上訴人依檢舉調查結果，以上訴人於民國103 年7 月1日至21日間，在「591 房屋交易網」上銷售「半畝田II農園」土地（坐落苗栗縣○○鎮○○○段○○○○號土地，下稱系爭農地），宣稱「社區化管理，水、電、道路、網路全部到位，並設有小屋、網室、加拿大資材室等……，也不用擔憂家園安全」、「獨立安全社區式規劃」、「獨立安全社區大門管控」，及載有小木屋、涼亭等照片（下稱系爭廣告），予人系爭農地所載建物及其用途，可供合法居家使用之錯誤印象，就與商品相關而足以影響交易決定之事項為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法（下稱公平法）第21條第
1 項規定，乃依裁處時同法第42條前段規定，以105 年8 月
3 日公處字第105090號處分書（下稱原處分），處上訴人罰鍰新臺幣（下同）30萬元。上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院105 年度簡字第294 號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴主張：㈠按「社區」一詞源於拉丁語，本意為關係密切之夥伴和共同
體。申言之，係指聚集在一定地域範圍內的社會群體和社會組織，根據一套規範和制度結合而成的社會實體，是一個地域社會生活共同體。準此，社區的概念內涵，著重在一定地域範圍內的「社會生活共同體」（人的集合），而非指一定地域範圍內的「住宅群體」（物的集合）云云。再者，「社區化管理」一詞，具有普通智識之人可清楚理解在說明所採管理模式之態樣，亦即指「採取社區化的管理模式」，非謂其為一住宅群體云云。經查，「半畝田II農園」有使用圍籬與其他土地區分界線，客觀上因而形成一定地域範圍。又依「半畝田II農園」之土地買賣合約書，買受人僅取得土地之持分所有權並與其他買受人共有分管該土地，且需簽署園區管理公約及繳納公共設施管理基金。由此可知，系爭農地之買受人確屬一定地域範圍內根據一套規範和制度結合而成的社會生活共同體。再者，系爭廣告所稱「家園」則指凝聚一群樂愛農作之人共享資源的園地。因此，上訴人於系爭廣告表示「半畝田II農園」係採「社區化管理」及「獨立安全社區式規劃」並有「獨立安全社區大門管控」、「家園安全」等語，不僅與客觀事實相符，且依一般經驗及論理法則，尚不致使消費者誤認可供居住使用云云。被上訴人僅憑系爭廣告上使用「社區」一詞，逕認將使消費者誤認系爭農地可供居住使用，而屬虛偽不實或引人錯誤之表示云云，委不足採。
㈡系爭廣告首頁即已載明系爭農地土地類別為「農地」且僅適
用於「農作」，又於現況特色說明中記載：「『半畝田農園』全區占地1300多坪，規劃成11個精緻單位，社區化管理，水、電、道路、網路全部到位，並設有小屋、網室、加拿大資材室等，每個單位皆有其獨特性。除此之外『半畝田農園』貼心規劃，每單位皆設置專屬遠端監控系統、防盜系統讓您不管在哪都能隨時享受植栽樂趣，一機在手，植栽在我，甚至身處異地，也不用擔憂家園安全。」等語。首先，有關「社區化管理」、「不用擔憂家園安全」等語係夾雜在一堆文字說明之中，非以特別顯著方式為之，相較而言，反而是首頁中有關「類別：農地」、「適用：農作」之記載始屬特別顯著，是依公平交易法第21條案件之處理原則，首頁中有關「類別：農地」、「適用：農作」之記載，涉及土地類別與用途，形成消費者決定是否交易之主要因素，應單獨觀察而判定並無虛偽不實或引人錯誤之表示。其次，由上述記載合併觀察之整體印象及效果可知，系爭農地採社區化管理，配置水、電、道路、網路等設施，設有小屋、網室、加拿大資材室，並設置專屬遠端監控系統、防盜系統，其目的均為使買受人能享受「農作之植栽樂趣」，而非供其居住使用，遑論觀諸系爭廣告通篇並無任何有關系爭農地可供居住使用之文字用語。再者，所謂「家園」之概念內涵不限於居住處所（狹義的「家園」），亦包括其他日常生活場所（廣義的「家園」），既然系爭農地買受人擁有土地持分所有權並於分管範圍從事農作活動，該分管土地當亦屬其家園之一部無疑。
㈢另查，從事農作植栽需有水源灌溉，使用農機具及照明設施
需有電力供應。又依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第13條規定，農作產銷設施中之農事操作及管理設施（包括農業資材室、管理室等），本得依實際需求而配置衛生設備。查系爭農地之買受人均為所謂「假日農夫」，亦即其等平日居住於都市，僅假日至郊外從事半農生活，藉由農作自給自足，達到舒壓解勞之目的，而與自都市移居至郊外之「島內移民」不同。由於不若傳統農夫之住家即在農地旁，可隨時返家盥洗及如廁，故為解決其等之基本衛生需求，自需於農作產銷設施內配置浴廁設備，況且農作產銷設施內亦有照明之需求。因此，系爭廣告稱「半畝田II農園」「水、電到位」，無損於系爭農地適用農作，及其上小屋、網室、加拿大資材室等設施仍屬農作產銷設施之認定。至於「網路到位」，如系爭廣告所述，係為設置專屬遠端監控系統，以維護其土地、相關設施及農作植栽之安全，不因此影響上開認定。
㈣依一般經驗法則，得供居住使用之住宅，須屬建築法第4 條
規定所稱之建築物，亦即除須具有頂蓋、樑柱或牆壁外，更須定著於土地上或地面下。然而，系爭廣告有關小屋圖示下方已清楚記載「無固定基礎設施」字樣，由此可知該小屋未定著於土地上或地面下，而非屬建築法第4 條規定之建築物，是以依消費者普通注意力之認知，即可判斷該小屋並非供居住使用。
㈤原處分另謂：系爭土地上農業資材室作為度假小木屋居住使
用，已屬違規使用，除應廢止其容許使用外，並得對土地或建物所有權人依違反區域計畫法裁處云云。惟：
⒈依農業發展條例第8 條之1 第1 項、第2 項規定，有固定基
礎之農業設施始需申請容許使用，無固定基礎之農業設施則否。查系爭農地上農業設施均為無固定基礎設施，自無需申請容許使用，苗栗縣政府以上訴人未先申請容許使用為由而認定屬農地違規使用云云，於法不合。且依本件行為當時所應適用之非都市土地使用管制規則第6 條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，使用地類別為農牧用地、容許使用項目為農作產銷設施之各項設施均屬免經申請許可使用細目，惟其附帶條件規定：「本款各目依建築法規規定應申請建造執照或雜項執照者，應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定，先向農業機關申請同意使用。」由此可知，僅有依建築法規規定應申請建造執照或雜項執照之農作產銷設施，始須先依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定向農業機關申請同意使用，而如前述，系爭農地上之農業設施均無固定基礎設施，既無需依建築法規申請建造執照或雜項執照，自無庸依前述附帶條件規定先申請容許使用，因此，上訴人未就系爭農地上之農業設施申請容許使用，當無違反區域計畫法第15條第1 項規定之情事。
⒉內政部針對有關「貨櫃」於何種情況下，始認定為違章建築
及須申請建築執照乙案，曾以96年2 月26日臺內中營字第0960800808號函解釋謂：「……利用車體居住如何處理經邀同有關機關研議作成結論如下：……若使用人確有將該車體代替房屋使用之意思，而客觀上復有居住之事實，且該物體有避風雨之功能，並適於人類居住，復又固定於一定之處所，則該車體似可比照違章建築處理辦法第3 條第1 款之規定視同違章建築予以處理。……前開函示『固定於一定之處所』一詞，當應以建築法第4 條所稱『定著於土地上或地面下』之規定，為認定依據；至貨櫃是否具有同條所定之樑柱乙節，查該條係指『具有頂蓋、樑柱或牆壁』，並非以樑柱為唯一要件，如具有頂蓋或牆壁亦得據此認定。……」準此，所謂「貨櫃屋」縱其使用與一般房屋無異，但仍須定著於土地上或地面下，始得認定為建築法第4 條所稱之建築物。因此，若貨櫃屋因無固定基礎而未定著於土地上或地面下，即無庸依建築法規申請建造執照或雜項執照，則無論是依農業發展條例第8 條之1 或非都市土地使用管制規則第6 條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，均無需申請容許使用，故原處分謂擬於農地設置貨櫃屋，不論有無固定基礎，即應依法提具經營計畫書申請容許使用，經審查核准發給容許使用同意書後，始得為之云云，亦屬於法無據。
㈥系爭廣告雖使用「社區化管理」、「不用擔憂家園安全」、
「獨立安全社區式規劃」、「獨立安全社區大門管控」等字
句，惟均不足使消費者誤認系爭農地可供居住使用，且觀系爭廣告通篇無任何有關系爭農地可供居住使用之文字用語。是以，系爭農地買受人於取得該土地持分所有權後，如未按系爭廣告所載用途（農作）使用，而將其作居住使用，屬買受人本身違反區域計畫法第15條第1 項規定之行為，亦即違規使用土地者，乃實際使用土地之買受人，而非系爭廣告主之上訴人，更不得因此認定系爭廣告虛偽不實或引人錯誤等語。並請求撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：㈠按不動產銷售廣告所描述之建物及土地用途情狀，為影響消
費者承購與否之重要交易決定因素，一般消費者據廣告內容僅認知於購買後可依廣告揭示之用途使用，而難以知悉廣告所載之用途已違反法規，縱廣告主交付之標的物與廣告內容相符，日後仍有遭裁處罰鍰及查報拆除等法律風險。查上訴人於系爭廣告一再訴求「社區化管理」、「不用擔憂家園安全」、「獨立安全社區式規劃」、「獨立安全社區大門管控」，及搭配有小木屋、涼亭等照片，以整體印象及效果觀之，已使消費者誤認該系爭廣告之土地與建物可供居家合法使用，並進而作成交易決定。上訴人辯稱系爭廣告明確標示商品為「類別：農地、適用：農作」，清楚告知一般大眾，該商品為農牧用地，且僅能做為農作使用，廣告文字所呈現社區與家園等語不致使消費者誤認云云，實屬卸責辯詞，不得據以免除系爭廣告為虛偽不實或引人錯誤之表示。
㈡上訴人辯稱「社區化管理」、「不用擔憂家園安全」等語非
以特別顯著方式為之云云，惟系爭廣告主標題為「半畝田農園交通便利生活機能佳」，在「現況特色說明」一欄文中，其標題為「交通便利、生活機能佳」、「創新規劃、全新享受」，內文則宣稱：「社區化管理，水、電、道路、網路全部到位，並設有小屋、網室、加拿大資材室等……，也不用擔憂家園安全」、「獨立安全社區式規劃」、「獨立安全社區大門管控」，並載有系爭土地所興建小木屋、涼亭等照片，整體廣告予人印象即為系爭土地所載建物及其用途，係可供消費者作為居家合法使用之觀感，有使消費者陷於該系爭土地與建物可為居住之認知錯誤。又上訴人辯稱「網路到位」係為設置專屬遠端監控系統，然依上訴人所刊之廣告內文，除強調遠端監控e 化系統外，另置「無線網路環境」一詞於右，足見其有意誤導消費者認知該系爭土地建物具備可為合法居住，且「生活便利」之意，進而促使其為不正確之交易選擇判斷，故系爭廣告為虛偽不實或引人錯誤之表示。
㈢況依苗栗縣政府就本案提供之專業意見：1.系爭農地上小木
屋、資材室及獨立安全設施大門等，查屬未經申請核准之農地違規使用，業依農業發展條例第69條規定，移請該縣政府地政處依區域計畫法裁罰6 萬元罰鍰。2.依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」規定，與農業經營相關之農業設施，不論是農業資材室或貨櫃屋，擬於農地設置者，均應依法提具經營計畫書申請容許使用，經審查核准發給容許使用同意書後，始得為之。又該辦法第33條亦有明文，農業設施不得作為住宅使用，違者除應依前開規定（區域計畫法）處罰外，並應廢止其容許使用，故面積在45平方公尺以下的農業設施，雖免申請建築執照，但仍需與農業經營相關，不得作為居住使用。另農委會水土保持局表示，農業資材室作為度假小木屋居住使用，已屬違規使用，地方政府除應廢止其容許使用外，並得對土地或建物所有權人依違反區域計畫法裁處。至於系爭農地「違規行為改善方式」，該府104年8 月間已函送土地所有權人，請立即停止一切違規行為，並儘速依照土地編定作為農業使用，後續違規列管依區域計畫法第21條規定得按次處罰，另建物違規部分則依建築管理法規定辦理。
㈣本案系爭廣告之宣稱內容，核屬虛偽不實及引人錯誤之表示
，違反公平交易法第21條第1 項規定。經審酌上訴人違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度，並考量廣告期間為21日，全部銷售完畢，銷售金額為3,900 萬元等因素，依公平法第42條前段規定，處30萬元罰鍰，原處分應屬適法妥當等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠按「區域計畫公告實施後，不屬區域計畫法第11條之非都市
土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」區域計畫法第15條第1 項定有明文。而依本條項授權訂定之非都市土地使用管制規則第6 條第1 項前段並規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」同規則同條第3 項所定關於海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件之附表一，其中使用類別為農牧用地者，其容許使用項目雖包括可供住宅使用之農舍，以及農作產銷設施，但農舍限於依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建者，另農作產銷設施，則應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。而依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第33條第1 項前段規定，依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。因此，非都市土地之農牧用地，除非依法經核准興建之農舍外，其上所設立農作產銷設施，不得作住宅使用，以貫徹我國農地農用之農地管制原則。且農地使用違反上開法令限制者，依區域計畫法第21條規定，由該管直轄市、縣（市）政府處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。且經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。再依同法第22條規定，不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處6 個月以下有期徒刑或拘役。又農地之用途既有上開法令限制，事業銷售農地，如其上附有設施非依法核准興建之農舍，亦非合法之農作產銷設施，買受之交易相對人嗣後遭主管機關罰鍰、限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，甚至遭刑罰之風險，且土地買賣為價值高昂之商品交易，土地上設施之出售使用是否合法，交付使用後有無遭主管機關拆除進而無法使用之風險，對於土地買受意願與銷售之價格，依一般土地交易市場常情，具有決定性之影響，對具有普通知識經驗之相關交易相對人而言，也顯屬足以影響其交易決定之重要交易資訊無誤。是故，事業銷售農地之廣告表示，自不得就所銷售農地既有設施之用途合法與否，為虛偽不實或引人錯誤之表示。
㈡經查：
⒈本件上訴人在591 房屋交易網頁上所刊載「半畝田II農園」
銷售之系爭農地，其土地使用分區屬特定農業區，使用地類別為農牧用地等情，為兩造所共認之事實，且有上訴人提出之系爭農地土地登記謄本存卷可按，堪信為真。
⒉上訴人為銷售系爭農地而在網頁上刊登之系爭廣告：
⑴首頁交易標的之標題上即註明：「半畝田農園交通便利生活機能佳」。
⑵標題正下方所刊載物件照片，其內展示由上訴人銷售之系爭
農地及其上附屬設施之景象，農地上最大面積為鋪有綠茵草地之庭園，庭園內間歇種有無需費心農事照料之棕梠樹，周圍更鋪有造型石圍，顯屬庭園觀賞用栽植，庭園上則鋪有石磚步道蜿蜒通往地上小屋，小屋前方臨綠地庭園處架設有可放置休閒觀景用桌椅之木造露臺，小屋除有頂蓋、牆壁外，前方設有透明可供採光之大門，且在屋前與兩側牆壁亦安設有可供通風採光之窗戶，小屋頂蓋採斜屋頂瓦片層疊設計，牆壁則上下二色，上方仿木片層疊造型，下方仿灰石磚之顏色與造型，其外觀造型及大小規模，搭配木造露臺之設計，與一般風景度假區內常見之度假可供住宿用小木屋無異；另小木屋旁才是用供農作之植栽網室，且參酌銷售廣告後附之物件參考照片，該植栽網室所佔面積相對於庭園綠茵及小木屋含露臺園區更小，植栽網室旁則尚有體積微小，只供放農業生產設施之紅色漆牆小木屋。
⑶廣告首頁標題及物件照片右方，記載包括售價、參考單價、
面積、類別、適用、現況、地址等資訊之物件基本資料欄位內，其中除售價金額以橘色較大顯眼字體展示外，其他資訊均以黑色一般同樣大小字體記載，而「類別」雖記載為農地，「適用」雖登載為農作等字樣，但僅略以粗體方式呈現，其他字體大小、字樣、顏色等，均與該廣告其他資訊使用之文字相當，並未達特別顯著之主要部分程度，而足以令消費者憑此即足以作成交易決定，尤其所謂「農用」之意涵模糊，就一般僅具普通知識經驗而對農地管制法令未臻熟稔之消費者而言，通常難以認清在如何條件下，方可在農地上興建供住宅使用之農舍，也難以分辨農用之農作產銷設施得否移作住宅之用，上訴人主張系爭廣告已在首頁物件基本資訊欄標明農地類別及農用用途，即屬應單獨判斷廣告表示是否虛偽不實或引人錯誤之特別顯著主要部分云云，核與事實顯然不符，難以採信。
⑷系爭廣告首頁下半部尚有物件之「詳細資料」與「房屋圖片
」等選項欄；在預設之「詳細資料」欄位，上訴人藉由紅赭色之「現況特色說明」標題引領下，先在「交通便利、生活機能佳」鮮紅標題下，記載略稱：「『半畝田農園』位於……3 分鐘可到市區，5 分鐘可抵學校，8 分鐘可直達高鐵站，生活機能便利，工作得心應手，日子悠然如意」等資訊；繼在「創新規劃、全心享受」之鮮紅標題下，則刊載稱：「『半畝田農園』全區占地1300多坪，規劃成11個精緻單位，社區化管理，水、電、道路、網路全部到位，並設有小屋、網室、加拿大資材室等，每個單位皆有其獨特性。除此之外『半畝田農園』貼心規劃，每單位皆設置專屬遠端監控系統、防盜系統讓您不管在哪都能享受植栽樂趣，一機在手，植栽在我。甚至身處異地，也不用擔憂家園安全。創新規劃，等著您來體驗唷」等內容。
⑸系爭廣告首頁下方可供點選開啟之「房屋圖片」，其中：
①圖片左側有「半畝田」標題之圖片中放有諸多現場照片集錦
，雖有「有機植栽生活」、「自動灑水系統設備完善網室」等有關農業使用之照片，但亦放有前述小木屋含露臺、庭園照（下方標示「無固定基礎設施」）、吊掛有鞦韆之遊樂設備（其上坐有兒童）的二層式觀景臺照（下標示「創意手作」），並有展示農地上通往各銷售單位之共用車行水泥道路照片（下方記載「獨立安全式社區規劃」）。
②另張圖片左側有「半畝田II」標題之圖片，則有為三張照片
集錦，雖重複放置前開小木屋含露臺及庭園、有機植栽網室與共用車行道路之照片，其中共用道路照片下方則標載「獨立安全社區大門管控」之字樣，圖片右上方更有「遠端監控
e 化系統、無線網路環境」等字樣。③其他廣告圖片上，重複顯示廣告首頁物件照片之類似情形，
即系爭農地所出售之各分管單位，最大面積皆為鋪有綠茵草地、種有無需農事照料之觀賞用植栽及蜿蜒具造景效果之石磚步道、放置有休閒觀景用桌椅、陽傘之木造露臺、造型規模及功能堪比可供居住度假用之小木屋、面積相形較小之植栽網室、大小只供放農業生產設施之紅色漆牆小木屋等情，另有兩銷售分管區內搭設有下方可供涼亭使用之二層式觀景臺。
⑹系爭農地上造型規模與度假住宿休閒用小木屋相仿之小屋，
在廣告照片下方固載有「無固定基礎設施」之字樣，上訴人並主張該屋可以吊掛移動，非定著於土地上可供居住之建築物，乃合於農業發展條例第8 條之1 第1 項、第2 項規定之農業設施云云。然按「查民法第66條第1 項所謂定著物指非土地之構成分，繼續附著於土地而達一定經濟上目的不易移動其所在之物而言，輕便軌道除係臨時敷設者外，其敷設出於繼續性者，縱有改建情事，有如房屋等，亦不失其為定著物之性質，故應認為不動產。」業經司法院釋字第93號解釋甚明，而區域計畫法之中央主管機關內政部就活動房屋是否為違章建築，亦曾於67年9 月19日以臺內營字第818116號函釋稱：「……關於進口活動房屋如係作為研究或加工外銷者在本部主管法令範圍內尚無限制，但如進口作為供個人或公眾使用之構造物者，依建築法第4 條規定：本法所稱建築物為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。活動式房屋縱令可隨需要任意遷移，但其構造及使用與一般固定式房屋尚無差異，且客觀上於使用時復有固定之處所，應視為上開法條所稱之建築物，依同法第25條規定，非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可，並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除，其設計、施工、構造、設備除特別用途之建築物其專業法規另有規定外，均應依建築技術規則之規定辦理。」在案。查系爭農地上所設之上開小木屋，不僅具有頂蓋、牆壁，開有大門、窗戶，且體積龐大且重，非借助大型動力機械機具，不足以移動，其構造及使用與一般固定式房屋尚無差異，且該小木屋相較於農地上在植栽網室旁明顯供置放農具使用之紅漆小屋，不論造型樣式、規模、特別著重採光通風之大門與窗戶，或門前觀景露臺之設計等，都顯見其居住、休憩之功能，顯現客觀上使用時是固定於該農地處所，且繼續附著於土地而達居住、休憩之一定經濟上目的而不易移動其所在之物，參酌上揭司法院解釋及內政部函釋意旨，已屬建築法所稱之建築物無誤。且上訴人未經審查許可即在系爭農地上施設該建物使用，亦經區域計畫法當地主管機關即苗栗縣政府認定屬農地違反土地分區使用之管制而違規使用，並已依同法第21條規定處以6 萬元罰鍰，並限期命改善，有發函對象包括上訴人在內之該府104 年12月9 日府地用字第1040257568號函之行政處分存卷可考，更徵上訴人系爭農地之設施使用違反區域計畫法令對土地使用分區之管制規定無誤，且上訴人在系爭廣告上特別於小木屋建物下方偶標註「無固定基礎設施」之說明，反易使一般對農地管制法令景況不熟悉之消費者產生錯誤聯想，認此小屋因無固定基礎設施，即屬農地上合法可供居住使用之設施，更加深系爭廣告引人錯誤之效果。上訴人主張系爭農地上設施無固定基礎設施，只是合於農業發展條例之農作設施，非違法使用，故廣告無虛偽不實或引人錯誤云云，亦不可採。
⑺綜上所述，上訴人主張應以系爭廣告上交易物件基本資料欄
中農地類別與農用用途之資訊，作為特別顯著主要部分表示而單獨判斷虛偽不實或引人錯誤，並不可採。至於綜合觀察前述系爭廣告之整體表示內容，以廣告上物件標題即強調該地生活機能佳，於詳細資料欄位上又以紅赭色標題之特色說明，引領交易相對人注意物件特色，且在「交通便利、生活機能佳」之標題下說明文字，強調「3 分鐘可到市區、5 分鐘可抵學校、8 分鐘可直達高鐵站，生活機能便利，工作得心應手」，又在下方「創新規劃、全新享受」標題下，強調社區化管理、水電、道路、網路到位，設有小屋、不用擔憂家園安全等語，其中「家園」及「社區」等表示，以一般普通知識經驗之人所得認知理解之意涵，均等同於「居住於一地產生歸屬感之園地」、「共同居住一地而有共同文化、互動往來之區域」等概念，而與「在一地上居住」之概念具緊密連結，且廣告之交通便利性竟強調距離學校5 分鐘可達，直指在系爭農地生活亦得享取近就學之便利性，此若非有在該地定居者，斷非單純在該地上務農所必要之生活機能，再輔以廣告照片上農地現場所見銷售分管單位大面積均僅為觀賞用庭院，其上造型、規模更等同度假可供住宿使用之小木屋，還有觀賞露臺、桌椅、可當涼亭使用之二層觀景臺（間或置有遊樂鞦韆）等，凡此，均足認系爭廣告對一般普通知識經驗之人的認知理解標準，其整體印象顯然足以令交易相對人產生錯誤聯想，認廣告所銷售系爭系爭農地含其上小木屋等設施，是足供其等買受後在當地居住，享受農鄉休閒觀景居家生活，並有居家日常所必備之水、電、對外網絡聯繫等基本生活配備，以及定居後就學、就業之交通便利性，與在鄉野生活應顧慮之共同安全防護功能，而得在土地上使用該住屋之不動產商品。至另上訴人主張「家園」不過是「樂愛農作人享受共同樂趣之園地」、「社區」只是「一定地域範圍內的社會群體和社會組織」云云，反與一般普通知識經驗之人對此等表示之常情認知大相悖離；否則，在其廣告其他圖說、文字已極具誤導性之整體印象下，上訴人如有意澄清農地僅供農用者，何不直接引用該當其語意之「農園」、「社群」即可，竟又借用「家園」、「社區大門管控、「社區化管理」等使人聯想與定居一地有密切意義關聯之表示，整體強化土地與其上設施得供住屋使用之印象。是上訴人主張系爭廣告合併觀察之整體印象及效果，僅為使買受人能享受農作植栽樂趣，而非供其居住使用云云，顯與市場上一般普通知識經驗之交易相對人的認知理解相背離，且由上述整體表示諸多刻意強化在農地定居生活機能之表示，更足徵上訴人乃故意以虛偽不實及引人錯誤之表示，招徠對農地使用管制情形多不甚瞭解之交易相對人與之交易，上訴人上開主張，顯屬卸責辯詞，諉無可採云云，認上訴人之主張為無理由，應予駁回。
五、本院查：㈠按公平法第21條第1 項規定: 「事業不得在商品或廣告上，
或以其他使公眾得知之方法，對於與商品相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」、同法第42條「主管機關對於違反第21條、第23條至第25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」㈡被告為公平交易法之主管機關，為確保事業公平競爭，保障
消費者權益，有效執行公平交易法第21條，禁止事業於商品（服務）或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，特訂定處理原則以供遵循，處理原則第5 點規定：「本法第21條所稱虛偽不實，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為一般或相關大眾所接受，而有引起錯誤之認知或決定之虞者。」同原則第6 點規定：
「本法第21條所稱引人錯誤，係指表示或表徵不論是否與事實相符，而有引起一般或相關大眾錯誤之認知或決定之虞者。」同原則第7 點規定：「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵判斷原則如下：（一）表示或表徵應以相關交易相對人普通注意力之認知，判斷有無虛偽不實或引人錯誤之情事。（二）表示或表徵隔離觀察雖為真實，然合併觀察之整體印象及效果，而有引起相關交易相對人錯誤認知或決定之虞者，即屬引人錯誤。（三）表示或表徵之內容以對比或特別顯著方式為之，而其特別顯著之主要部分易形成消費者決定是否交易之主要因素者，得就該特別顯著之主要部分單獨加以觀察而判定。（四）表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實。但其引人錯誤之意圖明顯者，不在此限。」同原則第8點規定：「前點各款判斷原則適用時應考量下列因素：（一）表示或表徵與實際狀況之差異程度。（二）表示或表徵之內容是否足以影響具有普通知識經驗之相關交易相對人為合理判斷並作成交易決定。（三）對處於競爭之事業及交易相對人經濟利益之影響。」同原則第9點規定：「廣告是否虛偽不實或引人錯誤，應以廣告主使用廣告時之客觀狀況予以判斷。廣告主使用廣告時，已預知或可得知其日後給付之內容無法與廣告相符，則其廣告有虛偽不實或引人錯誤。第一項所稱之客觀狀況，係指廣告主提供日後給付之能力、法令之規定、商品（或服務）之供給……等。」上開處理原則係公平交易法之主管機關即被告，於法定權限範圍內，就事業於商品（服務）或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵等事項，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越公平交易法第21條所規定為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭等規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核與公平交易法之立法意旨無違，自得予以適用。準此可之，所謂「虛偽不實」係指表示或表徵與事實不符，其差異難為一般或相關大眾所接受，而有引起錯誤之認知或決定之虞者；所稱「引人錯誤」係指表示或表徵不論是否與事實相符，而有引起一般或相關大眾錯誤之認知或決定之虞者。而若事業對其商品或服務，為虛偽不實或引人錯誤之廣告，將使消費者陷於錯誤，而為不正確之選擇，將導致市場競爭秩序喪失其原有之效能，而生「不公平競爭」之效果。
㈢本件上訴意旨略以系爭廣告中有關「物件基本資訊欄」位內
所載，包括售金、參考單價、面積、類別、適用、現況、地址等以粗體方式呈現，且其版面排版方式係採獨立標示並加大行距，當屬特別顯著之主要部分，原判決謂該部分未達應單獨判斷廣告表示是否虛偽不實或引人錯誤之特別顯著部分顯與一般經驗與論理法則有違，而有判決不適用法規或適用不當之違法云云。惟查，系爭廣告首頁物件標題即強調該地生活機能佳，且在「交通便利、生活機能佳」之標題下說明文字，強調: 「3 分鐘可到市區、5 分鐘可抵學校、8 分鐘可直達高鐵站，生活機能便利，工作得心應手」，又在下方「創新規劃、全新享受」標題下，強調社區化管理、水電、道路、網路到位，設有小屋、不用擔憂家園安全等語，為原審依職權認定之事實，其中「家園」及「社區」等表示，以一般普通知識經驗之人所得認知理解之意涵，均可與「在一地上居住」之概念相連結，且廣告之交通便利性表示距離學校5 分鐘可達，傳達在系爭農地生活亦得享取近就學之便利性，若非強調得在該地「固定居住」之表徵者，斷無需表示得享受取近就學之便利性，確有虛偽不實或引人錯誤之表示，原審判決已詳述其得心證之理由，並無違誤。至上訴人稱物件基本資訊欄所載: 「參考單價、面積、類別、適用、現況、地址」已達特別顯著標準云云，然查，上訴人係以物件基本資訊欄所載文字，對比系爭廣告首頁「現況特色說明」中社區化管理等其他資訊，認當屬特別顯著之主要部分，惟單就「物件基本資訊欄」所載內容比較觀察，其中除售價金額以橘色較大顯眼字體展示外，其他資訊均僅略以粗體、黑色一般同樣大小字體記載，其他字體大小、字樣、顏色等，均與該廣告其他資訊使用之文字相當，難謂已達特別顯著之主要部分程度。上訴意旨指摘原判決與論理及經驗法則有違，而有判決違背不適用法規或適用不當之違法云云，自非可採。
㈣至於上訴人雖援引公平交易委員會對於公平交易法第二十一
條案件之處理原則第7 點第6 款規定: 「…（六）表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實。但其引人錯誤之意圖明顯者，不在此限。」認縱使消費者因對農地管制法令未臻熟稔而對該廣告表示有其他解釋，但系爭廣告表示既已有法令明確定義，自無所謂虛偽不實或引人錯誤之情事云云。惟查，系爭廣告首頁確有虛偽不實或引人錯誤之表示，業如上述，再輔以系爭廣告首頁下方可供點選開啟之「房屋圖片」中，其中圖片左側有「半畝田II」標題之圖片，則有三張照片集錦，顯示小木屋含露臺及庭園、有機植栽網室與共用車行道路之照片，其中共用道路照片下方則標載「獨立安全社區大門管控」之字樣，圖片右上方更有「遠端監控e 化系統、無線網路環境」等字樣，故綜合觀察系爭廣告之整體內容，顯見上訴人之廣告整體有諸多刻意強化在農地定居生活之表示，引人錯誤之意圖明顯，益徵上訴人乃故意以虛偽不實及引人錯誤之表示，藉此招徠對農地使用管制法規未臻熟捻之消費者與之交易，使其為從事交易而與其聯繫，甚而捨棄其他交易選擇可能性進而交易，實已破壞公平法所欲維護之公平競爭秩序，故上訴人所辯不足採信。
㈤上訴人另稱系爭農地上之小木屋等設施，因無固定基礎設施
，故非屬不動產，亦非建築物，而原判決認其為不動產，屬建築法之建築物，有違一般經驗與論理法則，而有判決不適用法規或適用不當之違法等云云。惟查，區域計畫法之中央主管機關內政部就活動房屋是否為違章建築，依67年9 月19日臺內營字第818116號函釋稱: 「……依建築法第4 條規定：本法所稱建築物為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。活動式房屋縱令可隨需要任意遷移，但其構造及使用與一般固定式房屋尚無差異，且客觀上於使用時復有固定之處所，應視為上開法條所稱之建築物，依同法第25條規定，非經申請直轄、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可，並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除，其設計、施工、構造、設備除特別用途之建築物其專業法規另有規定外，均應依建築技術規則之規定辦理。」核屬主管機關本於職權所作成之解釋性行政規則，尚無違背建築法第4 條關於建築物之定義規定，應可適用。而系爭農地上所設之小木屋，其不僅具有頂蓋、牆壁，開有大門、窗戶，且體積龐大且重，非借助大型動力機械機具，不足以移動，其構造及使用與一般固定式房屋尚無差異，可認屬建築法所稱之建築物。退言之，依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第3 條規定: 「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。二、林業設施。
三、自然保育設施。四、水產養殖設施。五、畜牧設施。六、休閒農業設施。七、綠能設施。」，此處所指之農業設施，並未如建築法第4 條以定著於土地為必要，如該農業設施具有遮蔽風雨之功能而有一定經濟上使用價值時，縱使無固定基礎設施而非民法上所稱之定著物，然行為人如仍將該設施當作住宅使用，仍與本辦法第33條農業設施不得作為住宅、工廠或其他非農業使用之規定有違，是以，系爭廣告上特別於小木屋建物下方偶標註「無固定基礎設施」之說明，反易使一般對農地管制法令未臻熟捻之消費者產生錯誤聯想，認此小屋因無固定基礎設施，即屬農地上合法可供居住使用之設施，更加深系爭廣告引人錯誤之印象，被上訴人據此認定系爭廣告有不實虛偽或引人錯誤，並無違誤。上訴人上開主張，自非可採。
㈥綜上，上訴人指摘原判決有違一般經驗與論理法則而有判決
不適用法規或適用不當之違法等，均無足採，求與廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236 條之2第3 項、第255 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 31 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 陳金圍上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 7 月 31 日
書記官 劉道文