臺北高等行政法院裁定
106年度停字第97號聲 請 人 楊王梅代相 對 人 臺北市交通管制工程處代 表 人 葉梓銓（處長）上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人中華民國106年9月20日北市交工規字第10630757800號函及相對人106年10月16日上午10時45分在聲請人土地劃設禁止停車標線之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、緣聲請人所有坐落臺北市○○區○○段0○段○00○號土地（下稱系爭土地）及其上臺北市○○區○○街○○巷○○○號建物（下稱系爭建物），因相對人在臺北市○○區○○街○○巷（下稱系爭巷道）一端設置「7:30-8:00、12：00-12:30、1
6:00-16:30前方巷口禁止車輛進入」（下稱系爭標誌1）、另端設置特定時段禁止左右轉圖示之標誌（下稱系爭標誌2），聲請人前於民國106年9月11日向相對人申請撤除系爭標誌1、系爭標誌2，經相對人以106年9月20日北市交工規字第10630757800號函（下稱系爭函）說明系爭巷道為維管巷道且為供不特定多數人通行空間，相關標誌設施仍暫宜維持現況而否准聲請人之申請，繼因相對人於106年4月27日張貼施工通告，通知擬於系爭巷道西側進行標線型人行道，隨即於106年10月16日上午10時45分許在系爭巷道劃設包含禁止停車標線之標誌、標線（就劃設禁止停車標線者，下稱系爭劃設處分），聲請人不服，於106年10月20日向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭提出本件聲請停止執行系爭函及系爭劃設處分，經該院行政訴訟庭以106年10月20日106年度停字第5號裁定移送前來（該院所檢送案卷下稱北院卷），嗣後聲請人就系爭劃設處分，又於106年10月31日向臺北市政府提起訴願。
二、本件聲請意旨略以：系爭土地及系爭建物為聲請人合法所有，系爭建物後方所在基地之空地均為私設通路（法定空地），其中之系爭巷道並無公用地役關係或經主管機關認屬現有巷道，更無任何同意供公眾通行之負擔或契約存在，相對人卻侵害聲請人所有權，經聲明異議亦未曾作成處分書或提出理由及法令依據，相對人以系爭函回復聲請人，仍謂系爭巷道屬臺北市政府列管維管巷道且供不特定多數人通行，相關標誌設施暫維持現況，復於106年10月16日上午10時45分許，在聲請人所有之系爭巷道上為系爭劃設處分，侵害聲請人關於民法第765條規定之權利，一旦執行，將造成聲請人所有權不能自由使用及排除他人干涉之權利，並使同居親屬受交通違規裁罰之財產損失，及精神受有痛苦之人格權損害而難於回復，且時間非常急迫，如未停止執行而須待起訴並至判決確定，對聲請人既有權利、財產權、人格權之損害來不及回復，目前又尚處於持續受侵害中，為避免損害擴大，爰依行政訴訟法第116條第3項之規定，聲請裁定停止系爭函與系爭劃設處分之執行等語。
三、相對人陳述意見略以：系爭標誌1、系爭標誌2於98年間即已設置，並於106年10月16日作成系爭劃設處分之同時即已完成標線之設置，系爭劃設處分具自明性及告示性，本身即為「公告」措施且為一般處分，對行經當地用路人發生效力，如人民有不服本得依行政程序法第98條及訴願法等相關規定提出行政救濟，聲請人前於106年9月11日、10月17日陳情反映希望取消系爭巷道之標誌標線，相對人以系爭函及106年10月24日北市交工規字第10630836500號函復聲請人，說明臺北市政府交通局辦理現場會勘認定該址為供不特定多數人通行，屬道路交通管理處罰條例所稱道路，相對人基於權責就道路交通相關之路邊停車及限制、交通控（管）制等，依法予以管理，經臺北市政府交通局邀集相關單位研議，考量該巷道通行安全，配合於系爭巷道西側劃設禁停紅線，經評估仍宜維持現況，另聲請人已於106年10月31日提出訴願，相對人及臺北市政府交通局刻正辦理答辯中等語。
四、本院之判斷：
(一)本件應適用之法令及法理：
1.按行政訴訟法第116條第1項、第3項、第5項分別規定：「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」是受處分人提起行政訴訟前，固得依上開規定向法院聲請停止執行，惟訴願法第93條第2項亦有規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，理論上得由上開機關獲得救濟，殊無逕向行政法院聲請之必要。且行政訴訟係審查行政處分違法之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查，故必其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認欠缺保護之必要（最高行政法院93年度裁字第963號、97年度裁字第1988號裁定意旨參照）。
2.次按，法院依行政訴訟法第116條規定裁定停止執行，必須同時具備：1.原處分或決定之執行將發生難以回復之損害。2.有急迫情事。3.停止執行於公益無重大影響。4.原告之訴在法律上非顯無理由等4要件，始得為之，如欠缺其中一個要件，即應駁回其停止執行之聲請，而無再審酌其餘要件之必要。且關於聲請停止執行之審查，行政法院僅須就原處分之執行，是否符合停止執行之要件加以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義及本案訴訟勝訴機會高低與否加以審查（最高行政法院103年度裁字第311號裁定意旨參照）。是以，行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，除法律另有規定外，原則上不因提起行政訴訟而停止執行；必其執行在客觀的相當因果關係上，可以預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始得為之。另是否有將發生難於回復之損害或有無急迫情事，應以處分相對人立場為考量，且所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或回復困難且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言，至當事人主觀上難於回復之損害，尚非屬該條所指之難於回復之損害。
3.又按「標誌、標線及號誌之定義如左：……二、標線以規定之線條、圖形、標字或其他導向裝置，劃設於路面或其他設施上，用以管制道路上車輛駕駛人與行人行止之交通管制設施。」「標線用以管制交通，係表示警告、禁制、指示之標識，以線條、圖形、標字或其他導向裝置劃設於路面或其他設施上。」「標線依其功能分類如左：……二、禁制標線用以表示道路上之遵行、禁止、限制等特殊規定，告示車輛駕駛人及行人嚴格遵守。」分別為道路交通標誌標線號誌設置規則第3條第2款、第146條及第148條第2款所規定。準此以論，劃設禁止臨時停車之標線係屬禁制標線，其在對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之作為或不作為義務，為具有規制性之標線。又禁制標線雖非針對特定人所為，然係以該標誌效力所及之行人、車輛駕駛人為規範對象，乃屬可依一般性特徵確定其相對人，且係就行人、車輛駕駛人之用路權、停車等事項予以規範，核其性質應認為一般處分。因其屬一般處分，依行政程序法第100條第2項、第110條第2項規定，其送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。就禁制標線而言，主管機關之「劃設行為」，當屬一種「公告」措施，故具規制作用之禁制標誌於對外劃設完成時，即發生效力。人民對禁制標線之行政處分如有不服，自得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟(最高行政法院105年度判字第17號判決意旨參照）。
4.再按，行政訴訟之暫時權利保護制度，係為實踐憲法保障人民訴訟權之意旨，並確保個別主觀公法權利之有效保護而設立之制度，行政訴訟法依訴訟種類不同分別設其救濟制度，一為行政處分之停止執行，一為保全程序（假扣押及假處分），其中假處分相對於行政處分之停止執行具有補充性。申言之，對於撤銷訴訟，因其訴訟之目的係請求法院撤銷違法之行政處分，而行政處分一經生效即具有執行力，故以停止執行制度提供暫時權利保護；至於其他訴訟種類例如課予義務訴訟及一般給付訴訟，則以保全程序中之假處分制度提供暫時權利保護，二者適用之對象並不相同，此觀行政訴訟法第298條、第299條、第116條之規定即可明瞭(參見最高行政法院102年度裁字第1558號裁定意旨）。因此，起訴之訴訟種類為課予義務訴訟或一般給付訴訟者，其暫時權利保護均應依假處分之方式為之，並不得依行政訴訟法第116條請求停止原處分或決定之執行。
(三)經查：
1.本件聲請人就聲請停止系爭函之執行部分，尚難認符合聲請停止執行之要件，不應准許之：
(1)相對人以系爭函回復聲請人之緣由，係基於聲請人於106年9月11日曾提出申請函1份（下稱106年9月11日函），內容記載請求相對人撤除系爭標誌1、系爭標誌2，相對人方以系爭函表示不同意按聲請人所請辦理之旨，有106年9月11日函、系爭函等影本各1份（北院卷第12、13頁）在卷為憑，而聲請人迄今並未就系爭函提起訴願、行政訴訟，有卷附聲請狀之記載及相對人106年12月18日北市交工規字第10634605300號函說明欄第二點末段之記載可按（北院卷第5頁暨背面、本院卷第125頁），經比對聲請人於106年10月31日向臺北市政府提出訴願書所載情節，其針對相對人在系爭土地上劃設之交通標誌、標線（包含系爭標誌1、系爭標誌2）是否合法雖有爭執，惟訴願請求撤銷之標的並無系爭函或系爭標誌
1、系爭標誌2，有訴願書影本1份（本院卷第24至27頁）在卷供佐，依訴願書之記載，聲請人又係將系爭函列為其陳情經相對人回復之證據資料（見本院卷第27頁），再參酌聲請人於訴願書事實及理由欄所述情節，固然系爭標誌1、系爭標誌2為對人之一般處分性質，聲請人對各該標誌處分如有不服，應在行政程序法第100條第2項、第110條第2項規定之公告日起算法定期間內，循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟，但其未提出訴願為救濟前，基於陳情而陸續向相對人表明對系爭標誌1、系爭標誌2屬違法之不滿，過程中因而提出106年9月11日函且經相對人以系爭函回復，則相對人以系爭函為回覆，當僅係重申作成系爭標誌1、系爭標誌2處分相關緣由之觀念通知。準此，系爭函性質上並非行政處分，聲請人就之聲請停止執行，即與行政訴訟法第116條第3項規定之要件不符，且聲請人復未說明有何毋庸經訴願即須向法院聲請停止執行系爭函之急迫或必要情由，揆諸前揭規定意旨及說明，聲請人此部分聲請，亦屬無由。
(2)又本件囿於聲請人事實上並未就系爭函提起任何行政救濟，此部分聲請所據之本案訴訟類型究竟為何，難免存有無法確認之疑，若由106年9月11日函之文義，縱認聲請人尚有依法請求相對人對前已作成之系爭標誌1、系爭標誌2處分，另作成予以撤除之行政處分之旨，則聲請人基於前提出之申請遭相對人以系爭函否准之事實，縱認尚有可能得提起請求相對人作成依所請撤銷系爭標誌1、系爭標誌2處分之課予義務訴訟，惟參酌前揭四、
（一）、4.之規定意旨及說明，此時仍無行政訴訟法第116條第3項關於停止執行規定之適用，聲請人亦不得據以聲請停止系爭函之執行，附予指明。
2.本件聲請人聲請停止系爭劃設處分之執行部分，亦難認符合聲請停止執行之要件，應予駁回：
(1)按道路交通管理處罰條例第4條第3項規定所授權訂定之道路交通標誌標線設置規則第5條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關」，市區道路條例第4條則規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府…」，臺北市市區道路之主管機關即臺北市政府，復以98年11月24日府交治字第09833044100號公告將道路交通標誌標線設置規則中有關道路交通標誌、標線、號誌及相關安全設施等之設置及監督事宜委任相對人執行，是相對人據以於106年10月16日上午10時45分許在系爭巷道西側實施劃設行為而作成系爭劃設處分並對外公告，有臺北市政府公報98年冬字第48期所載98年11月24日府交治字第09833044100號公告影本1份（本院卷第127至128頁），及相對人106年11月23日北市交工規字第10634314500號函之說明暨檢附之現場照片3張（本院卷第20至23頁）在卷可憑，聲請人之聲請狀亦載明此節，是基於系爭劃設處分作成之標線具有規制性，依行政程序法第92條第2項規定及前揭說明，屬對人之一般處分且效力仍持續存在，聲請人得就之聲請停止執行。
(2)然而，聲請人已對系爭劃設處分提起訴願在案，有相對人檢送之聲請人訴願書影本1份在卷供佐，依訴願法第93條第2項規定，聲請人本得在提起訴願後、訴願機關為訴願決定前，向受理訴願機關申請停止執行，本件聲請人提出聲請時尚未提起訴願，依其所述尚難認斯時有何未經訴願即須聲請法院停止執行之急迫或必要，嗣後聲請人提起訴願時，亦有就系爭劃設處分在訴願中為停止執行之申請，有訴願書影本1份附卷可稽，聲請人重複向訴願機關申請停止執行，卻仍未見提出有何無法由訴願機關獲得救濟，須向本院提出聲請之急迫或必要情由，揆諸前揭規定意旨及說明，亦難認其有向本院提出停止執行聲請之必要，是聲請人之聲請，並無理由。
(3)再者，聲請人雖稱系爭劃設處分之效力，將造成其對於系爭土地之所有權不能自由使用、不能排除他人干涉，使同居親屬受交通違規裁罰之財產損失，與人格權受持續之精神痛苦等損害內容，惟聲請人所稱上述損害，除人格權損害外，其餘經核均屬財產上之損害，依一般社會通念，縱使嗣後經認系爭劃設處分違法，仍得以金錢賠償而加以回復，難認已達難以回復損害之程度，另縱有聲請人所指人格權受損情形，通常情形亦非不得以金錢賠償或民法有關回復人格權之方法回復原狀，實難謂聲請人有其所指將發生難於回復之損害之情形，是聲請人之此部分聲請，亦與前揭規定要件不符，不應准許之。
(四)綜上所述，本件聲請人之聲請，有前述與行政訴訟法第116條第3項前段之法定要件不符等情，是聲請人之聲請，尚難准許，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 26 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 蕭惠芳法 官 林麗真上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 106 年 12 月 26 日
書記官 李淑貞