臺北高等行政法院判決
106年度訴更一字第70號
107年1月25日辯論終結原 告 冠得營造工程有限公司代 表 人 吳修宇訴訟代理人 羅凱正 律師
伍徹輿 律師被 告 交通部公路總局第一區養護工程處代 表 人 薛讚添訴訟代理人 成介之 律師複 代理人 林承毅 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國105年5月13日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，經本院判決後，最高行政法院發回更審。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國92年至95年間參與被告辦理之「台9線19K+000～20K+400段路面整修工程」等14件採購案（下稱系爭採購案，如附表）投標，其實際負責人湯憲金執行業務犯政府採購法第87條第4項之罪，臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）於99年8月6日以96年度訴字第1624號刑事判決科以原告同法第92條之罰金刑（下稱北院刑事判決）。被告遂以104年4月23日一工養字第1040028002號函（下稱原處分）通知原告依政府採購法第31條第2項規定，追繳系爭採購案押標金共計新臺幣（下同）342萬元，而於同年4月29日送達。原告提出異議，經被告104年6月3日一工養字第1040041606號函（下稱異議處理結果）維持原處分，原告提起申訴審議復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。前經本院105年度訴字第1141號判決駁回，原告提起上訴，經最高行政法院106年度判字第457號判決廢棄本院原判決，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張：
（一）追繳押標金之性質，依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，為公法上請求權，有行政程序法第131條第1項請求權時效規定之適用，而其請求權時效之起算點，應自「可合理期待機關得為追繳時」起算，故司法審查應綜合判斷各項事證，並非以行政機關承辦人員主觀知悉之角度認定。
（二）被告雖主張必須地方法院刑事判決宣判後，始可起算本件5年請求權時效云云。然則，由被告95年7月18日政風狀況反應表及交通部公路總局（下稱公路總局）政風室95年8月14日內部會簽資料，可知被告早於95年7、8月間即已知悉原告涉有違標情事，並分別函請法務部調查局及臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）偵辦；被告前政風主任即訴外人林春福於另案亦證稱本件乃被告自行發現有疑似圍標情形，再向上級簽報，並持續追蹤後續偵辦進度等語，足見被告係主動發現並調查完備，認定原告等廠商涉及圍標有違反政府採購法之情，始向檢調單位告發，大媒體更於95年間大幅報導，被告辦公處所亦經檢調機關大規模搜索及調查，被告對於原告涉嫌圍標乙節實無可能毫不知悉；則依前揭規定及說明，本件追繳押標金之公法上請求權應自95年7月起算，被告遲至104年4月23日始作成原處分，顯已罹於公法上請求權5年消滅時效。
（三）退步言之，北院刑事判決認定原告圍標犯罪事實，係依臺北地檢署檢察官以96年度偵字第1323號、第17087號、第18688號追加起訴書（下合稱追加起訴書）所起訴者為據，而追加起訴書係於96年9月27日偵查終結對外公布。是以，至遲於96年9月27日起，已可合理期待被告得行使追繳押標金之權利，被告卻遲至104年4月23日始為追繳押標金之原處分，當然罹於行政程序法第131條第1項規定之5年時效云云。為此聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。
三、被告則以：
（一）依最高行政法院105年度裁字第868號裁定意旨，刑事法院調查及審理程序均較行政程序嚴謹，於刑事法院做出判斷前，顯難期待行政機關能藉由行政調查程序確認有無政府採購法第87條之罪，從而須俟刑事判決宣判，始能起算5年請求權時效。臺北地檢署檢察官固以原告負責人涉犯政府採購法第87條第4項合意圍標罪嫌，依同法第92條將原告及其負責人提起公訴，惟原告是否犯罪仍待法院審理確認，且圍標決議乃廠商私下進行，自為被告所不知，倘被告僅以廠商涉嫌上開罪名，於具體事證未明之情況下，即行使追繳押標金請求權，乃置廠商權益於不顧。原告之實際負責人湯憲金執行業務犯政府採購法第87條第4項、第5項前段之罪，乃於99年8月6日始經北院刑事判決，本件追繳押標金請求權時效應自斯時起算，原處分於104年4月23日作成，自未罹於時效。
（二）實則，被告遲至103年5月15日接獲公路總局公文後，方知悉系爭採購案有共同圍標而應追繳押標金之情：
1.原告所稱新聞報導，指涉之單位為臺北市養工處，並非被告，且未揭露原告及原告負責人；該報導內容為廠商有無偷工減料並因而賄賂、機關員工有無收受賄賂，與被告基於廠商圍標而追繳押標金顯然不同，實難認被告依新聞報導即得知悉原告涉嫌圍標。
2.臺北地檢署95年間展開調查時，僅請被告提出工程合約書、竣工圖、驗收紀錄、估驗計價單、再生瀝青噸數使用資料、道路瀝青厚度檢測查驗表、決標紀錄、結算書等文件，被告無從得知原告是否涉犯政府採購法第87條各項之罪。
3.至於95年8月24日新聞報導雖提及被告所屬人員遭收押或交保，惟仍未提及原告公司及其負責人，且報導內容無涉廠商圍標；被告所屬人員高敬祥雖於96年9月13日提出涉訟輔助之申請，惟其申請書內容亦未提及原告涉犯政府採購法第87條之罪，仍難據此認定被告知悉原告涉嫌圍標。
4.公路總局政風室95年7月13日函僅提及被告所屬人員涉嫌詐領差旅費及接受廠商出遊招待，且該函及公路總局政風室95年8月14日函受文者均不包括被告，實無從憑之認定被告知悉原告涉嫌違反政府採購法第87條之罪。公路總局政風室雖發現原告與其他廠商疑有異常關連，惟比對公路總局政風室95年8月14日函提及之工程名稱，系爭工程中僅3件標案於該函中被提及，其於11件仍未經揭露，足證行政機關囿於有限之調查權限，實難期待被告於法院判決前能得知圍標全貌而作成妥適之追繳處分。
5.依被告前政風主任林春福於另案之證述可知，公路總局政風室原係以鋪設柏油厚度有異之集體貪瀆為調查方向，僅係「懷疑」有圍標情事，囿於有限之行政調查權限，被告僅能簽報上級機關處理，政風室之反映報告內容僅為被告行政調查結果，公路總局政風室95年8月14日函之調查內容亦非屬正確，無法與嗣後刑事判決結果相提並論。倘認被告得僅憑臆測即對原告作成追繳處分，如原告提起行政爭訟，被告將難以舉證證明原告確有圍標犯行，亦無從說明追繳處分之合法性與正當性。
6.被告於96年8月24日、98年1月20日發函追蹤偵查、判決結果，前者係追蹤被告所屬人員嚴恩華涉犯貪瀆案，後者則為追蹤所屬人員黃良文等8人涉犯貪污治罪條例第4、5條及刑法第213條公務員登載不實罪之判決結果，均與原告涉犯圍標無關，尚難因被告發函追蹤偵查、審判結果，即認定被告已知悉原告涉犯圍標，而得行使追繳權。
7.原告所涉圍標犯行經調查局臺北市調處移送臺北地檢署偵辦，於96年9月27日偵結並追加起訴，被告並非移送偵辦機關且該案遭起訴者並無被告所屬人員，故該追加起訴書並未送達予被告；臺北地檢署業以105年4月21日北檢玉出96偵1323號函文查復略以：經檢視全卷，並未見臺北地檢署追加起訴書送達予被告之送達證書，足證被告自96年10月起至104年4月23日作成原處分止，均未收受追加起訴書或相同案號之移送併辦意旨書。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
（一）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。」政府採購法第31條第2項第8款、第87條第4項分別定有明文。而投標廠商之人員犯有該法第87條之罪者，依行政院公共工程委員會（下稱工程會）89年1月19日（89）工程企字第89000318號函（下稱工程會89年函）意旨，應認廠商該當同法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」而應予以追繳押標金。核此屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，自有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，其時效應自可合理期待機關得為追繳時起算。
（二）工程會依政府採購法第31條第2項第8款授權作成前揭89年函，非僅止於主管機關協助採購機關認定事實涵攝適用法律而已，乃為法規命令（最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）；其意旨明揭廠商之人員「犯有政府採購法第87條之罪者」，而非「有政府採購法第87條之行為者」屬於有影響採購公正之違反法令行為，而應追繳押標金，任何人民及國家機關（包括法院）當然必須依其法文行事。而基於無罪推定原則之要求，非具有刑事審判權法院依刑事訴訟程序審判認定有罪前，任何人均應為無罪之推定，是以，廠商之人員非經刑事判決認定犯有政府採購法第87條之罪，任何國家機關（包括非承審該刑事案件之狹義法院）均有責任不對審判結果做出預斷，更不得逾越權限，自行調查證據認定以替代之。此稽之政府採購法第101條第1項各款關於應刊登公報之廠商行為規範，除第6款外，其餘各款均以廠商該當某種構成要件行為作為其刊登公報之原因，獨第6款以「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者」為要件，而非以廠商有政府採購法第87條至第92條行為作為刊登公報之要件即明。易言之，政府採購法第101條第1項第6款法文之所以作如此之區別，意在彰顯無罪推定原則於我國之實現，採購機關不能以廠商或其人員「涉嫌」犯有上開罪名，即予以刊登公報。而工程會89年函以「廠商之人員犯有政府採購法第87條之罪者」作為應追繳投標廠商押標金之要件，雖未如政府採購法第101條第1項第6款明確指出應「經第一審為有罪判決者」，但於無罪推定原則下，實為當然之理。
（三）因此，解釋上，工程會89年函所界定應追繳押標金之行為，必須以「經第一審為有罪判決者」為要件，在具有憲法位階之無罪推定原則下，乃為廠商之人員「犯有政府採購法第87條之罪者」文義所可能涵攝之範圍。也必須如此解釋，始能與刑事訴訟法體系為無齟齬之適用。此外，於政府採購追繳押標金之實務操作上並寓有下列義涵：
1.追繳押標金之目的在於確保政府採購公正之實現，相較於無罪推定之人權保障，順位無疑在後。刑事訴訟制度設計公平嚴謹之程序，並賦予偵查機關強大調查權以負擔舉證責任，乃就廠商或其人員是否犯政府採購法第87條罪之事實，為終局之認定。政府採購法於追繳押標金制度之設計上，不應任令採購機關之行政資源就同一事實為無效能、甚至逾越權限之調查以及認定；同樣地，自也無可期待採購機關於一審刑事判決前，有自行認定廠商或其人員有犯罪之可能。尤其在有媒體報導介入，發生損及無罪推定現象時，國家機關以及人民均必須抗拒傾向有罪預斷之誘惑，不可混淆「嫌疑」與「定罪」，採購機關當然不應例外，才能完整落實公平審判及訴訟權保障。申言之，採購機關援引工程會89年函為追繳押標金之依據時，原則上應於刑事一審判決後為之，避免干擾司法。
2.追繳押標金為公法上財產請求權，請求權人為採購廠商，行政程序法第131條規定5年之短期時效，逾期權利消滅，以防免採購機關怠惰於權利之行使。惟以廠商有工程會89年函所示犯罪行為作為追繳押標金之依據時，既必須待刑事審判系統為相關罪責之認定後，始得行使該等公法上財產請求權﹔復且刑事審判之進行採取公開審理，其宣判亦係公開，因此，可合理期待採購廠商得行使該等請求權之時點，適當於第一審刑事判決宣判時起算。據此，採購機關因政府採購法第31條第2項各款事由行使追繳押標金之請求權時效，應自可合理期待機關得為追繳時起算，至於何時屬於「可合理期待」為追繳，於具體個案上雖屬事實認定問題﹔但是，採購機關如依工程會89年函所示，而循政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金時，則所謂採購機關「可合理期待」行使請求權之起算點，必然有一致之標準，亦即，第一審刑事判決宣判時。如此，方能落實無罪推定原則以保障人權，同時，採購機關也不必以有限之證據「臆測」廠商或其人員是否犯罪，承擔干涉司法或逾期為請求權行使之風險，以客觀有據之標準，並自該時點起，及時行使權利，逾時則請求權消滅。相關行政救濟程序中，採購機關與廠商無須再就請求權時效起點為爭執，更可免逐案就採購機關究竟何時「知悉」廠商或其人員犯政府採購法第87條之罪為主觀臆測，淪為各說各話，以致虛耗訴訟資源。
（四）經查，原告於92年至95年間參與被告辦理之系爭採購案投標，其實際負責人湯憲金執行業務犯政府採購法第87條第4項之罪，北院刑事判決於99年8月6日科以原告同法第92條之刑，被告於104年4月23日作成原處分追繳系爭採購案押標金共342萬元，於同年4月29日送達原告之事實，有系爭採購案工程契約書、公開招標公告、北院刑事判決、原處分暨送達證書等件影本可憑，並為兩造所不爭執，自堪引為本院裁判之事實基礎。職是，原告實際負責人湯憲金執行業務犯政府採購法第87條第4項之罪，原告應科以同法第92條之刑，乃經北院刑事判決於99年8月6日為第一審有罪宣判。被告以原告之人員犯有該法第87條之罪，依工程會89函意旨，認廠商該當政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之要件，而依該條款規定追繳押標金，自無違誤。
（五）至於本件請求權時效之爭執，揆諸首揭法文及說明，被告對原告系爭採購案押標金之請求權時效應自北院刑事判決宣判時起算，則該判決既於99年8月6日始宣判，被告於104年4月23日作成原處分，而於同年4月29日送達原告，距刑事一審判決宣判未滿5年，自無罹於時效之可言。原告執詞主張被告應於媒體報導時，或內部政風人員向首長報告時，或檢方偵查起訴時，為被告應知悉犯罪，而得行使追繳請求權時效之起算點，乃就相關事實對工程會89年函為錯誤涵攝，容無可採。
五、綜上，原告主張均無可採。原處分認事用法，並無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷循以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 2 月 26 日
書記官 徐子嵐