臺北高等行政法院判決
106年度訴更二字第19號
106年7月27日辯論終結原 告 匡廣進被 告 公務人員保障暨培訓委員會代 表 人 郭芳煜（主任委員）訴訟代理人 廖慧全上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國102年8月6日102公審決字第0198號復審決定，提起行政訴訟，經本院102 年度訴字第1602號裁定駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院104 年度裁字第1510號廢棄發回本院更為審理，經本院再以104年度訴更一字第102號判決後，原告不服，提起上訴，最高行政法院復以106 年度判字第99號判決廢棄發回本院，本院判決如下：
主 文復審決定、再申訴決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係被告專員，其民國101 年年終考績，經被告依公務人員考績法（下稱考績法）及相關規定，由經所屬單位主管就公務人員考績表項目評擬，遞送被告甄審及考績委員會（下稱考績會）初核為乙等（79分），送被告機關長官（即前主任委員蔡璧煌）覆核，因前主任委員有意見，交回考績會復議，考績會仍維持上訴人原等第及分數，被告前主任委員對復議結果，仍不同意，乃加註理由後變更等第為丙等（69分），終經被告102 年2 月19日公人字第1024060051號函核定後，送經銓敘部102 年2 月22日部銓二字第1023698711號函銓敘審定，並經被告以102 年2 月25日公人字第10200216
0 號考績（成）通知書（下稱原處分），通知原告101 年年終考績考列丙等。原告不服，分別向被告提起申訴、再申訴及復審，經申訴駁回及復審決定不受理。原告仍表不服，提起行政訴訟。嗣經本院102 年度訴字第1602號裁定（下稱原審判決）駁回後，原告提起抗告，經最高行政法院104 年度裁字第1510號裁定廢棄原裁定，經本院以104 年度訴更一字第102 號判決（下稱更一審判決）駁回原告之訴後，原告不服，提起上訴，最高行政法院復以106 年度判字第99號判決廢棄原判決，發回本院更審。
二、本件原告主張：㈠被告將原告年終考績考列丙等，是為貫徹考試院試辦強制一
定比例丙等政策之結果；考績法修正草案有關考列丙等比例尚未取得社會共識，考績丙等法效性影響重大，依重要事項說理論，宜以法律規範之。而「考試院暨所屬機關落實辦理98年考績作業注意事項」（下稱考績作業注意事項），所定考列丙等之條件及比例，屬內部作業規定，欠缺法律依據，違反法律保留原則。該考績作業注意事項未對全部受考人公開，且僅有「機關全體受考人績效排序最末百分之一者」之「空白」構成要件，不僅要件意義難以理解，且受丙等考績公務人員難以預見，並無法經由司法機關加以確認其要件，與法律明確性原則有違。又所定強制考列丙等人數比率不得低於百分之一之規定，既不當然能達到提升機關效能之目的，則其手段並非達成目的之有效及必要之方法，且其適用之結果會危害人民服公職之權，亦屬過份，而有違反比例原則之嫌；且既然未有客觀公平之績效排序衡量標準，所定考列丙等比例係強制低劣規定，即因與事實不符，違反平等原則。該注意事項有關考列丙等比例之規定，較考績法修正草案更為嚴格，造成裁量權限縮之違法，且對於當事人之權益保障，更是付之闕如，有違正當法律程序。被告將原告考列丙等之考績決定有法定程序上之瑕疵、對事實認定有錯誤、未遵守一般公認之價值判斷標準、有與事件無關之考慮牽涉在內、違反公平合理原則。
㈡被告將原告考列丙等，並不符合考績法施行細則第6 條第1
項所稱「評定適當考績等次」，原告具備考列甲等條件而被考列丙等，凸顯被告違法濫權外，更足以認定被告系爭考績評定嚴重違反「一般公認之價值判斷標準」，具有重大判斷瑕疵。被告未能說明機關首長退回被告考績會之原因，亦未能合理說明機關首長何以從單位主管評擬、考績會初核79分，直接變更為69分，此為變相先打等第、後補分數之違法現象；且考績委員會「初核」及「復議」之考績丙等人選並非原告，被告主委未說明基於何種重大及正當理由，推翻考績會集體之決定。被告針對保障案件、行政公文如無訂定處理時程，如何計算保障案件處理時程？原告在辦理保障事件之結案績效上亦非績效最差者，被告考績丙等評比範圍過於狹隘，判斷萎縮至零，顯然被告考績評定存在重大瑕疵。原告辦理公務人員因公涉訟輔助辦法( 下稱涉訟輔助辦法) 修正案，在可能掌握範圍內，從草擬修正條文、踐行公告程序、內部研修會議、修正草案研商會議、委員會等程序，無不全力以赴，且考試院於102 年2 月6 日召開「研訂本院暨所屬機關102 年度立法計畫會議」，從該次會議紀錄顯示涉訟輔助辦法並未列入「未依限辦竣法案」，被告機關首長認為原告承辦涉訟輔助辦法修法業務延宕近1 年，不知該延宕1 年之標準如何計算，原告實難信服等語。
㈢並聲明求為判決：復審決定、再申訴決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠被告考績會之組成符合考績委員會組織規程及公務人員陞遷
法施行細則相關規定，且甄審程序係依考績法及其施行細則規定，以平時考核為依據，程序皆符合法令規定。原告所提銓敘部102 年1 月3 日部法二字第1023681986號函內容，並非原告所稱係針對考績法施行細則第6 條第1 巷規定所為之函釋，且原告所提銓敘部於網頁公布之公務人員考績法修正草案問答集，僅係針對草案內容所為問答，且修正草案尚未立法公布，目前皆依現行考績法辦理，無原告所稱違反考績法問題。系爭注意事項係為考績法所做之補充規定，且依現行考績法及施行細則規定，本就可依平時成績、獎懲等事蹟評以適當等次；又考試院99年起雖未再頒布類似上開作業注意事項，惟考試院每年仍有列丙等人員，原告自100 年到職並非難以預見考績列丙等之可能性，況考績法第20條及考績委員會組織規程第7 條均規定略以，考績過程應嚴守秘密，本無法透明化，原告主張考績作業過程欠缺透明化等語係有所誤解。
㈡原告101 年年終考績考列丙等係以平時考核為重要依據，考
績評定係屬機關長官之權限，機關長官考量該機關全年整體績效表現，基於綜覈名實之考績本旨，覈實評定所屬同仁考績考列甲、乙、丙等次，並無違反考績法規之規定。類此考評工作，富高度屬人性，亦為機關長官之判斷餘地，因此，機關長官參酌團體績效考評結果，再依據個人平時考核成績。原告101 年平時考核獎懲累積記功1 次、嘉獎2 次，未曾記1 大功，故其不具有考績法第13條規定考績不得列丙等以下之條件，被告綜覈名實考評後考列丙等，並無違法或顯然不當之情事，亦非為貫徹考試院強制一定比例丙等政策。銓敘部76年9 月30日台華審三字第102098號函釋規定意旨認考績法施行細則第6 條條文所稱「適當考績等次」，應以乙、丙等為限，至於銓敘部102年1月3日部法二字第10238196號函所附「受考人考績宜列丙等條件一覽表」所列宜考列丙等之具體條件，主要係提醒各機關對於具有是類情形者之考績，宜考列丙等，並非不在所列具體事蹟者，即不得考列丙等。依原告前3季之平時考核均屬單位最末1名，第4季則為最末2名，且其平時考核分數經直屬主管及單位主管評核結果，第1季直屬主管評79分，單位主管評78分；第2季及第3季兩層主管均評75分；第4季直屬主管評75分，單位主管評79分，均有證可查。由該平時考核成績觀之，有3季明顯低於如原告所稱之一般公認之稱職標準，故原告101年年終考績經單位主管就其工作、操行、學識、才能等4項進行考評雖評列為79分，惟機關首長考量機關各單位全年整體績效表現，並按其平時考核成績紀錄為依據，綜覈名實予以客觀之考核後，予以評列適當等次丙等，可謂真正落實並符合上開考績法規定意旨。又銓敘部78年9月22日台華甄四字第307528號函釋認考績法施行細則第4條規定之旨意，係指受考人具有特殊條件各目之一或一般條件二目以上之具體事蹟者，得考列甲等，並非指具有該項具體事蹟者即必須考列甲等。至原告指摘考績會推出考績丙等人選並非原告，卻因故改列原告等語，純屬訛傳或個人臆測；另年終考績須做整體及全面性之考核，以保障事件為例，案情之難易、決定書稿擬稿之品質及效率等等，均會影響主管對於承辦人之評價，因此，原告是否為承辦保障業務績效最差者，並非決定年終考績等第之關鍵因素。
㈢又原告聲請閱覽之內容為被告已歸檔之案卷資料，因涉及公
務人員年終考績評擬、核定等過程之會議紀錄、準備作業等文件，依檔案法第18條第5 款及第7 款規定，不同意提供閱覽。至原告獎懲紀錄部分，被告於發布獎懲令時，均函送當事人正本1 份，原告對所受獎懲均持有1 份文書資料，尚無須另外提供。另被告於辦理考績時，均將考績表送請單位主管轉交當事人自行核對官職等級、請假及獎懲紀錄等基本人事資料，並於核對無誤後予以核章，原告當時亦於考績表上核章有案，並無原告指摘不得閱覽個人人事資料之情等語，資為抗辯㈣並聲明求為判決：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：被告將原告101 年年終考績考列丙等，是否適法？茲分述如下：
㈠按考績法第2 條第1 項規定：「公務人員之考績，應本綜覈
名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」第5 條：「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。……。」第6 條第1 項規定：「年終考績以
100 分為滿分，分甲、乙、丙、丁四等，各等分數如左：甲等：80分以上。乙等：70分以上，不滿80分。丙等：60分以上，不滿70分。……。」、第12條規定：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。於年終考績時，併計成績增減總分。……」及第13條規定：「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。平時考核之功過，除依前條規定抵銷或免職者外，曾記二大功人員，考績不得列乙等以下；曾記一大功人員，考績不得列丙等以下；曾記一大過人員，考績不得列乙等以上。」同法施行細則第4 條第1 項規定：「公務人員年終考績，應就考績表按項目評分，除本法及本細則另有規定應從其規定者外，須受考人在考績年度內具有下列特殊條件各目之一或一般條件二目以上之具體事蹟，始得評列甲等：……」、第6條第1 項規定：「受考人所具條件，不屬第4 條及本法第6條所列舉甲等或丁等條件者，由機關長官衡量其平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當考績等次。」、第19條規定：「（第1 項）機關長官覆核所屬公務人員考績案，如對初核結果有意見時，應交考績委員會復議。機關長官對復議結果，仍不同意時，得加註理由後變更之。……。」㈡原告原係被告專員，其民國101 年年終考績，經被告依考績
法及相關規定，由經所屬單位主管就公務人員考績表項目評擬，遞送被告甄審及考績委員會初核為乙等（79分），送被告機關長官（即前主任委員蔡璧煌）覆核，因前主任委員有意見，交回考績會復議，考績會仍維持上訴人原等第及分數，被告前主任委員對復議結果，仍不同意，乃加註理由後變更等第為丙等（69分），被告以102年2月19日公人字第1024060051號函核定後，送銓敘部102年2月22日部銓二字第1023698711號函銓敘審定，並經被告以102年2月25日公人字第002002169號考績（成）通知書，通知原告101年年終考績考列丙等，此有原告101年度考績檔案（原處分卷3不可閱覽部分第81-101頁）、102年2月25日公人字第102002169號考績（成）通知書（原審卷1第19頁）、被告102公審決字第0198號復審決定（原審卷1第28-29）、102公申決字第0219號再申訴決定（原審卷１第29-31頁）等資料影本附卷可稽。原處分考列原告101年年終考績丙等，固非全然無據。
㈢惟查：
1.針對考績評定是否以及何等範圍內得受司法權之審查，我國學說與實務向來採行權力分立原則下之功能法觀點，認為由於考績評定涉及高度屬人性之人格評價，且因需長時間之行為觀察始得以形成印象，故自由與受考人在職務執行上最具緊密關連性之單位主管或是機關首長進行考核，始屬功能最適。反之，法院在組織、權限及功能上，因事實上無法長時間觀察受考人，進而對其工作表現及態度產生評價性之觀感與印象，自難以代替行政機關而自為決定，亦難以重建判斷情境，完全掌握機關首長之思維脈絡以及評價基準。而決定判斷餘地事件司法審查密度之因素，絕非單一，毋寧應就事件之性質、人民基本權限制之程度、行政決定作成之程序等要素為綜合性之判斷。蓋僅以單一之因素作為判斷標準，將失之片面，難以宏觀性地妥適衡量行政權與司法權彼此間應有之分際，進而可能造成「獨惠行政判斷權限，卻壓縮人民訴訟權保障」，抑或「過度維護人民法律救濟權利，但犧牲行政固有權能」之失衡現象，故為避免此一失衡現象，行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定( 如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等) 、高度科技性之判斷( 如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨) 、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等( 司法院釋字第382 號、第462 號、第
553 號解釋理由參照) 。換言之，關於考績之評定，雖涉及主管長官及服務機關於判斷餘地內所為之判斷，然如行政機關所為之判斷，係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊者，其判斷即有違誤，法院自得予撤銷。
2.查：如事實欄所載原告101 年年終考績，經由原告單位主管就公務人員考績表項目評擬，遞送被告考績會初核為乙等（79分），送被告機關首長覆核，因被告機關首長有意見，交考績會復議，考績會維持原告原等第，被告機關首長對復議結果，仍不同意，乃加註理由「辦事效率不彰，且常有拖延情事，因公涉訟輔助辦法修正草案延宕近一年，但上班仍認真，能力可能不足，有待磨練。」逕變更等第為丙等（69分），乃經被告核定、銓敘部審定，再經被告以原處分通知原告。足見本件考績作成其實並非由考績會決定，而係因被告機關首長不同意考績會決定，而逕行加註理由變更所致。故法院應審查者，乃被告機關首長逕行變更考績會決定，其判斷有無恣意濫用及其他違法情事？茍有基於錯誤之事實，其所為判斷即無以維持。
3.依卷附被告所提原告101 年度考績檔案（參見原處分卷3 第81頁至第101 頁）以觀，被告機關首長變更考績會考予原告之等第，由乙等（79分）降為丙等（69分），所引用之考核資料並未有異於人考績會所審酌者。就此，被告於發回後本院準備程序並稱：「首長為評等之評價，與考績會所憑資料並無不同。」( 本院卷第46頁) 。而細繹被告機關首長所加註考予丙等之理由，無非「辦事效率不彰，且常有拖延情事，因公涉訟輔助辦法修正草案延宕近一年，但上班仍認真，能力可能不足，有待磨練」，其中「因公涉訟輔助辦法修正草案延宕近一年」，係屬具體之負面理由，是否確有該等情事，攸關被告機關首長所為判斷是否有基於錯誤之事實。發回意旨亦指明：「被上訴人機關首長指摘上訴人辦理『因公涉訟輔助辦法修正草案延宕近1 年』，而予以工作能力丙等之評價，但迄今確實未見被上訴人提出何以計算延宕該公務一年之基準。且上訴人當年度曾記列小功一次、嘉獎兩次，其中承辦調查各機關公務人員因公涉訟輔助件數及金額辦理情形事宜，更是記功一次（參見被上訴人101 年12月14日公人字第10140600811 號令，附原處分卷6 第24頁至第26頁），何以辦理同類事務經記功嘉獎予以鼓勵，於年終考績評定時，竟屬劣後考績，被上訴人機關首長就上訴人工作能力認定之事實是否有誤，不無疑慮。」等語。
4.就此，被告補充答辯狀稱：「經查卷證相關資料瞭解，公務人員因公涉訟輔助辦法於92年12月19日修正發布後，多有機關( 構) 提出修正建議，本會乃將該辦法之修正列為101 年立法計畫。又保障處於100 年12月初研擬101 年績效目標時，原預定於101 年8 月報請考試院審議通過，101 年11月由考試院與行政院會同修正發布，並列為該處101 年之重點工作；且上開時程規劃原即屬寬列。嗣因承辦時效有所延遲，爰將績效目標改為101 年11月報請考試院院會審議通過。期間屢經主任委員於101 年會務會議上叮囑儘速簽辦、掌握修法時程、妥為研修及儘速完成等（詳如101 年第5 次、第7次、第9 次及第10次會務會議紀錄），惟該案仍遲至101 年11月7 日始函報考試院審議，並於102 年1 月15日始經考試院與行政院會銜修正發布第5 、6 、12、14、15、17、18條條文。整個修法作業時程自啟動至結束，確實因原告之拖延而長達1 年以上之久。」，被告於發回後本院準備程序並稱：「原告所屬單位保障處在100 年12月初擬定101 年團體績效目標，將輔助辦法列為重要績效目標，原來是預定在101年8 月要報考試院，101 年11月由考試院會同行政院發布，因作業遲延，故至101 年11月7 日才報考試院院會審議，10
2 年1 月15日才會銜發布，主委意思是從100 年12月啟動修法作業，至102 年1 月15日才完成會銜發布，整個作業時程有拖延長達一年以上。」( 參本院卷第46頁筆錄) 。足見被告機關首長認定原告辦理因公涉訟輔助辦法修正草案延宕近
1 年，其計算係從100 年12月啟動修法作業，至102 年1 月15日完成會銜發布止。然而，認定所謂延宕，自應以「預定之完成日期」為始日，算至「實際完成日期」為止，而不應以接辦日期起算其遲延期間。本件縱依被告所述，該輔助辦法原預定於101 年8 月報請考試院審議通過，101 年11月由考試院與行政院會同修正發布，嗣因原告承辦時效有所延遲，而遲至101 年11月7 日始函報考試院審議，並於102 年1月15日始經考試院與行政院會銜修正發布。則關於報請考試院審議通過部分，自101 年8 月起算至101 年11月7 日，其遲延期間約為3 個月；另關於由考試院與行政院會同修正發布部分，自101 年11月起算至102 年1 月15日，其遲延期間約為2 個月，均與「延宕近一年」相去甚遠。乃被告機關首長竟以原告承辦「因公涉訟輔助辦法修正草案延宕近一年」，作為考予丙等之理由，其所為之判斷，顯係出於錯誤之事實認定。
5.被告雖稱：原告承辦此一法規修正案期程延宕近一年，並非將其年終考績考列丙等之唯一理由，自無判斷出於錯誤事實之情事云云。
然查：誠如被告所稱，本件被告機關長官係考量各單位全年整體績效表現，並按其平時成績考核紀錄為依據，綜覈名實而為客觀考核後，予以評定原告適當等次丙等，乃真正落實並符合考績法規所定覈實考績之意旨( 參被告補充答辯狀，本院卷第36頁) 。既曰「綜覈名實」，其所憑事實即應與事實相符。茲被告機關首長既以非屬實在之「承辦因公涉訟輔助辦法修正草案延宕近一年」，作為考予丙等理由之一，不論是否為唯一理由，均無礙其所為之判斷顯係出於錯誤事實之認定。
㈣綜上所述，被告機關首長逕行變更考績會決定，將原告101
年年終考績考列丙等，其所為判斷係基於錯誤之事實，自屬違誤。從而，原處分於法不合，再申訴決定、復審決定分別予以維持，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，著由被告另作成適法之考績評定。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊法 官 陳金圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
書記官 劉道文