臺北高等行政法院判決
106年度簡上字第95號上 訴 人 苗栗縣後龍鎮公所代 表 人 朱秋隆（鎮長）被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 林聰賢（主任委員）訴訟代理人 戴竹君上列當事人間森林法事件，上訴人不服中華民國106年3月31日臺灣臺北地方法院105年度簡字第309號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人以上訴人於民國105年1月間未經主管機關同意，擅自於苗栗縣○○鎮○○段○○○○號國有保安林地（下稱系爭林地）內施作設施拆除汰換工程（包含涼亭亭柱4支、拆除舊有地坪木棧及座椅，下稱系爭工程），合計違規面積18平方公尺，經被上訴人所屬林務局新竹林區管理處（下稱新竹林管處）於105年1月6日查獲，違反森林法第9條第1項第3款規定，乃依同法第56條規定，以105年4月25日農授林務字第1051720904號違反森林法案件裁處書（下稱原處分）處上訴人罰鍰新臺幣（下同）12萬元。上訴人不服，提起訴願，經行政院105年8月11日院臺訴字第1050172856號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，上訴人不服，提起行政訴訟，復經原審法院105年度簡字第309號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人原審起訴主張：
（一）本件緣起上訴人所轄好望角風景區於104年11月26日凌晨發生野火災害，災損部分波及系爭林地上既有設施物涼亭1座，損壞部分有涼亭內木棧地坪、座椅及4根亭柱，涼亭屋頂則完好無損。火災發生當日，上訴人即以電話通知被上訴人所屬新竹林管處，報告災損緊急情況，並告知為求安全即將進行搶修工作。上訴人遂於104年12月1日即簽准並通知廠商緊急進場，為避免違反森林法相關規定，上訴人僅清除燒毀之殘餘木棧地坪及座椅，將半毀之4支亭柱拆換，使完好之涼亭屋頂妥善安全固定，以避免設施危及公眾安全，同時以警示帶隔離，並以105年2月3日後鎮建字第1050001765號函向被上訴人所屬新竹林管處提出申請尚未修復之地坪及座椅部分。系爭工程搶修完竣後，上訴人主動電話通知被上訴人所屬新竹林管處，雙方乃於105年1月6日派員現場勘查，被上訴人所屬新竹林管處竟以會勘日期視為查獲日期，並以上訴人違反森林法規定，裁處罰鍰12萬元。
（二）上訴人搶修遭野火燒毀之公共設施乃基於維護公眾安全，符合行政罰法第13條之緊急避難規定，並遵守政府採購法第6條之規定，被上訴人非工程相關專業，自當無法判斷立即更換燒毀之亭柱，並正確安裝為最佳之緊急避難措施，且該涼亭屋頂計有18平方公尺（長4.25公尺、寬4.25公尺）大小，若依被上訴人非專業之判斷，先行置放於旁，可能因當地強烈陣風吹襲翻飛，造成公眾危害，或此龐然大物重複遷移載運所衍生之額外費用，均非明智之選，因此上訴人清除燒毀之殘骸並更換亭柱，為專業、務實考量，自當符合行政罰法第13條緊急避難之規定。又系爭林地於104年11月26日發生野火災害，上訴人自當知悉該處為被上訴人所屬新竹林管處轄管土地，需經同意方可施工，惟事發突然，緊急應變，位於系爭林地之好望角風景區為觀光遊憩、人潮眾多，為避免危害公眾安全，上訴人即以電話通知被上訴人所屬新竹林管處，報告災損緊急情況，並告知為求安全即將進行搶修工作，且於104年12月21日完竣後，上訴人即致電被上訴人所屬新竹林管處主動告知並說明施作情形，雙方亦派員現場勘查，並非被上訴人所屬新竹林管處所述上訴人有未經申請核准擅自辦理涼亭修繕作業、經告知停工後仍逕行施工峻事之情。搶修工程完竣後，上訴人亦主動告知被上訴人所屬新竹林管處，雙方派員現場勘查，被上訴人以會勘日期視為查獲日期，並將查獲日期105年1月6日誤繕為104年1月6日，年份誤繕無礙於與事實不符之爭，上訴人業於12月既已完工，何來1月份遭查獲，且經告知停工後，仍逕行施工竣事乙節？被上訴人所陳顯與事實不符，應不足採信。
（三）上訴人未經正式申請逕行搶修作業，實因事態緊急，攸關公共安全，並於系爭設施範圍內辦理必要之作業，未增加新設施或擅自改變現況，且主動通報，足見上訴人非故意或過失逕行搶修工程，被上訴人明知天然災害為不可避免之因素，卻依非專業判斷否定上訴人基於公共利益、採購效益及專業判斷之多方考量，執意裁罰，實有違比例原則，原處分應予撤銷等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人於原審抗辯略以：
（一）依政府採購法施作工程，為應遵守森林法第9條第1項所定之行政法上義務之人，卻未經申請核准，即在拆除原地上物（包含涼亭亭柱4支、拆除舊有地坪木棧及座椅）後，擅自重新設立涼亭亭柱，其故意違反森林法第9條規定之情形，殊屬明確，被上訴人依同法第56條規定，裁處罰鍰12萬元，尚屬妥適。
（二）系爭涼亭雖為公共設施，惟實難認定為屬人民日常生活使用所必需，更無急迫性可言，縱遭野火焚燒致結構受損，應得以先行拆除部分危險結構及圍設警示帶等方式，即可達到區隔民眾使用及避免強風造成之突然性倒塌，上訴人應以可達排除緊急危難情形所必要之最低程度進行使用，至後續材料堆置或遷移載運所衍生之人力及費用等，及是否符合政府採購法等森林法以外之法規，非被上訴人應考量，亦無關乎是否具有工程專業；又拆除及新設工程係屬兩事，上訴人所稱專業及務實之判斷，係僅以自身管理方便、施工方便及節省經費為考量，遂逕行予以重新搭設涼亭亭柱及屋頂，而非以減少侵害被上訴人之法益為優先，自已逾越緊急處理措施之必要程度，違法之情，至為灼然。
（三）至上訴人所稱已先行電話通知被上訴人所屬新竹林管處災損緊急情況，將進行搶修工作，且於104年12月即完工，經主動告知被上訴人所屬新竹林管處完工情形後，爰於105年1月6日辦理勘查，顯無被上訴人所屬新竹林管處所稱1月份查獲，且經告知停工後，仍逕行施工情事。被上訴人所屬新竹林管處於火災後確有接獲上訴人來電通知涼亭毀損情形，惟當時上訴人表示將評估以拆除或修繕方式辦理，處理方式顯未定案，爰被上訴人所屬新竹林管處僅表示請上訴人俟確認使用方式後依規定提出申請，並無同意先行進場施工之意思表示。本件縱無經告知停工後，仍逕行施工情事，惟未經主管機關同意擅自施作工程，此有系爭地點工程前後之現場照片可稽，違反森林法第9條事實明確。
（四）依行政罰法第7條第1項及第13條前段規定被上訴人審酌各項情狀，認為本件並無不予處罰之理由，自應依違反森林法第9條第1項第3款規定，並依同法第56條規定予以裁處最低罰鍰，並無失允當等語，資為抗辯。並聲明：駁回上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴之判決，略以：
（一）上訴人所轄好望角風景區位於系爭林地，於104年11月26日凌晨發生野火災害，災損部分波及系爭林地上既有設施物涼亭1座，損壞部分有涼亭內木棧地坪、座椅及4根亭柱，涼亭屋頂則完好無損。上訴人於104年12月間未經主管機關即被上訴人同意，擅自於系爭林地內施作設施拆除汰換工程（包含涼亭亭柱4支、拆除舊有地坪木棧及座椅），合計違規面積18平方公尺。上訴人確實有未經核准，於系爭林地內興修系爭工程，已違反森林法第9條第1項第3款規定甚明。
（二）依行政罰法第13條規定緊急避難係於客觀上已發生猝不及防之一定危難時，非侵害他人法益別無救護之途，始有其適用。系爭林地上之涼亭亭柱、地坪木棧、座椅固因遭野火燒毀，致有遭風吹倒塌傷及民眾或遊客之虞，惟此究與客觀上已經發生一定危難有別，尚難指有緊急避難之適用而得免罰。上訴人如為避免災害來臨所可能導致之通行危險，仍應事先報經許可方得進行系爭涼亭汰換、施作工程。再者，上訴人將遭火燒損害之涼亭亭柱、地坪木棧、座椅拆除，則受風吹倒塌傷及民眾或遊客之威脅即已減退，上訴人卻未報經被上訴人許可，擅自重新搭設涼亭亭柱及屋頂，衡情已難認有何緊急危難或不得已的情狀存在。是以，上訴人主張其施作系爭工程之行為係屬緊急避難行為，實不足採。另上訴人主張縱施作系爭工程不具緊急避難之必要性，被上訴人亦應依行政罰法第13條但書避難過當之規定，減輕或免除處罰云云，惟上訴人施作系爭工程之行為既非屬緊急避難行為，自無避難過當可言。
（三）又被上訴人為保育森林資源，發揮森林公益，維護生態平衡，保護人民權益，期使其所屬各林區管理處依其授權規定，辦理違反森林法行政罰鍰案件，依循一般法律原則予以適當及有效裁處，建立執法之公平性，減少民眾爭議，並提昇公信力，訂定行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準（下稱裁罰基準），其中第2點附表罰鍰分級表內關於違反森林法第56條、第9條規定已考量違反人之行為所造成林地面積損害、林產物材積損害、違規次數等因素而訂定各種裁罰標準，並未牴觸森林法或行政罰法第18條第1項之規定，亦未逾越法律授權裁量之目的及範圍，自得為行使裁量權依法裁罰之依據，被上訴人據為本件原處分之依據，原審法院自予尊重。本件上訴人未報經被上訴人許可，擅自重新搭設涼亭亭柱及屋頂，合計違規面積18平方公尺，已如前述，被上訴人依上揭裁罰基準第2點有關違反森林法第9條規定而應依第56條規定裁罰之規定，裁處最低罰鍰12萬元，經核即無不合。
五、上訴意旨主張略以：
（一）上訴人進行系爭涼亭拆除汰換工程，係避免遭野火燒燬的涼亭對於民眾及遊客生命身體與財產安全造成之緊急危難，應得依行政罰法第13條規定阻卻違法。原判決未能詳查，逕認上訴人行為無緊急避難規定適用，顯有行政訴訟法第243條第1項「判決不適用法規或適用不當」及同條第2項第6款「判決不備理由或理由矛盾」之違背法令：
系爭涼亭燒毀後，舊有地坪木棧、座椅及屋頂等殘餘設施，易遭強勁海風吹掀而危及附近民眾及遊客安全，上訴人如非立即進行拆除汰換之工程，即無法阻止危難之發生或擴大，本件應有緊急危難之情事存在。又原判決亦不否認本件有致他人之生命、身體、自由、名譽或財產有發生災難之可能性，應當認定有緊急危難存在，詎料，原判決卻作出「難認有何緊急危難或不得已的情狀存在」之推論，顯然有判決理由矛盾及適用法規不當之違法。
（二）被上訴人作成原處分，未考量上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度，及上訴人因違反行政法上義務所得之利益，有違行政罰法第18條第1項規定，應有裁量瑕疵之違法。原判決未予審酌，遽認原處分未逾越法律授權裁量之目的及範圍，亦有判決不適用法規之違法：
本件上訴人進行系爭設施汰換工程，係起因於突發性之災害，上訴人於施工前已先行通知被上訴人，未有所隱瞞；且上訴人為地方政府，身為救災任務的第一線，所作行為均基於公益，欲保障民眾生命財產安全之利益亦不亞於林地保護。因此縱認上訴人違反森林法並有違法性，惟上訴人並未因此受有利益，且考量上揭以公益為目的之情事，亦應認為無處罰上訴人之必要。惟被上訴人及原判決僅依裁量基準，以上訴人施工面積作為裁罰金額之唯一考量，未審酌行政罰法第18條第1項規定之情形，顯有判決不適用法規之違法。
（三）綜上所述，聲明求為判決：
1.原判決廢棄。
2.訴願決定及原處分均撤銷。
3.第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，玆就上訴意旨，再論斷如下：
（一）按行為時森林法第9條第1項第3款規定：「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：……三、興修其他工程者。」同法第56條規定：「違反第9條、第34條、第36條及第45條第1項之規定者，處新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰。」次按森林法施行細則第3條第1項第3款規定：「本法第3條第1項所稱林地，範圍如下：……三、依本法編入為保安林之土地。」
（二）又森林法第9條第1項規定之立法意旨，係在森林內興修工程，探採礦或採取土石之時，應報經林業主管機關會同有關機關勘查同意後，始得依指定界限施工，以維森林安全，其中第3款為概括規定，即凡屬興修第1款所定水庫、道路、輸電系統或開發電源及第2款探採礦或採取土、石以外之其他工程，均包括在內。另上開規定屬誡命規範，課予應遵守此一行政法義務之人，於事前應向主管機關提出申請，並依主管機關指定之施工界限施工之義務。
（三）另被上訴人為保育森林資源，發揮森林公益，維護生態平衡，保護人民權益，期使其所屬各林區管理處依其授權規定，辦理違反森林法行政罰鍰案件，依循一般法律原則予以適當及有效裁處，建立執法之公平性，減少民眾爭議，並提昇公信力，訂定裁罰基準，其中第2點附表及第4點規定：「面積未滿0.3公頃者裁罰金額為12萬元以上18萬元以下。」「處行政罰鍰時，對於行為人之動機、目的、手段、生活狀況、智識程度、行為地點、當時所受之刺激、行為所生之危險或損害、行為後之態度均應詳細審酌，敘明理由予以加重或減輕裁罰金額，依法開具處分書。」可知裁罰基準第2點附表罰鍰分級表內關於違反森林法第56條、第9條規定及裁罰基準第4點規定已考量違反人之行為所造成林地面積損害、林產物材積損害、違規次數等因素而訂定各種裁罰標準，並未牴觸森林法或行政罰法第18條第1項之規定，亦未逾越法律授權裁量之目的及範圍，自得為行使裁量權依法裁罰之依據。
（四）復按行政罰法第13條規定：「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」。次按「行政罰法第13條所規定之要件，係以避免自己或上訴人之負責人及執行業務之受雇人身體、名譽或財產之緊急危難，而出於不得已之行為為要件，若有其他選擇者，自非本條適用。」最高行政法院101年度判字第876號判決意旨參照。準此，緊急避難行為，以自己或他人之生命、身體、自由、財產猝遇為難之際，非侵害他人法益別無救護之途，為必要之條件。行為人所為違反行政法上義務之行為，倘顯有其他選擇時，自無緊急避難免責事由之適用，故緊急避難之構成前提係於客觀上已發生猝不及防之一定危難時，非侵害他人法益別無救護之途。
（五）上訴人雖主張：上訴人進行系爭涼亭拆除汰換工程，係避免遭野火燒燬的涼亭對於民眾及遊客生命身體與財產安全造成之緊急危難，應得依行政罰法第13條規定阻卻違法。
原判決未能詳查，逕認上訴人行為無緊急避難規定適用，顯有行政訴訟法第243條第1項「判決不適用法規或適用不當」及同條第2項第6款「判決不備理由或理由矛盾」之違背法令云云。惟查：
1.按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。又所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。另所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。
2.經查：系爭林地上之涼亭亭柱、地坪木棧、座椅固因遭野火燒毀，致有遭風吹倒塌傷及民眾或遊客之虞，惟此究與客觀上已經發生一定危難有別，尚難指有緊急避難之適用而得免罰；又上訴人將遭火燒損害之涼亭亭柱、地坪木棧、座椅拆除，則受風吹倒塌傷及民眾或遊客之威脅即已減退，衡情已難認有何緊急危難或不得已的情狀存在；另上訴人施作系爭工程之行為既非屬緊急避難行為，自無避難過當可言等情，業已在原判決事實及理由欄六、（三）詳敘其得心證之理由。經核尚無違於證據法則、論理法則與經驗法則，並無判決不適用法規或適用不當之情形。又原判決固先認定系爭林地上之涼亭亭柱、地坪木棧、座椅固因遭野火燒毀，致有遭風吹倒塌傷及民眾或遊客之虞乙節，然原判決進一步認定因上訴人將遭火燒損害之涼亭亭柱、地坪木棧、座椅拆除，則受風吹倒塌傷及民眾或遊客之威脅即已減退，衡情已難認有何緊急危難或不得已的情狀存在等情，其論理前後一貫，並無判決理由前後相互牴觸，無法導出判決結論之情形，實無判決不備理由或理由矛盾之情形。
3.綜上，足見上訴人此部分之主張，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，自無可採。
（六）上訴人又主張：被上訴人作成原處分，未考量上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度，及上訴人因違反行政法上義務所得之利益，有違行政罰法第18條第1項規定，應有裁量瑕疵之違法。原判決未予審酌，遽認原處分未逾越法律授權裁量之目的及範圍，亦有判決不適用法規之違法云云。惟查：
1.按行政罰法第18條第1項：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」上開規定所稱「應受責難程度」係指違反行政法上義務行為本身之可非難性程度，而行政罰法第18條第3項規定之適用，限於依行政罰法第8條但書、第9條第2項及第4項、第12條但書、第13條但書規定而予減輕或免除處罰之情形，與第18條第1項規定係在規範違反行政法上義務行為應予處罰確立之前提下，裁處機關於法定罰鍰額度範圍內量處罰則時應審酌因素之一，實屬有別，自不得以行政罰法第18條第1項之事由，作為同條第3項減輕或免除處罰之依據。
2.經查：原判決於事實及理由六、（四）已指明裁罰基準第2點附表罰鍰分級表內關於違反森林法第56條、第9條規定，已考量違反人之行為所造成林地面積損害、林產物材積損害、違規次數等因素而訂定各種裁罰標準，並未牴觸森林法或行政罰法第18條第1項之規定，亦未逾越法律授權裁量之目的及範圍，自得為行使裁量權依法裁罰之依據。次查：上訴人未報經被上訴人許可，擅自重新搭設涼亭亭柱及屋頂，合計違規面積18平方公尺，被上訴人依上揭裁罰基準第2點有關違反森林法第9條規定而應依第56條規定裁罰之規定，裁處最低罰鍰12萬元，經核即無不合等情，亦據原判決認定無誤，並無裁量瑕疵之違法。另本院審酌被上訴人已考量行為所生之危險或損害非屬嚴重，且動機及目的係基於預防災害，爰裁罰法定裁量範圍內最低罰鍰金額12萬元。況本件既無行政罰法第8條、第9條第2項及第4項、第12條、第13條規定之適用，亦無其他行政罰法定有減輕或免除事由，無法以同法第18條第3項直接作為減輕之依據，被上訴人自無法於法定裁量範圍外再給予減輕處罰。
3.綜上，足見上訴人此部分之主張，亦非可採。
（七）綜上所述，上訴意旨均係就原審已詳為論述事項，指摘原判決違法，洵不可採。原判決並無不適用法規或適用不當等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令或理由不備、理由矛盾之情形；上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 31 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林玫君法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 7 月 31 日
書記官 陳可欣