臺北高等行政法院判決
106年度原訴字第5號107年11月1日辯論終結原 告 游易富被 告 花蓮縣瑞穗鄉公所代 表 人 陳進光（鄉長）訴訟代理人 林德盛 律師上列當事人間原住民保留地事件，原告不服花蓮縣政府民國106年4月6日105訴字第23號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及被告民國105年4月13日瑞鄉原行字第1050004686號函及被告民國105年5月4日瑞鄉原行字第1050005771號函均撤銷。
被告對於原告申請設定耕作權事件，應依本判決之法律見解作成適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：花蓮縣○○鄉○○段○○○○號、150地號土地（下稱系爭土地），先後於民國89年間、84年間劃編為原住民保留地，原告為原住民，於101年3月14日向被告申請使（租）用系爭土地及其他土地。被告於101年5月15日至現場會勘，發現原告使用土地之範圍與四鄰關係人黃建維所使用土地之範圍涉及重疊及競合，乃以101年5月16日瑞鄉原行字第1010006223號函，請原告釐清糾紛後再行辦理後續事宜。嗣經被告召開土地權利審查委員會，於101年6月1日、102年7月17日就上開土地使用糾紛進行調處，然均經調處不成立；被告並以101年9月26日瑞鄉原行字第1010012434號、102年8月13日瑞鄉原行字第1020010436號函，請原告與訴外人黃建維釐清糾紛或達成協議後再至被告辦理後續事宜。然原告又於105年4月6日向被告申請使（租）用系爭土地，惟所附之書表係申請增劃編原住民保留地申請書，因而被告乃於105年4月13日以瑞鄉原行字第1050004686號函（下稱原處分1），敘明：系爭土地業經行政院核定在案，核定人為原告，惟系爭土地於101年5月15日現地會勘時，原告與訴外人黃建維使用範圍涉重疊及糾紛，須待糾紛釐清後，始可辦理後續他項權利設定事宜；又原告檢附之申請書係屬增劃編原住民保留地申請書，而系爭土地已屬原住民保留地，所檢附之申請書有誤；且系爭土地，原告已於101年3月14日向被告申請使(租)用，無需重複申請，而隨函檢還申請書及相關資料。嗣原告又於105年4月25日，向被告申請提供系爭土地耕作權辦理進度及辦理過程全卷；被告乃以105年5月4日瑞鄉原行字第1050005771號函（下稱原處分2），敘明：有關系爭土地，原告於101年3月14日申請，被告於101年5月15日至現地會勘，經現勘才知原告與訴外人黃建維有糾紛之情形，並經101年6月1日、102年7月17日召開土地權利審查委員會調處該糾紛，惟因原告與訴外人黃建維無法達成協議而調處不成立，仍請原告與訴外人黃建維釐清糾紛或達成協議，俾利被告辦理後續相關事宜。原告不服原處分1及原處分2，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）依司法院釋字第423號解釋之旨意，法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。查：訴願決定認原處分1及原處分2非行政處分，作成訴願不受理之決定實屬有誤。
（二）系爭土地自60幾年到現在都是原告耕作使用，依照原住民保留地開發管理辦法第3條、第4條規定，原住民保留地是給原住民使用的，既然原告是原住民，當然是適格的耕作人。又依據行政院97年2月18日院臺建字第0970003562號函及行政院99年8月4日院臺建字第0990040302號函核定耕作人為原告，且被告於105年5月30日至現地辦理釐清會勘作業，證明文旦是原告種植。
（三）臺灣花蓮地方法院（下稱花蓮地院）105年度訴字第337號履行契約等民事事件已判決確定，被告應依照原住民保留地開發管理辦法第8條第1項第1款規定設定耕作權予原告。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分1、原處分2均撤銷。
2.被告對於原告申請設定耕作權事件，應作成准予將系爭土地設定耕作權予原告之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）本件原告業經行政院核定為系爭土地之原住民保留地使用人，其應向被告提出原住民保留地使（租）用申請書，卻於105年4月6日提出增劃編原住民保留地申請，經被告查明原告業於101年3月14日申請原住民保留地使（租）用，遂以原處分1檢還原告之申請書，核其性質係單純的事實敘述或理由說明，被告既未駁回原告於系爭土地之耕作權申請，亦未禁止原告繼續申請原住民保留地，揆諸首揭法律規定及判例意旨，尚難謂有對外直接發生法律效果，而非屬行政處分。
（二）原告於105年4月25日向被告申請提供系爭土地辦理進度及過程，被告以原處分2函復，核其性質係單純的事實敘述或理由說明，尚難謂有對外直接發生法律效果，而非屬行政處分。
（三）被告至現地現勘，有訴外人黃建維主張系爭土地亦為其所使用，而向被告請求撤銷系爭土地增劃編為原住民保留地。又原告與訴外人黃建維，就其等間何人有權使用系爭土地，業經提起民事訴訟，花蓮地院105年度訴字第337號民事判決雖判決原告勝訴，但訴外人黃建維已另提起刑事告訴，全案卷證資料業已由花蓮地院檢察署借調審閱。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。二、由政府配與該原住民依區域計畫法編定為農牧用地、養殖用地或依都市計畫法劃定為農業區、保護區並供農作、養殖或畜牧使用之土地。」原住民保留地開發管理辦法第8條定有明文。
（二）次按所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項定有明文。又按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」司法院釋字第423號解釋闡釋甚詳。另按行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的。
（三）經查：系爭土地先後於89年間、84年間劃編為原住民保留地，原告為原住民，於101年3月14日向被告申請設定耕作權，此有原住民保留地使（租）用申請書附於訴願卷可參（見訴願卷第53頁至第55頁）。被告於101年5月15日至現場會勘，發現原告使用土地之範圍與四鄰關係人黃建維所使用土地之範圍涉及重疊及競合，此有被告原住民報保留地申請設定、移轉、租用（現況勘查表）附於訴願卷可參（見訴願卷第62頁至第63頁）。被告乃以101年5月16日瑞鄉原行字第1010006223號函（見訴願卷第61頁至第63頁），請原告釐清糾紛後再行辦理後續事宜。嗣經被告召開土地權利審查委員會，於101年6月1日、102年7月17日就上開土地使用糾紛進行調處，然均經調處不成立；被告並以101年9月26日瑞鄉原行字第1010012434號函（見訴願卷第64頁）、102年8月13日瑞鄉原行字第1020010436號函（見訴願卷第72頁），請原告與訴外人黃建維釐清糾紛或達成協議後再至被告辦理後續事宜。嗣原告又於105年4月6日向被告申請設定耕作權（見本院卷第72頁），被告以原處分1載明略以：「……三、有關土地設定他項權利時，均需辦理現地會勘，以確認申請人是否繼續耕作使用或是否與他人發生糾紛之情況；惟該二筆土地經本所101年5月15日辦理現地會勘，經會勘台端與黃建維君使用範圍涉重疊及糾紛，故需待糾紛釐清後，始可辦理後續他項權利設定事宜。四、有關台端檢附之申請書係屬增劃編原住民保留地申請書，惟該二筆土地管理機關已為原住民族委員會，…應檢附原住民保留地使(租)用申請書；惟經查旨揭二筆土地台端已於101年3月14日繕寫原住民保留地使(租)用申請書予本所，故台端不需重覆申請。五、隨函檢還瑞北段
148、150地號申請書及相關資料各乙份。」等語（見本院卷第68頁）。嗣原告又於105年4月25日向被告申請提供設定耕作權之辦理進度及辦理過程全卷（見本院卷第70頁），被告以原處分2載明略以：「……二、旨揭二筆土地，經本所105年4月13日瑞鄉原行字第1050004686號函函覆台端該二筆土地因涉糾紛，需待糾紛釐清後，始可辦理後續他項權利設定事宜，先予敘明。三、有關該二筆土地，經台端101年3月14日將申請書送至本所，本所於101年5月15日至現地會勘，經現勘才知台端與黃健維君有糾紛之情形，並經本所101年6月1日及102年7月17日召開土地權利審查委員會調處該糾紛，惟因台端與黃君無法達成協議而導致調處不成立，仍請台端與黃君釐清糾紛或達成協議，俾利本所辦理後續事相關事宜。……」等語（見本院卷第71頁）。則被告依原住民保留地開發管理辦法第8條規定既為准否原告申請設定耕作權之權責機關，而原處分1及原處分2雖以原告與訴外人黃建維就系爭土地之使用範圍涉重疊及糾紛為由，仍請原告與訴外人黃建維釐清糾紛或達成協議，俾利被告辦理後續相關事宜，然實質上已有否准原告申請設定耕作權之意思表示，致原告無法使（租）用系爭土地及其他土地，對原告法律上之權益已產生規制作用，揆諸前揭說明，原處分1及原處分2不論自形式或實質觀察，均係對原告申請設定耕作權為否准之行政處分，被告辯稱：原處分1及原處分2均係觀念通知，均非行政處分云云，不足採信。
（四）次查：本件原告於101年3月14日請求被告作成准予將系爭土地設定耕作權予原告之行政處分，惟被告僅以原處分1及原處分2敘明原告與訴外人黃建維就系爭土地之使用範圍涉重疊及糾紛為由，仍請原告與訴外人黃建維釐清糾紛或達成協議，俾利被告辦理後續相關事宜，怠於對於原告所提之上開申請事件，作成適法之處分，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分1、原處分2，為有理由，應予准許。又原告與訴外人黃建維間之民事訴訟，雖經花蓮地院以105年度訴字第337號民事判決原告勝訴確定在案，業經本院依職權調閱花蓮地院105年度訴字第337號民事卷宗查明屬實，然因原告申請設定耕作權事件，應否准許，尚涉及其他原因事實；且是否確符合相關法令規定所定之要件，因尚有未明，而應有由被告依職權查明之必要。亦即，本件原告申請設定耕作權事件，應否准許，其事證既未臻明確，且此亦屬被告應依職權審查範圍，故原告另請求被告對於原告申請設定耕作權事件，應作成准予將系爭土地設定耕作權予原告之行政處分之部分，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，原告在請求命被告依照本院判決之法律見解對於原告上開申請事件另作成適法處分之部分，為有理由，應予准許；至其餘部分，不應准許，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 22 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 吳俊螢法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 11 月 22 日
書記官 陳可欣