臺北高等行政法院判決
106年度簡上字第81號上 訴 人 福僑交通事業有限公司代 表 人 何村澤（董事）被 上訴人 新北市政府交通局代 表 人 王聲威（局長）上列當事人間公路法事件，上訴人對於中華民國106 年3 月21日臺灣新北地方法院105 年度簡字第183 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
1.登記於上訴人所有車牌號碼000-00號之營業小客車（下稱系爭車輛），係訴外人林文同與上訴人於103 年8 月26日訂立新北市計程車客運業自備車輛參與經營契約書之自備營業小客車。
2.於103 年12月2 日21時8 分許，經警員在臺北市○○○路查獲系爭車輛之駕駛人即訴外人林文同未具有效職業駕駛執照及執業登記證即行執業，乃經交通部公路總局臺北區監理所基隆監理站函請被上訴人處理，嗣被上訴人認上訴人違反汽車運輸業管理規則第91條第1 項第7 款規定，乃依公路法第77條第1 項規定，以104 年3 月6 日第48-47BA01487號違反汽車運輸業管理事件處分書（違反事實：計程車客運業將車輛交予無有效職業駕駛執照及計程車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛）裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）9,000 元確定。
3.嗣於104 年12月14日0 時5 分許，經警員在臺北市○○路○段、長安西路口復查獲系爭車輛之駕駛人即訴外人林文同未具有效職業駕駛執照及執業登記證即行執業，乃經交通部公路總局臺北區監理所基隆監理站函請被上訴人處理，因被上訴人認上訴人違反汽車運輸業管理規則第91條第1 項第7 款規定，乃依公路法第77條第1 項規定，以105 年5 月2 日第48-47BA02351號違反汽車運輸業管理事件處分書（違反事實：計程車客運業將車輛交予無有效職業駕駛執照及計程車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛，下稱原處分）裁處上訴人罰鍰9,000 元。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，因逾越提起撤銷訴訟之不變期間，而向原審（臺灣新北地方法院）提起確認無效之行政訴訟。經判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原審判決書所載。
1.本件是因上訴人因逾越提起撤銷訴訟之不變期間，而向原審提起確認無效之行政訴訟，故原審案由欄記載「原告（即上訴人）不服新北市政府中華民國105 年8 月29日新北府訴決字第1051217516號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下」似有未洽，案由應為「原告（即上訴人）提起確認無效之行政訴訟，本院判決如下」；且確認無效之行政訴訟僅需以原處分之無效為訴訟標的，而無需以行政權救濟程序中的訴願決定為訴訟標的，故原告（即上訴人）於原審之聲明僅「確認原處分無效」即可；凡此未妥之處，均無影響於原判決之結論，均此敘明。
2.原審判決之審究及裁判重點在於：縱使原處分有違反「一行為不二罰原則」之情事；然由原處分觀之，顯無行政程序法第111 條第1 款至第6 款所規定之情形，又其所載之違規時間、地點，核與被告104 年3 月6 日第48-47BA01487號違反汽車運輸業管理事件處分書所載者有異，而其是否有違反「一事不二罰原則」之情事，實取決於就條文之解讀與認知，自非普通社會一般人一望即知其瑕疵，是該瑕疪自未達到重大、明顯之程度，亦即一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，自亦無行政程序法第111 條第7 款所指之情形，原處分自非無效；而駁回上訴人於第一審之訴。
三、按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6 條第2 項明文規定。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。又起訴而欠缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正（參見最高行政法院94年度判字第199號判決）。而本案是上訴人不服原處分，提起訴願遭決定駁回，因逾越提起撤銷訴訟之不變期間，而向原審提起確認無效之行政訴訟，就行政訴訟法第6 條第2 項之確答程序應無違誤。
四、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認利益之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第6 條第1 、3 項分別定有明文。可知確認法律關係成立或不成立之訴訟，乃撤銷訴訟之補充制度。
1.人民對於尚不具有形式存續力之違法行政處分之救濟，固應提起撤銷訴訟，且須遵守撤銷訴訟之提起期間，然如行政處分在人民提起撤銷訴訟之前已執行完畢而無回復原狀可能者，即無提起撤銷訴訟之實益及必要，此際倘人民具有即受確認判決之法律上利益，為貫徹人民依憲法第16條規定享有之訴訟權，得依行政訴訟法第6 條第1 項後段規定直接獨立提起確認行政處分違法訴訟。復因行政訴訟法對於該類型之確認行政處分違法訴訟之提起，並未設有救濟期間之限制，且對於訴訟可能性之濫用，可以透過確認利益存在之要件加以限制，以維持法安定性。
2.故若人民主張之權利，得經由提起撤銷訴訟達其請求之目的，然其卻逕提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即應認其起訴係請求無效率之權利保護，而欠缺權利保護必要。倘人民就行政機關之處分係屬違法之爭執，性質上是應對其認為違法之處分，提起撤銷訴訟，將此違法處分予以撤銷，始得達其訴之目的；卻對之逕提確認公法上債權不存在之訴訟，依前開所述，即與行政訴訟法第6 條第3 項關於確認訴訟補充性之規定有違，而欠缺權利保護必要。
3.當事人因逾越起訴期限或因未經訴願程序，而已不得提起撤銷訴訟或課予義務訴訟者，自不得以提起確認訴訟之方式，而免除遵守撤銷訴訟或課予義務訴訟之法定要件。當事人提起之撤銷訴訟，並未經訴願程序，有不合法情形，自不得再以提起確認訴訟之方式，而免除遵守撤銷訴訟之法定要件，就此部分確認訴訟，應依法判決駁回之。
五、所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。至於行政處分無效之原因，我國行政程序法仿德國立法例，採取所謂「明顯重大理論」，亦即行政處分如有明顯而重大之瑕疵時，即構成無效。是對於行政處分無效之原因，前揭行政程序法第111 條設有規定，該條第
1 款至第6 款為無效原因例示規定，第7 款則為無效原因之概括規定。
1.行政處分具有明顯瑕疵者，在學理上依明顯瑕疵理論被認為是無效的處分。此因認為行政處分為國家意志力之表現與私人之法律行為略有不同，違法行政處分不應如民事之法律行為一律歸為無效，而是原則上有效，僅在重大明顯瑕疵之情形下，認定其為無效。此一行政法理論為了維護法安定性，國家本身所具有的公益性以及國家權威，傾向於減縮無效行政處分的範圍，使違法行政處分不致如違法的私法行為一般，罹於無效，而行政程序法第111 條乃將明顯瑕疵理論加以法定化。
2.再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。
3.故就「瑕疵倘未達到重大、明顯之程度」之行政處分，僅得循撤銷訴訟救濟之，而非得於逾越得提起撤銷之訴的不變期間後，另主張確認行政處分無效之訴，而免除遵守撤銷訴訟之法定救濟期間之規範。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人第一審之訴的結論，並無違誤。上訴意旨所指各節（如怠於提起撤銷之訴，而提起確認無效之訴，或主張違法重複裁處，應屬重大明顯之瑕疵等，程序上或實體上之法律上評價），或係上訴人以其對法律上見解之歧異，指摘原判決為違背法令；或就原審認事用法之職權行使，指摘其為不當，求予廢棄，皆難謂可採。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 15 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 6 月 15 日
書記官 林淑盈