臺北高等行政法院裁定
106年度抗字第12號抗 告 人 曾柏瑋相 對 人 輔仁大學學校財團法人代 表 人 劉振忠上列抗告人因與相對人間聲請假處分事件，對於中華民國106年9月29日臺灣新北地方法院106年度全字第6號行政訴訟裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為無理由者，應為駁回抗告之裁定，為行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項及第449條第1項所規定。
二、本件抗告人以其已向新北市政府文化局（下稱新北文化局）提報新北市○○區○○段○○路OOO號中情人坡之土地（下稱系爭土地）為文化資產，並依文化資產保存法（下稱文資法）第20條規定，請求文化局將之列為暫定文化景觀，且抗告人將依新北市樹木保護自治條例，提報列管保護，並依大學法第33條第4項、第33條之2等關於申訴制度，與政府資訊公開法等規定，向相對人提出申訴，請求相對人撤銷有瑕疵之會議決議，並變更系爭土地之使用設計。而相對人若繼續依原定計畫使用系爭土地，因系爭土地為文化互動必不可少之共用校園開放空間，應為公眾使用之公共財，對抗告人將造成無法彌補之重大損害，也將對具有歷史與在地性等文化價值之公共利益造成重大損害，有違世界人權宣言第27條第1項規定人人均有自由參加文化生活之權利，經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）第15條第1項第1款及同條第2項等規定之文化參與權，也違反憲法第166條、教育基本法第2條第2項、文資法第10章等規定，且新北文化局將到場會勘，有急迫性等為由，依行政訴訟法第298條第1項、第2項等規定，向臺灣新北地方法院（下稱原法院）聲請為假處分，請求相對人不得動工使用系爭土地至法律關係確定為止。經原法院以106年全字第6號行政訴訟裁定（下稱原裁定）駁回。抗告人不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：原法院業已裁定命抗告人釋明所欲提起本案訴訟之聲明與內容，抗告人表明所補正事項，並非表明將要提出本案訴訟之聲明與內容。又文資法第60條、第61條第5項準用第20條規定，與同法施行細則第15條、第16條等規定，文資法主管機關接受文化景觀提報而遇有緊急情況者，得裁量逕行列為暫定文化景觀，乃行政內部程序，主管機關有裁量權，且相關法令未明定個人得就主管機關作成不列為暫定文化景觀之決定，得提起行政訴訟；至抗告人主張將依新北市樹木保護自治條例，提報列管保護，並依大學法第33條第4項、第33條之2等與政府資訊公開法等規定，向相對人申訴請求撤銷決議部分，則非屬本案訴訟之請求為由，認抗告人在未表明本案訴訟下，其請求行政權應為之內容，法院無從為本案標的請求之司法裁判，認抗告人聲請假處分於法不合，而予駁回。
四、抗告意旨略以：新北文化局業於106年9月30日以新北府文資字第1061437800號函覆抗告人，就抗告人提報系爭土地應列為文化景觀事宜，作成不予列冊追蹤之決定。惟人民為維護公益，得就無關自己權利或法律上利益事項，對行政機關之違法行為提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限，為行政訴訟法第9條所明定。文資法欠缺讓非所有權人之提報者得提起公益訴訟的規定，抵觸世界人權宣言第27條第1項、經社文公約第15條第1項第1款及同條第2項、憲法第166條之憲法委託、第22條、第7條平等權保護、第16條訴訟與訴願權，及文資法第1條、環境基本法第34條等規定，法院受理本件抗告應裁定停止訴訟，聲請司法院大法官解釋，若經大法官解釋而得提起訴願或行政訴訟後，抗告人將起訴確認系爭土地為文化景觀，並聲明撤銷新北文化局對系爭土地不予列冊追蹤之決議。至抗告人就系爭土地利用之相關會議瑕疵，向相對人提出申訴，與系爭土地使用情事相關，抗告人有公法上請求權。再本件系爭土地本案訴訟價額為新臺幣12億9950萬元，相對人興建建物經費高達5億多元，應為通常訴訟程序事件等語。並聲明：原裁定廢棄。
五、本院查：
（一）人民與國家間於公法上法律關係有所爭執，其公法上權利究否現時受國家不法侵害，雖依憲法第16條訴訟權之保障，及行政訴訟法第2條及第4條至第8條所設各類型行政訴訟程序之具體化，得藉司法途徑終局解決公法上之法律紛爭，救濟其權利；但為避免本案訴訟裁判終局確定前，其實體權利在現時受害下，因時間經過，蒙受不可回復或難以回復之重大損害，致訴訟確定終局結果縱賦予權利保護，亦乏實益，基於憲法第16條訴訟權保障寓含「無漏洞權利保護有效性」之司法擔保誡命，應於此必要情形下，賦予人民得向司法機關聲請暫先避免權利受重大損害之保護措施，俾於訴訟程序終局確定前，法秩序之和平得暫以維持。故行政訴訟法第298條第1項為保全公法上債權強制執行而定有保全性之假處分制度，規定：「公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分。」同條第2項則設有定暫時狀態假處分制度，規定：「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」同條第3項就定暫時狀態假處分並規定：「前項處分，得命先為一定之給付。」容許本案訴訟程序前，實體權利之給付需求，得以暫先獲得滿足（學理有稱「本案事先裁判」）。但此假處分程序，既為本案訴訟程序終局確定前，以暫解權利受害紛爭之過渡性權利保護措施，所須經較簡略快速，卻難臻終局解決紛爭所需嚴謹程度之程序，又涉及權利是否即受重大損害危險之預測性判斷，如何妥適分配此等快速程序之決策風險，毋寧為假處分程序之審查判斷重心。尤其聲請定假處分之內容倘在尋求本案實體權利之暫時性滿足，為維持假處分之附隨過渡性，避免快速程序裁決下之風險成本過鉅，關於聲請權利內容之本案暫時性滿足者，應僅於聲請人本案權利存在之蓋然性較高時，亦即本案勝訴可能有望者，法院始有必要在此快速簡略程序中，依其提出之有限證據資料（釋明）行必要調查，暫時權宜地決定先予適當之法律保護措施，以免將來之終局保護緩不濟急。另除本案勝訴有無希望之審查外，聲請人實體權利是否發生重大損害或急迫危險，亦應依利益衡量原則，就聲請人因該假處分所獲得之利益或防免之損害，與相對人因該假處分所受之不利益或損害，以及該假處分如何之裁定，對公共利益維護之影響等，為綜合之利益衡量。至所稱「急迫之危險」係指危險刻不容緩，無法循行政爭訟程序處理者而言。再關於保全性假處分或定暫時狀態假處分請求原因與必要性，依行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，均應由聲請人釋明之，且按行政訴訟法第301條，非有特別情事，不得命供擔保以代釋明。
（二）關於抗告人是否具有公法上非金錢給付請求權利而得以保全強制執行之釋明：
⒈依文資法第60條第1項、第3項規定，文資法直轄市、縣
（市）主管機關固應定期普查或接受個人、團體提報具文化景觀之內容及範圍，由主管機關依法定程序審查後，列冊追蹤。列冊追蹤者，主管機關依同法第61條所定審查程序辦理。又依同法第61條第5項規定，進入文化景觀審議程序者，為暫定文化景觀，且依本項準用同法第20條第2項規定，未進入前項審議程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定文化景觀。而經審議程序審查通過者，則依同法第61條第1項規定，由直轄市、縣（市）主管機關將該文化景觀登錄後辦理公告，並報中央主管機關備查。該最初經由定期普查或依個人、團體提報之場域即具有文資法上文化景觀之地位，對其利用或處分須受文資法之管制。然而文資法上所稱文化景觀，依同法第3條第1款第7目，乃「指人類與自然環境經長時間相互影響所形成具有歷史、美學、民族學或人類學價值之場域，具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經登錄有形文化資產」。綜言之，個人僅有提報請求文資法主管機關依法定程序審查，按文資法第3條第1款第7目之法定構成要件，作成合義務審查判斷是否列冊追蹤，是否有緊急情況而在未列冊追蹤、進入審議程序前，即應逕列為暫定文化景觀之提報權利，且由於場域是否具上開文化景觀之法定地位，涉及歷史、美學、民族學或人類學之專業判斷，故依文資法第6條規定，主管機關還應組成相關審議會，進行審議，且按同條第2項授權訂定之辦法組織、運作，才得以作成相關行政程序之決定。換言之，文化景觀之審查、認定，有文資法上所定正當法律程序須遵循，並非未經此等法定組織與程序運作判斷，即得由法律構成要件而直接認定。是則文資法上開立法意旨，有關人民或團體之提報，其性質僅在促請主管機關儘速開始文化景觀之審查程序與決定職權，尚非其等已具有請求主管機關應按其提報內容與範圍，將特定場域予以登錄、公告，使其具文化景觀地位之公法上請求權利。至於文資法第10章則是針對已經登錄公告為文化景觀或暫定為文化景觀之文化資產，若違背文資法對文化資產之保護者，所定各項罰則規定，經核也非抗告人得為本件請求之法律上基礎。同理，新北市樹木保護自治條例第6條固規定其市民或民間團體，得向樹木所在地之區公所或逕向新北市政府農業局（下稱新北農業局）提報符合該條例第3條第1項第1款規定之珍貴樹木資料，由新北農業局審核。但依同條例第7條規定，新北農業局也須按同條例第3條第1項第1款規定要件審核通過公告並書面通知土地所有權人、使用人或管理人後，該提報之樹木才具新北市珍貴樹木之地位，對其利用或處分須受條例第8條至第11條之限制。
簡言之，新北市市民對珍貴樹木之提報，性質類同文化景觀之提報，均僅在促請對主管機關開始行政程序及發動審查與決定職權，此提報不具具體請求機關按其提報內容實現給付（認定公告為珍貴樹木）之公法上請求權利的性質。
⒉憲法第166條關於國家應保護文化古蹟之義務，誠如抗
告人所陳，僅屬憲法委託性質，乃課予包括立法機關在內之國家機關抽象之國家任務，應就文化古蹟予以保護，然人民與國家間就古蹟或文化景觀之具體權利、義務，仍有待立法者承襲上開憲法委託，而為相關立法後，才得以具體化而有其法律關係內涵。故由憲法上揭抽象規定，尚無從推導出特定人民對於主管機關就有請求國家應如何為文化景觀保護之請求權利。至於文資法固係立法者承襲憲法委託任務之立法成果，但文資法並無賦予提報文化景觀之一般人民有請求主管機關按其提報登錄、公告為文化資產之請求權利，業如前述。是故，憲法第166條並無從作為抗告人請求主管機關按其提報登錄公告系爭土地為文化景觀，或暫定為文化景觀，並依此命相對人暫停使用系爭土地之公法上權利基礎。同理，教育基本法第2條第2項關於教育以培養人民促進其對生態環境保護、對文化瞭解與關懷之現代化國民為目的，僅教育政策與行政作為之目的設定條款，並不在賦予特定人民得以請求教育機關或機構，就特定物應如何處置才得達成上開目的之請求權利，故也非抗告人得以向相對人請求禁止使用系爭土地之請求權基礎。
⒊世界人權宣言第27條第1項有關自由參與文化生活之權
利，性質上屬排除違法侵害之防禦權（自由），且縱具積極給付面向，其內容抽象，若非經相關立法轉化為具體權利義務之法律關係，尚未能得依此推導出，國家對於人民究竟有何積極給付之義務，人民又有何積極請求國家給付以實現其參與文化生活之權利，以使文資法主管機關或相對人應將系爭土地按文化資產予以保護並禁止使用之效力。再者，經社文公約第15條第1項第1款僅在使締約國確認人人有權參與文化生活，同條第2項規定則由締約國承諾，為求文化生活參與權之實現，應採取保存、發揚文化所必要之辦法。但此等文化生活參與權之具體內容為何，既需由締約國採取必要辦法以求其權利之實現，就積極請求權面向而言，就需仰賴締約國採行立法或具體政策措施，方得將抽象之文化生活參與權內容予以具體化。綜上，世界人權宣言或經社文公約關於文化生活參與權之規定，也非抗告人得在積極給付面向上，得以具體請求文化主管機關或相對人應就系爭土地以文化資產予以保護之權利基礎。
⒋至於文資法關於文化景觀之登錄公告與否，依同法第9
條第2項規定，容許文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提起訴願及行政訴訟。但就主管機關對於人民或團體之提報，作成不予列冊追蹤或不暫定文化資產或不為登錄公告之決定，文資法未特別規定此等人民或團體亦得提起訴願或行政訴訟之權利。然此等關於文資法相關行政決定之行政爭訟權利，文資法上對於資產所有人與非所有人，雖有差別對待之規定，但因憲法第16條關於訴願權與訴訟權之保障，旨在使權利受不法侵害者，有尋求法律途徑救濟之權利（有權利即有救濟原則，司法院釋字第736號解釋意旨參照），且我國訴願法與行政訴訟法制，乃採救濟主觀權利或法律上利益之主觀爭訟制度，為其原則；僅例外於法律有特別規定者為限，方容許人民為維護客觀之公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟（訴願法第1條、第2條、行政訴訟法第4條至第9條規定參照）。
而文化景觀之公告與管制，已限制受公告文化景觀所有人之主觀財產權利，相對於有意提報特定場域為文化景觀之人民或團體而言，則無得以請求主管機關按其提報內容公告為文化景觀之公法上權利，已如前述。是則，關於文化景觀是否列冊追蹤、暫定文化資產或登錄公告等決定，文資法並未賦予權利或法律上利益受影響之提報人得以提起客觀行政爭訟，僅容許財產權受影響之景觀所有人提起主觀行政爭訟，其間縱有差別待遇，核乃基於憲法之價值體系及立法目的，斟酌此等規範事物性質之差異，而為合理之差別待遇，並無侵害提報人之訴訟權，也無違反憲法平等原則之問題（憲法第7條平等原則乃容許合理差別待遇之實質平等，參見司法院釋字第727號解釋意旨）。再者，為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展所制定之環境基本法（該法第1條規定參照），旨在對抗有害國民健康、生態保育之環境污染與環境負荷行為，此參該法第1至3章相關規定即明，故環境基本法第34條有關公益訴訟之規定，應非文資保護所得適用。抗告人主張環境基本法第34條作為本件系爭土地應作為文化景觀禁用之基礎，亦不可採。
⒌綜上所述，抗告人主張之前揭文資法、新北市樹木保護
自治條例、教育基本法、憲法、世界人權宣言、經社文公約、環境基本法等規定，客觀上均不足以令抗告人對於各該法律之主管機關，有積極請求應將系爭土地以文化景觀之文化資產予以保護之權利，況相對人為私法上財團法人，除教育基本法之領域，相對人還可能在特定委託人民團體行使教育行政公權力之場合上，具有行政機關之地位外，其他各該法令，相對人根本不是足以代表國家執行各該法令之主管機關，抗告人對相對人也難執其等法令，請求非具國家機關地位之相對人，應依此等公法而對抗告人負有何等公法上義務。至於抗告人利用大學法之申訴制度對相對人提出申訴，請求撤銷相對人關於系爭土地之利用計畫，並依政府資訊公開法請求系爭土地利用計畫之資訊等，核大學法與政府資訊公開法此等關於申訴權益及政府資訊提供之規定，也不在賦予抗告人得請求相對人停止使用系爭土地之權利。簡言之，抗告人並未能釋明其有請求相對人不得動工使用系爭土地之公法上權利，自不得為保全此未經釋明其存在之權利的強制執行，而聲請為假處分。
（三）關於抗告人是否得定暫時狀態假處分：查抗告人聲請定暫時狀態假處分之內容，即請求命相對人不得動用使用其主張文化景觀之系爭土地，亦即請求應以文化景觀之地位，對系爭土地為文資法上之管制，經核已達其本案爭訟目的之滿足，參酌前開說明，僅得於抗告人主張本案法律關係存在蓋然性較高時，亦即本案勝訴可能有望時，本院始有必要暫時權宜地決定先予適當之假處分法律保護措施。但抗告人在實體法律關係上，並未能釋明有假處分內容之請求權利存在，已如前述，則其本案勝訴之望，即非較高。又抗告人客觀上既尚難認有其請求之權利存在，即無權利發生重大損害或急迫危險可供暫時權利保護之利益衡量。況抗告人還聲請本院裁定停止程序，聲請司法院大法官解釋，待司法院解釋後，才請求本院作成假處分之決定，更顯見並無急迫危險而需暫時處置之必要。綜上，抗告人請求定暫時狀態假處分部分，於法也不相合，並不可採。
（四）本件抗告人並未釋明有主觀公權利受侵害之可能，文資法未規定抗告人得為維護公益而提起訴願或行政訴訟，經核難認有侵害其訴願權、訴訟權或違反平等原則之虞，本院既欠缺文資法規定違反憲法之確信，自無從依行政訴訟法第178條之1第1項規定，聲請司法院大法官解釋，抗告人聲請本院裁定停止程序，聲請司法院大法官釋憲，也難為准許，附此指明。
（五）末按「假處分之聲請，由管轄本案之行政法院管轄。但有急迫情形時，得由請求標的所在地之地方法院行政訴訟庭管轄。」行政訴訟法第300條定有明文，本件不論抗告人主張其本案訴訟事件是否為通常訴訟事件，抗告人於原法院聲請時即已陳明乃因急迫情形，由系爭土地所在地之臺灣新北地方法院行政訴訟庭管轄其假處分之聲請。則原裁定並無欠缺管轄權之不法問題，末以敘明。
（六）承上所述，本件抗告人關於保全性假處分與定暫時狀態假處分之聲請，經核與行政訴訟法第298條第1項與第2項所定要件不符，自難准許。原裁定以抗告人經裁定命釋明本案訴訟聲明與內容，卻仍未表明，且文資法第60條、第61條第5項準用第20條規定，與同法施行細則第15條、第16條等規定，僅授予主管機關裁量權（實則文資法關於場域是否為文化景觀之決定，乃構成要件之判斷，無涉裁量），相關法令未明定提報人得就主管機關決定提起行政訴訟、新北市樹木保護自治條例、大學法、政府資訊公開法等規定申請撤銷決議部分，非屬本案訴訟請求為由，認抗告人在未表明本案訴訟下，法院即無從就其請求行政權應為內容為司法裁判，而駁回抗告人假處分之聲請，其理由雖有未洽，惟結論並無不同，本件抗告意旨求予廢棄原裁定，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第236條之2第4項、第272條、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 梁 哲 瑋上為正本係照原本作成。
不得抗告。
中 華 民 國 107 年 4 月 30 日
書記官 林 苑 珍