臺北高等行政法院判決
106年度簡上字第68號上 訴 人 山慶瀝青工業股份有限公司代 表 人 吳森炎（董事長）訴訟代理人 黃國益 律師複 代理 人 黃品淞 律師被 上訴 人 法務部代 表 人 邱太三（部長）上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國106年3月3日臺灣臺北地方法院105年度簡字第183號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。
事實及理由
一、事實概要：訴外人黃威龍自民國99年2月1日起擔任交通部公路總局第○區養護工程處（下稱第○區養護工程處）新營段段長（嗣後於103年10月5日調任阿里山工務段段長、104年1月16日迄今則任該處養護課課長），為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益衝突迴避法）第2條所定之公職人員，自99年12月23日起任上訴人負責人之吳森炎，及自同日起任上訴人董事之吳森炎配偶黃芝甯（原名黃云美），因黃芝甯為黃威龍之二姊，渠2人與黃威龍間分別有二親等姻親、血親關係（吳森炎部分迄104年4月7日吳森炎、黃芝甯離婚後，與黃威龍之二親等姻親關係方消滅），上訴人為利益衝突迴避法第3條第4款之關係人，不得與黃威龍服務之機關即第○區養護工程處為買賣之交易行為，詎上訴人仍於101年11月1日經決標而於同年月7日與第○區養護工程處訂立「水上工務段102年度省道瀝青路面零星修補（預估購熱拌料）」契約（下稱系爭契約）而為交易行為，經被上訴人查認上訴人有違反利益衝突迴避法第9條規定之行為，惟審酌上訴人不知法令之可非難性較低，遂以104年10月14日法授廉利益罰字第10405014900號處分書（下稱前處分，與下述轉換處分函轉換部分合稱原處分），依同法第15條、行政罰法第8條但書、第18條第3項及法務部利益衝突迴避法第15條處罰鍰額度基準規定（下稱處罰基準），以原應裁處之罰鍰40萬元但酌減至該金額3分之1，處上訴人罰鍰計新臺幣（下同）14萬元。上訴人不服，遭訴願決定駁回後，於105年6月17日提起訴訟。嗣於審理中，被上訴人又以106年1月6日法授廉利字第10605000030號函文（即轉換處分函），除援引前處分之事實、理由外，將前處分裁處之罰鍰14萬元部分轉換為3萬元罰鍰。經臺灣臺北地方法院105年度簡字第183號行政訴訟判決駁回後（下稱原判決），上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人起訴主張略以：㈠訴外人黃威龍並非利益衝突迴避法所規範之「公職人員」，黃威龍就第○區養護工程處之採購事宜曾多次以簽辦單簽請利益迴避，處分第2頁倒數第3行），其上明確指出其「二姊夫及其家族」為迴避對象，惟該機關卻未告知上訴人有違利益衝突迴避法之規定，不能與機關有交易行為，由此亦可見交易之機關自身亦無法明確釐清利益衝突迴避法之適用對象及範圍，何能責令廠商全盤瞭解？上訴人亦難以知悉。㈡而黃威龍自99年2月1日起擔任第○區養護工程處新營段段長，因其二姊夫即吳森炎之家族係從事土木工程工作，且與其機關有交易行為，曾於99年2月25日申請自行迴避，甚且於104年1月黃威龍調任養護課課長後，亦簽請遇有與渠姊夫家族企業承攬案件時自行迴避，黃威龍既有於上訴人投標工程之時期皆為迴避之簽請，考諸利益衝突迴避法第1條、第5條之立法意旨，本件當無利益衝突迴避法立法所欲規範限制交易之目的。㈢黃威龍於99年2月1擔任新營段段長，迄103年10月15日改任阿里山段段長，而系爭契約採購案屬「水上段工程」，斯時黃威龍擔任「新營段段長」，黃威龍實無可能因執行職務而令上訴人獲取利益，亦無敗壞廉能、貪污之可能。是本件工程經公開招標程序，且預算均上網公開召示，有充分之防弊制度，上訴人曾參加機關辦理之異質採購等2標案，經評後分數為參加廠商最高分，如排除上訴人，反而不利工程標案品質，亦將造成其他少數參與交易者壟斷，反而不利於公共利益，尤其，黃威龍業為迴避之簽請，更甚而工程單位已獲知黃威龍迴避之事實，猶仍決標予上訴人，益見上訴人根本無主觀違法之犯意，被上訴人予以裁罰，顯有違誤。㈣上訴人之工作權、財產權亦為我國憲法保障之基本權利，苟已經由公告程序進行之採購，機關亦有嚴格程序可資遵循，而機關之相關人員黃威龍亦遵循機關之規定，避免執行職務予上訴人利益而簽請迴避，機關亦無異議決標予上訴人，則應課予機關履行之義務，如此始符誠信原則及經濟社會文化權利國際公約有關工作權之保障意旨。是被上訴人對上訴人所為裁罰，顯有違誤，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠參據第○區養護工程處工程驗收紀錄內容，亦可明工務段段長係負責採購案件履約管理、驗收為主要業務，訴外人黃威龍任職工務段與採購有關之招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理，確為訴外人黃威龍主要業務內容之一，符合「採購主管人員」之要件，自應受利益衝突迴避法之規範，且第○區養護工程處政風室係於97年11月簽准該處新增含黃威龍在內應申報財產之採購主管人員並通知應依法辦理財產申報，黃威龍於101年至103年均按時申報，以上均證明訴外人黃威龍確屬採購業務主管人員，有依公職人員財產申報法辦理財產申報之義務，當有利益衝突迴避法規定之適用。㈡訴外人黃威龍自99年2月1日起擔任第○區養護工程處新營段段長，所服務之機關應為第○區養護工程處，故上訴人確不得與黃威龍服務之機關即第○區養護工程處為交易，至於系爭契約該採購案雖屬水上段工程，該水上段與黃威龍任職單位有無關聯性等均無礙應適用利益衝突迴避法第9條之問題。㈢只要有上開交易行為即為本法所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件，適用同法第9條規定時並無應回歸第5條規定之問題。㈣上訴人僅須向黃威龍查證是否具財產申報義務即可判斷是否受利益衝突迴避法規範，實不得將自身應履行第9條之責任轉嫁於行政機關未告知，上訴人既經常參與政府機關採購案，苟不知利益衝突迴避法規定詳情，於檢附「投標廠商聲明書」時，自應查明法規內容而為正確聲明。上訴人援引立法院尚未三讀通過之第9條修正草案、主張外國無此立法例、兩公約應優先於利益衝突迴避法適用等，實屬無稽。㈣就裁處罰鍰之數額以交易金額為準，依處罰基準第2點第2項、行政罰法第8條但書及第18條第3項規定酌減至應處罰鍰金額之3分之1，轉換為對上訴人處3萬元之罰鍰等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠上訴人與第五區養護工程處定於101年11月7日簽立系爭契約而為交易行為時，訴外人黃威龍係任職第○區養護工程處新營工務段段長，所任職工務段之權責業務確實包含採購業務。上訴人與第○區養護工程處為系爭契約之交易行為時，其負責人吳森炎既為任職該機關之公職人員黃威龍之二姊夫，其董事黃芝甯則為黃威龍之二姊，均為黃威龍之二親等以內親屬，依利益衝突迴避法第3條第4款規定，上訴人公司為公職人員之關係人，殆無疑義。㈡利益衝突迴避法第9條既規定僅須交易對象為公職人員黃威龍所任職服務機關，即一律禁止上訴人與之交易，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件，是上訴人未依該規定辦理，即應負違規責任。利益衝突迴避法第9條一律禁止交易、未區分交易內容或過程是否產生利益輸送或利益衝突，並未有如上訴人主張尚須審酌第5條而予限縮適用外，該規定所由之立法裁量且經認符合憲法規定，益徵上訴人此部分所辯，於法不符。亦難僅憑本件系爭契約交易屬於政府採購法規定所為採購，即得逕謂本件上訴人之違規行為有符合司法院釋字第716號解釋理由書所揭示不得禁止交易之意旨而欠缺違法性。利益衝突迴避法第9條難謂有何違反經濟社會文化權利國際公約第6條第1項及施行法可言。㈢上訴人疏未注意上情而仍為本件交易行為，實難辭有應注意能注意卻未注意之過失責任，被上訴人以其違反利益衝突迴避法第9條規定，援引同法第15條及處罰基準之規定予以處罰，容屬適法有據。上訴人既有過失違反利益衝突迴避法第9條規定之行為，被上訴人審酌各情並認有適用行政罰法第8條但書規定予以減輕之事由，以原處分裁處上訴人3萬元罰鍰，並無違誤。㈣被上訴人依處罰基準第2條第2項規定，並基於系爭契約第3條原本約定契約價金之給付雖依契約價金總額結算為79萬元，惟參照卷附第○區養護工程處102年12月19日五工養字第1020025674號函，曾經辦理變更預算而變更契約約定之金額為160,856元、結算金額亦為160,856元，故於本件審理中改以金額適用處罰基準第2條第2項予以計算後，原本應裁處罰鍰14萬元，又因適用前述行政罰法第8條但書及第18條第3項規定酌減至應處罰鍰金額之1/3，在本件審理中轉換為對上訴人裁處罰鍰3萬元，衡酌被上訴人就處罰基準之適用，基於平等原則並無違法，參諸上訴人違規之情狀、造成損害之程度等，復未違反比例原則，所為裁量亦無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，或有何消極不行使裁量權之裁量怠惰情事。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：關於利益衝突迴避法第9條之主觀歸責事由，被上訴人前於93年5月4日以法政字第0930006395號函明確闡釋在案。被上訴人不僅為本件原處分之裁罰機關，亦為利益衝突迴避法之主管機關，所為處分自應受自行頒布之函釋所拘束。上訴人本件違反利益衝突迴避法事件，既經原審認定係出於過失，而過失違反利益衝突迴避法第9條之規定，並不在裁罰之列，原處分猶處以上訴人罰鍰3萬元，自屬於法有違，依法自應撤銷，原判決仍維持原處分，諭知駁回上訴人之訴，除有消極不適用法規之違背法令外，未說明不適用該函釋之理由，亦有判決不備理由之當然違背法令云云，並聲明求為廢棄原判決，訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院之判斷:㈠按「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者
外，適用本法之規定。」、「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。……四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」、「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」利益衝突迴避法第1條第2項、第2條、第3條、第9條定有明文。考其立法意旨乃鑑於公職人員及其親屬或其他關係人，與公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，易衍生不公平競爭、不當利益輸送之弊端，為防範公職人員及其關係人憑恃公職人員在政府機關任職所擁有之職權或影響力，取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件，而與政府機關進行交易，造成利益衝突或不當利益輸送甚或圖利之弊端，乃明文禁止為前揭交易行為，以促進廉能政治，端正政治風氣；且利益衝突迴避法第9條規定，並未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背，亦經司法院釋字第716號解釋在案。是參酌利益衝突迴避法之立法目的及前揭說明，該法第9條所稱「受其監督之機關」，依文義解釋及其立法原意，應係指受該公職人員監督之機關而言，故而依法係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為該法所稱「受其監督之機關」，直接監督或間接監督均屬之。公職人員若依法有監督所屬機關之職權，其本人或其關係人自不得參與所屬機關及受其監督機關之買賣、租賃、承攬等交易行為（最高行政法院96年度判字第1121號、100年度判字第1055號判決意旨參照）。
㈡次按「公職人員利益衝突迴避法第6條規定：公職人員『知
』有利益衝突者，應即自行迴避；第7條規定：公職人員不得『假借』職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益；第8條規定：公職人員之關係人不得向機關有關人員『關說』、『請託』或以其他不當方法，圖其本人或公職人員之利益；第9條規定：公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為『買賣』、『租賃』、『承攬』等交易行為；第10條規定：公職人員『知』有迴避義務者等；揆諸上開規定之『知』、『假借』、『關說』、『請託』、『交易』等均為具有目的性、意向性之故意行為，其違反之處罰規定(同法第14條至17條規定)亦當限於故意型態，而不及於過失。至司法院大法官會議第275號解釋所稱『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件』，僅為補充解釋，於法律對行政罰之責任條件無特別規定時，方有其適用。」被上訴人93年5月4日法政字第0930006395號函釋意旨參照。上開函釋乃被上訴人本諸主管機關之地位，依職權就利益衝突迴避法第14條至第17條規定所為之釋示，核與立法意旨無違，自得予以適用。
㈢再按行為時利益衝突迴避法第15條：「違反第9條規定者，
處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」之規定，業於103年11月26日修正公布為：「（第1項）違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾100萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。三、交易金額新臺幣100萬元以上未逾1,000萬元者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰。四、交易金額新臺幣1,000萬元以上者，處新臺幣600萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」是利益衝突迴避法第15條修正後已設適當之調整機制，劃分4種裁罰級距，原處分適用修正後之利益衝突迴避法第15條規定裁罰，核無違誤。
㈣查上訴人透過負責人吳森炎或董事黃芝甯查問確認黃威龍職
務是否屬於利益衝突迴避法第2條所定公職人員，及該公司與第五區養護工程處之交易是否適用利益衝突迴避法第9條規定，當無困難。甚至，以黃威龍曾依利益衝突迴避法規定自行申請迴避，對該規定內容有所瞭解之狀況，上訴人查問後當能注意之。上訴人參與系爭契約交易之投標時，第○區養護工程處所提供投標廠商聲明書之聲明事項第10欄，亦見列明利益衝突迴避法第9條之規定內容，並經上訴人在該欄位勾選否，有上訴人填寫之投標廠商聲明書影本1份存原處分卷可稽，以該投標聲明書有特予列明之情狀，上訴人對所列事項應注意查認之重要性，更難諉為不知，上訴人為該交易時實應注意且能注意查認有無該禁止交易之情形存在，且一旦其有注意查認，公職人員黃威龍既曾陳報所任職機關前與二姊夫即上訴人負責人吳森炎之家族企業常有交易往來之情，上訴人由負責人吳森炎或董事黃芝甯處當有注意查認之能力，殆無疑義，上訴人疏未注意上情而仍為本件交易行為，實難辭有應注意能注意卻未注意之過失責任，上訴人有過失違反利益衝突迴避法第9條規定之行為等情，為原判決依職權認定之事實，惟利益衝突迴避法第15條規定限於故意型態，而不及於過失，則原審認被上訴人援引利益衝突迴避法第15條規定予以處罰，容屬適法有據乙節，即有判決適用法規不當之違法。
㈤綜上，原判決既有上開違誤，並其違法影響判決結論，故上
訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由；又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決；故將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 1 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 6 月 1 日
書記官 蕭純純