臺北高等行政法院判決
106年度原訴字第1號106年8月24日辯論終結原 告 邱郁凌訴訟代理人 楊志航 律師被 告 花蓮縣瑞穗鄉公所代 表 人 陳進光（鄉長）住同上訴訟代理人 林國泰 律師複 代 理人 劉彥廷 律師上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣原告前於民國98年間聲請坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱系爭土地）之耕作權設定登記，經被告審查後於同年12月8 日設定取得耕作權。嗣經訴外人葛水桃於100 年
2 月17日向被告陳情，被告乃於103 年3 月10日及4 月30日召開原住民保留地土地權利審查會議（下稱土審會）重新審查，並決議撤銷原告於系爭土地之耕作權登記，爰以103 年
6 月30日瑞鄉原行字第1030008541號函（下稱系爭函）知原告。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、依系爭函主旨及說明所載，無非係否認原告前於98年間就系爭土地依法申請取得之耕作權登記，惟其核准辦理耕作權之處分已生效力（第一次處分），被告就原告同一事實復以系爭函為否准之意思表示（第二次處分），未審查第一次處分有何違誤，且被告既未撤銷有效之第一次處分，行政法院即不能逕自否定其效力，故於第一次處分被撤銷前，系爭函顯然係重複處分，不生任何法律效果，僅為單純之事實敘述，而非行政處分。基此，原告本不得對之提起行政爭訟，惟系爭函非但不同意原告於系爭土地之耕作權設定滿5 年後依管理辦法聲請移轉土地所有權，更向臺灣花蓮地方法院（下稱花蓮地院）訴請塗銷原告之耕作權登記，並經該院依系爭函意旨以104 年度玉簡字第13號判決准予塗銷，則原告之法律地位因系爭函而使法律關係存否不明，自得由法院予以確認無效除去之。
二、被告固於另案民事訴訟程序主張已作成系爭函否准原告申請系爭土地之耕作權設定登記，惟觀諸系爭函說明三載明：「……本所將依會議結論訴請法院塗銷耕作權之登記。」則究竟有無發生塗銷耕作權之處分效力，尚待民事法院判決認定，可認為重要觀點相互矛盾、無意義、無法瞭解，顯然欠缺明確性，是系爭函縱可認為行政處分，亦應屬內容不明確而無效。再者，原住民保留地開發管理辨法（下稱管理辦法）第16條第1 項明定耕作權之塗銷，僅得訴請法院裁判為之，土審會或原住民保留地主管機關均無事務權限得以處分逕自撤銷依法登記取得之耕作權，被告既無事務權限，卻以系爭函塗銷系爭土地之耕作權登記，依行政程序法第111 條第1項第6 款規定，應認系爭函為無效。
三、系爭土地自71年起即由被告祖父實際占有使用，被告與系爭土地淵源甚深，此有土地四鄰證明書可詳。依管理辦法第3條、山坡地保育利用條例第37條等規定及其立法目的可知，被告應得申請設定登記取得系爭土地之相關權利等情。
四、綜上所述，並聲明：
（一）確認被告103 年6 月30日瑞鄉原行字第1030008541號函處分無效。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、系爭函自103 年6 月30日作成後，直至104 年6 月30日為止，原告從未就此提起訴願，故系爭函早已確定，原告自不得再就系爭函提起撤銷訴訟。
二、原住民族委員會既依管理辦法第8 條及原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知等規定，將原住民申請設定耕作權登記之申請案件，授權由鄉（鎮、市、區）公所審查核定，則鄉（鎮、市、區）公所即有權就此些授權事項作成行政處分，亦當有權撤銷就此授權事項作成之行政處分。
復參原住民族委員會105 年11月30日原民土字第1050072084號函釋要旨可知，該會亦肯定被告具有作成系爭函之權責，自無缺乏事務管理權限之違誤。
三、系爭函說明一至三分別載明前次塗銷原告耕作權、更正原告不符合取得系爭土地耕作權資格及被告將訴請法院進行塗銷耕作權之登記等事實及理由，難認自系爭函無從得知究竟有無發生塗銷耕作權之法律效果，而違反行政處分明確性原則之違誤，且系爭函亦無任何一望即知之錯誤，自與行政程序法第111 條各款之無效事由未符。
四、被告對於原告是否得以申請耕作權一事，第一次處分係准予原告設立耕作權，然第二次處分（即系爭函）說明一明白表示「……台端不符合資格，依規定塗銷耕作權，……」，被告前後所為行政處分之效果完全不同，故與重複處分或第二次裁決等無涉。而本件被告係因葛水桃於100 年時提出陳情書後始知原告與葛水桃間於98年間申請耕作權時有造假之情事，方就整起事件開始調查，於103 年6 月30日作出系爭函，並於104 年5 月4 日向花蓮地院提起塗銷原告耕作權之訴，並經該院104 年度玉簡字第13號民事判決在案，而造假情事亦可由同院100 年度家訴字第49號民事判決、101 年度簡上字第27號民事判決及臺灣花蓮地方法院檢察署103 年度偵字第4238號偽造文書案件查得。是原告行為核與管理辦法第
8 條規定不符，被告前於98年所為核准原告耕作權之處分即屬違法，自難認為原告有信賴保護之基礎，故被告依行政程序法第117 條規定以系爭函撤銷第一次處分，尚無違誤等語，資為抗辯。
五、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告103 年6 月30日瑞鄉原行字第1030008541號函（本院卷第12頁）、土地登記謄本（本院卷第11頁）、原住民族委員會105 年11月30日原民土字第1050072084號函（本院卷第43至44頁）、臺灣花蓮地方法院104 年度玉簡字第13號民事判決（本院卷第91至97頁）、100 年度家訴字第49號民事判決（本院卷第98至106 頁）、101 年度簡上字第27號民事判決（本院卷第107 至118頁）及被告106 年4 月20日瑞鄉原行字第1060005077號函附卷證資料為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、系爭函是否為重複處分（不生任何法律效果，而僅為單純之事實敘述）？
二、系爭函是否內容不明確？被告是否無事務權限？原告訴請確認系爭函無效，有無理由？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。
五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
（二）原住民保留地開發管理辦法第11條規定：「原住民使用之原住民保留地設定耕作權或地上權超過前條面積標準者，應由鄉(鎮、市、區)公所限期收回；……」
（三）原住民保留地開發管理辦法第19條規定：「（第1項）原住民使用之原住民保留地設定第19條原住民取得耕作權、地上權、承租權或無償使用權之原住民保留地，因死亡無人繼承、無力自任耕作、遷徙或轉業致不能繼續使用者，經原住民保留地土地權利審查委員會通過後，由鄉(鎮、市、區)公所收回之。（第2項）前項耕作權、地上權之登記，應訴請法院塗銷。但於存續期間屆滿後，由直轄市或縣(市)主管機關囑託登記機關辦理塗銷登記。」
二、系爭函非為重複處分，已單方發生行政法上法律效果：
（一）查原告前於98年間就系爭土地申請耕作權登記，經被告原住民保留地權利審查委員審核通過，被告98年10月12日（原)第0000000000號行政處分函請花蓮縣玉里地政事務所准予登記（見原處分卷原證一），經花蓮縣玉里地政事務所98年12月8日予以登記耕作權並發給他項權利證明書（098玉他字第1048號，見原處分卷原證12）。而系爭函之內容則係撤銷原告前揭103年12月8日於系爭土地取得之耕作權（見原處分卷原證21），系爭函顯已單方面發生「特定耕作權撤銷（並訴請法院塗銷登記）」之高權法律效果，自係新的行政處分，而非前揭「准予設定耕作權」處分之第二次處分（重複處分）。
（二）原告雖主張伊申請耕作權登記已經核准生效（第一次處分），被告就原告同一事實復以系爭函為否准之意思表示（第二次處分），未審查第一次處分有何違誤，且被告既未撤銷有效之第一次處分，行政法院即不能逕自否定其效力，故於第一次處分被撤銷前，系爭函顯然係重複處分，不生任何法律效果，僅為單純之事實敘述，而非行政處分，因系爭函而使原告於耕作權之法律關係存否不明，自得由法院予以確認無效除去之云云。
（三）惟按「查被告就原告申請補發……證書，雖係第二次駁回，惟第二次駁回之理由與第一次完全不同，並非重申第一次之駁回理由，應認為被告處分之理由變更，已非發生舊有法律效果，而是發生新的法律效果，因為可予受處分人不同的訴訟上攻擊防禦方法，故為一個新的行政處分，與重申第一次駁回理由之所謂重複處分不同」（最高行政法院改制前行政法院82年度判字第1971號判決參照），查本件被告第一次處分乃發生「准予原告取得耕作權」之法律效果，而系爭函係以「台端與原住民保留地開發管理辦法第8條第1項規定本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地不符」為由，撤銷原告已取得之耕作權（見原處分卷原證21），其係發生「原告已取得之耕作權撤銷（並應提起民事訴訟塗銷登記）」之新的法律效果，且予受處分人不同的訴訟上攻擊防禦方法，自為一個新的行政處分，非僅為單純之事實敘述，原告主張系爭函非行政處分，即不足採，其復提起確認行政處分無效之訴，欲除去「原告於系爭土地上耕作權（民事）法律關係存否不明」之狀態，自難准許。
（四）原告復主張系爭函縱可認為行政處分，但竟有無發生塗銷耕作權之處分效力，尚待民事法院判決認定，系爭行政處分即屬內容不明確而無效，且被告僅得訴請民事法院裁判塗銷耕作權，土審會或原住民保留地主管機關均無事務權限得以處分逕自撤銷依法登記取得之耕作權，被告既無事務權限，卻以系爭函塗銷系爭土地之耕作權登記，依行政程序法第111條第1項第6款規定，應認系爭函為無效云云。
（五）惟按耕作權登記固屬於民法物權編所規定私法之權利，原住民已為耕作權登記者，鄉鎮公所於作成收回處分（或撤銷原耕作權處分）後，固應訴請普通法院塗銷登記，原住民保留地開發管理辦法（下稱管理辦法）第16條第一款規定可資參照，但訴請普通法院塗銷耕作權前，鄉鎮公所仍應先依管理辦法第11條、19條作出收回土地之行政處分，或作出原耕作權撤銷之處分。蓋原住民保留地之耕作權之取得，係由中央主管機關會同有關機關輔導原住民設定（原住民保留地開發管理辦法第7條參照），並由原住民會同中央主管機關向當地登記機關申請設定登記（管理辦法第8條、第9條參照），若原住民申請設定耕作權，但不符合管理辦法第8條、第9條之法定要件，中央主管機關及有關機關即會為申請否准取得之行政處分。必也申請之原住民符合法定要件，中央主管機關及有關機關已核准該原住民取得權利者，中央主管機關才會准予會同該原住民為耕作權之登記。易言之，原住民申請取得耕作權之登記前，必須先經過中央主管機關及有關機關之行政處分核准。相同道理，在原機關作出原耕作權撤銷之處分前，亦必須先經過原機關審核該原住民是否符合耕作權撤銷之要件，然後才會作成撤銷耕作權之處分，也才能進一步主張耕作權之登記原因關係（即之前之公法授益處分）已經消滅，進而訴請普通法院塗銷耕作權之登記（或囑託地政機關逕為塗銷登記），該撤銷原耕作權之處分已然發生消滅原先授益處分之單方公法上效力，並為訴請塗銷登記民事訴訟之前提要件，難謂並非行政處分，自非原告所稱之重複處分。觀諸管理辦法第16條第一款規定「原住民已取得耕作權、地上權登記者，鄉(鎮、市、區)公所收回保留地時，應訴請法院塗銷登記」，依其反面解釋，若原住民已經行政機關核定符合法定要件（准予其取得耕作權），但尚未會同該原住民為耕作權登記前，鄉(鎮、市、區)公所即已收回保留地或撤銷原耕作權時，鄉(鎮、市、區)公所僅依行政處分收回保留地或撤銷耕作權即可，根本不必訴請法院塗銷登記，益可證明「撤銷耕作權之法律效果，非僅依賴普通法院之判決來達成」，亦需藉助鄉(鎮、市、區)公所撤銷耕作權之行政處分為之，撤銷耕作權之行政處分自非僅觀念通知。本件雖然系爭耕作權「塗銷登記」部分須經民事法院判決，但必須先有被告「撤銷原告耕作權」之行政處分確定後，被告才能執行「提起民事訴訟塗銷登記」之後續動作。而系爭函內容即為「撤銷原告已取得之系爭耕作權，並提起民事訴訟塗銷登記」，系爭函自無行政處分內容不明確或無事務權限之可言，原告主張不足採信。
（六）又行政處分無效之原因，除行政程序法第111條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院101年度判字第18號判決參照）。本件系爭函內容業據表明處分機關、主旨、事實、理由及法令依據，已具一般行政處分之要件，並非有行政程序法第111條第1至6款規定行政處分無效之情形。又由其外觀形式，亦無同條第7款所規定其他有重大明顯之瑕疵，該函並不符合行政程序法第111條各款所定之無效要件，該函自非無效之行政處分。至於原告主張「自71年起即由被告祖父實際占有使用系爭土地，被告撤銷耕作權之審查不實」云云，縱有其事，亦非該處分無效，而係原處分有無違法之問題，屬原告得否提起撤銷訴訟之範疇。
三、從而，原處分（系爭函）並非無效，原告訴請確認該函無效，即屬無理由，應予駁回。兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 7 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 9 月 7 日
書記官 簡若芸