臺北高等行政法院判決
106年度簡上字第75號上 訴 人即原審原告 林燕清
林燕忠林燕龍林珈熏 （原名：林鳳嬌）共 同訴訟代理人 張進豐 律師
邱俊傑 律師史崇瑜 律師上 訴 人即原審被告 新北市政府農業局代 表 人 李玟（局長）訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國106年3月17日臺灣新北地方法院105年度簡字第123號行政訴訟判決，分別提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣新北地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、緣上訴人林燕清、林燕忠、林燕龍、林珈熏（即原審原告，下稱上訴人林燕清等4人）於民國101年2月29日與訴外人財政部國有財產局北區分署（前為財政部國有財產局臺灣北區辦事處）訂有（93）國基租字第270號國有基地租賃契約書，承租新北市○○區○○段○○○○號、0地號（租約成立後由0地號分割出0-0地號）土地，約定租賃期間自100年11月1日至108年12月31日止。嗣上訴人新北市政府農業局（即原審被告，下稱上訴人農業局）協助新北市三峽區公所，就新北市○○區○○里○○路○○○號、000號前道路（下稱系爭道路）進行養護而舖設柏油。上訴人林燕清等4人，認上訴人農業局擅自於其租用之土地舖設柏油，而侵害其權益，乃依據民法第962條之規定，向臺灣新北地方法院（下稱新北地院）民事簡易庭提起訴訟，經新北地院簡易庭104年度板簡調字第508號民事裁定移送同院行政訴訟庭，嗣以105年度簡字第123號判決：「被告應將位於新北市○○區○○里○○路○○○號前道路（座落位置：新北市○○區○○段○○號）所鋪設之柏油路面刨除，並將該土地返還予原告。原告其餘之訴駁回。」，上訴人就其各別敗訴部分，均有未服，分別提起本件上訴。
二、上訴人林燕清等4人起訴主張：上訴人農業局雖聲稱系爭土地具有公用地役關係，然其所憑不過為三峽戶政事務所90年12月3日門政字第0003171號證明書，證明門牌設立20年以上，此據三峽區公所於103年7月16日以新北峽工字第1032101523號函明確回復，惟前開函文均非既成道路之證明書。本件乃係訴外人林生發，將自己原來出入之道路改作他用，而逐步將上訴人林燕清等4人所承租之土地，改成自己通行之道路使用，造成既定之事實，進而取得證明書，逐步侵害上訴人林燕清等4人權益，上訴人農業局擅自舖設柏油路面，自屬妨礙上訴人林燕清等4人對租賃物之使用權源，為此依民法第962條之規定，請求排除侵害等語。並聲明求為判決:上訴人農業局應將位於新北市○○區○○段0-0、0及0-0地號土地上（約61平方公尺，如附圖，實際面積以實測為準）所舖設之柏油路面加以刨除，並將土地返還予上訴人林燕清等4人。
三、上訴人農業局則以：系爭道路因既有柏油路面老舊破損，而由其協助辦理改善。且系爭道路業由三峽鎮公所91年3月15日北縣峽建字第0910000825號函認定通行已達20年以上證明在案。上訴人農業局僅就現況道路做鋪面改善。另依105年11月18日上訴人林燕清等4人檢附之歷年空照圖，80年以前空照圖道路不明但尚難判斷是否為遭樹木遮蔽，惟新北市○○區○○路○○○號前道路於80年空照圖清晰可見，上訴人農業局到現場時系爭道路已存在，故僅就道路舖面作改善而已，並沒有作新的道路。上訴人農業局前述就道路現況辦理改善事宜，為事實行為，非屬行政處分。並聲明駁回上訴人林燕清等4人之訴。
四、原判決以：
（一）查臺北縣三峽鎮公所91年3月5日北縣峽建字第0910000825號函、新北市三峽區公所103年7月16日新北峽工字第1032101523號函皆陳稱：其等係依據臺北縣三峽戶政事務所（現新北市三峽戶政事務所）90年12月3日門政字第0003171號證明書，推論本件系爭道路之通行時效已達20年以上，然該證明書僅就關於系爭道路之通行時效乙節予以證明，而非『既成道路』之證明文件，且該系爭道路之使用性質、通行情形，或是否構成既成道路，亦甚或是否供不特定多數人通行使用等事實，均非該臺北縣三峽戶政事務所（現新北市三峽戶政事務所）90年12月3日門政字第0003171號證明書所證明之事項，是原審被告憑此上揭二件函文而遽以推論本件系爭道路具有公用地役關係存在，已有速斷之嫌。而由證人林生發、林添財、劉銘偉等三人所述可知，該三位證人均證述除證人林生發一戶使用外，僅有原審原告一戶為該系爭道路之使用等情，參酌原審被告訴訟代理人於原審106年1月13日進行言詞辯論時之陳述，益徵系爭道路最早之初為○○路000號與000號二戶所使用，因而證人林生發與原審原告之伯父林春發始相約向主管機關申請道路改善工程，如此，足可堪認系爭道路僅為特定戶即○○路000號與000號二戶所使用，而非供不特定之公眾通行使用甚明。
（二）觀諸原審卷附68年、73年、78年、79年、80年、92年之現場空照圖6幀所示，可知在上開現場空照圖中，系爭道路僅以綠色及藍色標示之○○路000號與000號等二建物相毗鄰，在其四週並未見有其他建物建築設立，且在80年、92年之現場空照圖內，雖已可清楚看見在○○路000號與000號等二建物之間有系爭道路之出現，但此系爭道路仍須經過○○路000號與000號建物後，始與對外之主要道路相連結，而非可獨立對外通行至主要道路，並且其本身亦無分支出其他支線道路可供通行，另外在系爭道路旁側之土地亦仍見為一大片樹木叢林所覆蓋，而未有其他農作植物栽種，尚難認此系爭道路為農路或供其他林地所有權人或使用人通行使用，衡情至多僅可認屬供○○路000號與000號二戶間往來使用之道路，此核與證人林生發、林添財、劉銘偉等三人所述除證人林生發一戶使用外，僅有原審原告一戶為該系爭道路之使用乙節相符，承此，原審審認本件系爭道路既祗供特定之鄰地所有人或使用人所通行，則屬該特定之鄰地所有人或使用人對於系爭道路有無地役權問題，尚不得執之遽謂該道路為既成公眾之道路，是原審被告未予詳查，逕而主張兩戶已經是公眾通行，遂認系爭道路具有公用地役關係存在為據，而在系爭道路上鋪設柏油路面，於法無據，尚難認為適法。
（三）又查原審原告林燕清、林燕忠、林燕龍、林珈熏等4人所承租之國有基地範圍，乃係○○段0-0地號之部分土地、0地號與0-0地號之全部土地，如此渠等對於其承租之國有基地自有管理使用之權限，此參(93)國基租字第270號國有基地租賃契約書之第6條特約事項之（二）所載：「本租約0-0、0地號土地上磚造平房、木搭棚、庭院自82年7月21日前即併同○○000號門牌主體整體使用……」等語亦可佐證。是以，本件系爭道路既是座落於新北市○○區○○段○○號上，此屬原審原告等4人管理使用之範疇，然原審被告竟於此系爭道路鋪設柏油路面，實乃妨害其使用，原審原告自可依法請求刨除，並返還系爭道路供原審原告使用。至原審原告請求新北市○○區○○段0-0、0 -0等地號所鋪設柏油部分道路亦一併請求刨除，並將土地返還予原審原告部分，觀諸68年、73年、78年、79年、80年、92年之現場空照圖6幀所示，明顯可見原審原告等4人所不爭執之○○路000號前土地從68年起，即向外延伸出一條道路與對外之聯絡道路相連結，即上開現場空照圖內以藍色筆標註之彎曲道路，且而未有中斷之情事，再細觀原審卷第73頁所附之80年現場空照圖亦見此藍色筆標註道路往空照圖右側直行遇道路分歧處即與其他對外道路相連，另該藍色筆標註道路又繼續從此道路分歧處轉折往空照圖下方延伸，嗣再與綠色筆標註之道路相連，準此益徵，○○路000號前土地（即新北市○○區○○段0-0、0-0等地號土地）所鋪設之柏油路道自68年起即供一般社會公眾所通行使用之道路，具有公用地役關係存在，則被告在此道路上鋪設柏油路面，自屬適法，是原審原告等4人就新北市○○區○○段0-0、0-0等地號所鋪設柏油部分道路，亦聲明請求刨除柏油，並將土地返還，除已當庭表示不予爭執外，參諸上開說明，殊難認為有理，尚不足採為對其有利之斟酌等語，判決原審被告應將位於新北市○○區○○里○○路○○○號前道路（座落位置：新北市○○區○○段○○號）所鋪設之柏油路面刨除，並將該土地返還予原審原告。原審原告其餘之訴駁回。
五、本院經核原判決固非無見。惟查：
（一）按「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。……（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」行政訴訟法第125條第1項、第3項定有明文。
故事實審法院應本於職權調查事實關係，如就個案事實未依職權調查而予認定，即有不適用行政訴訟法第125條第1項之判決違背法令情事；又審判長於當事人之聲明有不明瞭或不完足時，若未盡闡明之責，逕行裁判，亦有不適用同法第125條第2、3項規定之違法。次按，「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。……（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」行政訴訟法第189條第1項、第3項亦有明定，故事實審法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有同法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。
（二）本件上訴人林燕清等4人於原審之起訴聲明為：「被告（即上訴人農業局）應將其於新北市○○區○○段0-0、0及0-0地號土地上（約61平方公尺，如附圖，實際面積以實測為準）所舖設之柏油路面加以刨除，並將土地返還予原告（即上訴人林燕清等4人），迄至原審言詞辯論終結時，仍維持同一聲明（參原審卷第147頁綜合辯論意旨狀），上訴人林燕清等4人就前開聲明，雖於原審提出航照圖並佐以書面說明其訴請刨除柏油之道路，然系爭航照圖僅能呈現新北市○○區○○路000及000號週邊之道路概況，就上訴人林燕清等4人所主張上訴人農業局侵害其占有之實際範圍，及該範圍究係坐落新北市○○區○○段0-0、0及0-0地號等土地之各別位置及面積等，均欠明確，原審就上訴人林燕清等4人聲明及陳述有前開不明瞭或不完足之處，亦未闡明其等敘明或補充之；復未曉諭上訴人林燕清4人聲請或依職權進行必要之勘驗或測量等證據調查，逕依（93）國基租字第270號國有基地租賃契約書、土地謄本、及臺北縣三峽鎮公所91年3月5日北縣峽建字第0910000825號函等，即認定上訴人林燕清等4人僅爭議新北市○○區○○路○○○號前之系爭道路（坐落新北市○○區○○段○○號），而就新北市○○區○○路○○○號前之系爭道路（坐落新北市○○區○○段○○號）則非其等請求刨除柏油之部分，並以原判決主文第2項駁回此部分之訴，則上訴人林燕清等4人據此主張原審有誤認其爭議範圍及不適用行政訴訟法第125條之違背法令情事，即屬有據。
（三）又原判決主文第1項判決上訴人農業局應將位於新北市○○區○○里○○路○○○號前道路（座落位置：新北市○○區○○段○○號）所鋪設之柏油路面刨除，並將該土地返還予上訴人林燕清等4人部分，無非係以系爭道路關於○○路000號前部分，並無公共地役權為其主要依據，惟原判決已於理由中說明，系爭道路最早之初為○○路000號與000號二戶所使用，並相約向主管機關申請道路設置工程，以與對外之主要道路相連，則系爭道路是否有供特定多數人或不特定公眾通行使用，已非無疑，本件上訴人農業局已陳明其僅係基於行政協助養護系爭道路，則系爭道路是否係屬具有公用地役權之巷道，即非不得向主管機關調查釐清，惟原審未依職權調查，就○○路000號與000號二戶共同申設之系爭道路，逕行認定新北市○○區○○路○○○號前部分，無公用地役權存在，其上柏油應予刨除；另新北市○○區○○路○○○號前部分，則認無須刨除，除有未適用行政訴訟法第125條第1項之情事，亦有判決不備理由之違法，是上訴人農業局執此主張原判決違背法令，洵非無據。
（四）綜上所述，原判決既有如上所述不適用法規及理由不備之之違法，且其違法情事足以影響判決結果，兩造上訴意旨，以原判決違背法，求予廢棄，均有理由，惟本件尚有如前述事證未明之情事，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。又按「土地所有權人依民法第767條第1項請求事件，性質上屬私法關係所生之爭議，其訴訟應由普通法院審判，縱兩造攻擊防禦方法涉及公法關係所生之爭議，亦不受影響。」其解釋理由書：「本件原因案件原告葉水源（下稱原告）以桃園市八德區公所（桃園市改制為院轄市前為桃園縣八德市公所）未經其同意即在其所有坐落於桃園市八德區之土地，舖設柏油路面供民眾通行為由，以桃園市政府為被告，依民法第767條第1項前段及中段規定向臺灣桃園地方法院民事庭起訴，請求桃園市政府刨除柏油路面並返還土地。惟該院以原告係依據本院釋字第400號解釋主張上開土地尚不符公用地役權之成立要件，隱含確認無公用地役關係之請求，屬公法關係所生之爭議，應提起行政爭訟以為救濟為由，以該院104年度桃簡字第860號民事裁定，將原因案件移送臺北高等行政法院。前開民事裁定因兩造未於法定期間內提起抗告而告確定。臺北高等行政法院受移送後，分案編號為該院105年度訴字第696號。嗣該院第六庭（下稱聲請人）向原告闡明，其請求可能符合行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，或確認公用地役關係不存在，合併同法第7條返還土地之請求，惟原告仍主張其請求權基礎為民法第767條第1項前段及中段規定，屬民事爭議。聲請人乃以原告係根據民法第767條第1項前段及中段規定起訴之明確主張，認為本件非屬公法關係所生之爭議，而為私法關係所生之爭議，應由普通法院審理，該院並無受理訴訟權限。聲請人以其就本件有無受理訴訟權限與臺灣桃園地方法院上開移送裁定所示見解歧異為由，依行政訴訟法第178條聲請本院解釋。核其聲請，合於司法院大法官審理案件法第7條第1項第1款統一解釋之要件及行政訴訟法第178條規定，爰予受理，作成本解釋，理由如下：我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，就因私法關係所生之爭議，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，由行政法院審判（本院釋字第448號、第466號及第695號解釋參照）。土地所有權人依民法第767條第1項請求事件，核其性質，屬私法關係所生之爭議，其訴訟應由普通法院審判，縱兩造攻擊防禦方法涉及公法關係所生之爭議，亦不受影響。查原告係本於土地所有權依民法第767條第1項前段及中段規定，起訴請求桃園市政府刨除柏油路面並返還土地，核其性質，屬私法關係所生之爭議，其訴訟應由普通法院臺灣桃園地方法院審判，縱兩造攻擊防禦方法涉及公用地役關係存否之公法關係爭議，亦不受影響。」有司法院釋字第758號解釋可資參照，本件上訴人林燕清等4人於原審起訴之請求權基礎，似僅為民法第962條之規定，其是否有主張公法上之請求權，依行政訴訟法第8條第1項之給付訴訟之規定，請求上訴人農業局為特定之行為，因關係行政法院有無受理訴訟之權限，案經發回，亦應就此併為闡明，附此敘明。
據上論結，兩造上訴均為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 18 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓法 官 吳坤芳上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 5 月 18 日
書記官 李承翰