臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1425號107年1月25日辯論終結原 告 林冠宏被 告 臺北市立懷生國民中學代 表 人 許順興（校長）訴訟代理人 吳宗華 律師上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服臺北市政府中華民國
106 年8 月15日府訴三字第10600129200 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第
2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111 條第
1 項、第2 項、第3 項第2 款定有明文。本件原告起訴時原聲明：「（一）訴願決定及另為處分不利原告之部分均撤銷。（二）請求作成指定期日及地點交付閱卷標的檔案之行政處分。（三）倘檔案不存在為事實，請鈞院裁定被告機關應另正式發函予原告並明確註明無法提供理由為『經查無閱卷標的檔案存在』。（四）被告應賠償原告時間延滯金及精神慰撫金共計新臺幣15萬元，及自請求日起至清償日止按法定利率年息百分之5 計算之利息。」嗣於本院民國106 年12月26日行準備程序時曾為變更，復於本院107 年1 月25日言詞辯論期日再變更聲明為：「（一）原處分（106 年5 月12日北市懷中總字第10630197900 號函）及訴願決定不利於原告部分均撤銷。二、被告應依原告105 年10月7 日之申請，作成准予原告閱覽被告103 年12月26日外聘3 位委員的聘書及其資格符合並經審查的文件，並提供複本之行政處分。三、被告應賠償原告時間延滯金及精神慰撫金共計新臺幣15萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按法定利率年息百分之5 計算之利息。」經核其聲明變更前後其請求基礎事實不變，且被告亦無異議，而為本案之言詞辯論（參本院卷第98至102 頁），爰依前揭規定予以准許。
二、事實概要：原告以105 年10月7 日閱卷申請書，向被告申請閱覽被告10
5 年9 月20日北市懷中總字第10530655400 號函說明一相關佐證檔案：（一）向被告校長及家長會長查證結果之佐證文件或錄音、錄影檔案（下稱影音檔案）。（二）敦聘外部專家學者擔任委員之聘書或請託函文（下稱聘書資料）。（三）被告103 年間調查會蔡一鳴等3 人符合專家學者資格之文件（下稱資格文件）。案經被告審認有行政程序法第46條第
2 項第1 款、第4 款與臺北市政府及所屬各機關學校處理閱卷作業要點第4 點第2 項第1 款、第4 款等相關規定之情事，乃以105 年10月26日北市懷中總字第10530727400 號函（下稱前處分）通知原告否准所請。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以106 年3 月21日府訴三字第10600046600 號訴願決定（下稱前訴願決定）撤銷前處分，命被告於前訴願決定送達之次日起50日內另為處分。嗣經被告重新審查後，仍依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，以106 年5 月12日北市懷中總字第10630197900 號函（下稱原處分）否准原告之申請。原告仍不服，提起訴願，經臺北市政府以106年8 月15日府訴三字第10600129200 號訴願決定：「原處分關於拒絕訴願人閱覽影音檔案部分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起50日內另為處分；其餘訴願駁回」。原告復未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）原告之子即訴外人○○○於103 年12月9 日及11日就讀被告學校期間與另2 位同學即訴外人○○○、○○○遭受教師違法管教（下稱系爭事件），原告遂於103 年12月13日向被告校長陳情，被告校長明知被告並未制訂校園事件處理執行要點，校長尚無權召集校園事件應變小組處理校安事件，應按行政程序法第17條及第172 條之規定移請上級機關即臺北市政府教育局（下稱教育局）處理，卻逕於10
3 年12月26日濫權召集校園事件應變小組處理，並外聘3位委員組成小組辦理調查。又教育局對於被告調查小組之組成、辦理調查方式、相關文件填具等均有疑義，多次發函指示被告釐清疑義，惟被告皆未釐清，僅稱係「依家長意見指定家長會會長及專家學者組成調查小組」；原告遍尋全國法規查詢系統及臺北市法規查詢系統結果，查無學校對於管教衝突或教師違法管教學生事件的調查處理，得由校長另聘其他人士組成調查小組辦理實質調查的規定，故由聘書資料及資格文件，足堪認定被告決定外聘委員是否適法。是以，聘書資料及資格文件實非政府資訊公開法第18條第1 項第3 款所指之內部單位之擬稿或其他準備作業，原處分及訴願決定有認事用法之違誤。況且，政府資訊既以公開為原則，限制為例外，則被告自應證明其拒絕或限制公開上開資料為合法。至被告固然於本件訴訟審理中改稱其並無原告要求提供之聘書資料及資格文件，惟原告曾參考教育局之專家學者資料庫，似有這樣的機制存在，且被告亦曾告知原告，有專家學者資料庫存在，故被告聘請外部委員共同參與，應有聘書資料及資格文件。何況，原告曾詢問校長、教務主任等人，渠等均告知原告，該
3 位委員是外聘的，而且有聘書，故原告是按照被告告知之資訊方才請求提供。
（二）被告為防止原告發現其違法召集校園事件處理小組及其所屬公務員違法調查及編製調查報告等事實，故意否准原告之請求，妨害原告之閱卷權。且從被告之答辯內容，可知被告自始即未誠實告知原告，相關的檔案文件並不存在，虛耗原告時間、精力、程序，去追尋並不存在之文件，足認被告顯然有所違失。因此，被告對於原告所遭受精神上、時間上、勞力上不必要的耗費應予賠償，爰依行政訴訟法第7 條及國家賠償法第2 條第2 項規定請求被告賠償新臺幣（下同）15萬元等語。並請求判決：⒈原處分及訴願決定不利於原告部分均撤銷。⒉被告應依原告105 年10月
7 日之申請，作成准予原告閱覽被告103 年12月26日外聘
3 位委員的聘書及其資格符合並經審查的文件，並提供複本之行政處分。⒊被告應賠償原告時間延滯金及精神慰撫金共計15萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按法定利率年息百分之5 計算之利息。
四、被告抗辯略以：
（一）被告就系爭事件處理部分，皆依國民教育法第9 條、教育部校園安全及災害事件通報作業要點第3 點、第8 點、臺北市各級學校校園事件處理要點（下稱系爭處理要點）第
3 點等規定完成校安通報、召開會議及相關行政程序完成調查，並陳報教育局核備在案。而校園事件處理之行政程序中，被告所屬人員為因應上開單一事件組成任務編組並依相關行政規則續處之文件，為機關內部簽呈與會辦意見，核屬機關內部作業文件，依政府資訊公開法第18條第1項第3 款規定，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供。況且，依據系爭處理要點，並未要求就外聘委員應提出聘書，而調查報告內已載明3 位外聘委員之頭銜，倘此並非原告要求之資訊，則被告並無原告要求提供之聘書資料及資格文件。
（二）有關原告因系爭事件向被告請求國家賠償事件（105 年12月6 日以原告之子名義請求國家賠償共100 萬元、105 年12月12日原告請求國家賠償共371 萬7,702 元），分別經被告106 年4 月12日北市懷中總字第10630197700 號函、
106 年7 月6 日北市懷中總字第10630377900 號函通知拒賠，並經臺北市政府國家賠償事件處理委員會裁定原告主張無理由拒絕賠償確定，顯見被告學校相關人員及協助處理人員無行政違失及違法之情，故原告請求賠償，洵無依據等語。並請求判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有原告10
5 年10月7 日申請書、前處分、前訴願決定、原處分、訴願決定、被告106 年10月6 日函（參本院卷第23頁、第25頁、第28至32頁、第33頁、第34至37頁、第38至40頁）在卷可稽，堪信為真正。是以，本件兩造之爭點為：被告否准原告申請閱覽系爭資料並提供複本，是否適法？原告依據行政訴訟法第7 條之規定合併請求國家賠償，有無理由？
六、本院之判斷：
（一）關於原告請求閱覽聘書資料及資格文件部分：
１、按政府資訊公開法制定之目的，在建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與（該法第1 條規定參照）。又「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。三、政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。四、行政指導有關文書。五、施政計畫、業務統計及研究報告。六、預算及決算書。七、請願之處理結果及訴願之決定。八、書面之公共工程及採購契約。九、支付或接受之補助。
十、合議制機關之會議紀錄。」「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。」分別為政府資訊公開法第3 條、第5 條、第7 條第1 項、第9 條第1 項、第18條第1 項所規定。準此，除依政府資訊公開法第18條規定限制公開或不予提供者外，關於該法第7 條所列舉之政府資訊，政府機關應主動公開，且具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民對於政府機關於職權範圍內作成或取得之資訊，亦得向政府機關申請提供政府資訊。又此所稱之政府資訊，固不分政府機關係基於公權力行政或私經濟行政而作成或取得，然須係政府機關職權範圍內已作成或取得，而以政府資訊公開法第3 條規定之方式存在者，始屬該法規範之對象。
２、次按系爭處理要點第1 點規定：「臺北市政府教育局（以下簡稱本局）為增進學校對偶發或重大緊急事件之應變能力，俾能迅速而有效的妥善處理，並建立校園事件通報及申訴制度，掌握校園事件發生之資訊與發展趨勢，發揮整體行政力量，充分有效應對及動員有關資源協助處理，以維護校園安寧和諧，保障全校師生及職工安全與尊嚴，特訂定本要點。」第3 點規定：「學校應成立『校園事件處理小組』（以下簡稱本小組），其組織、職掌、任務、處理步驟及申訴程序如下：（一）組織：1.校園事件處理小組依任務編組方式組成之。依事件性質或實際需求，由學校有關人員、家長會代表、教師會代表、社區或社會熱心專業人士及學者專家共同參與。……（二）職掌：1.召集人：由校長擔任之，負責緊急指揮，召開會議及指定適當人員一人對外發言。……（三）任務：……5.處理校內外各項陳請、申訴、衝突、記者會及訴訟等事項。……」由此可知，學校依系爭處理要點就處理各項陳情申訴事件固應成立處理小組，由校長擔任召集人，並依事件性質或實際需求，由學校有關人員、家長會代表、教師會代表、社區或社會熱心專業人士及學者專家共同參與，惟對於上開社區或社會熱心專業人士及學者專家之參與，並未限制其資格，亦未定有資格審查之程序，復無規定應有正式請託之文件或聘書。是以，原告主張伊曾參考教育局之專家學者資料庫，似有這樣的機制存在，且被告亦曾告知原告，有專家學者資料庫之存在，故被告聘請社區或社會熱心專業人士及學者專家共同參與，應有聘書資料及資格文件等語，尚非必然，故被告是否曾作成原告所述文件，即有疑義。
３、本件原告雖請求被告應准予閱覽系爭3 位外聘委員之聘書資料及資格文件，並提供複本，且就資格文件部分已表明並非調查報告中3 位外聘委員的頭銜，而是要求被告應提出該3 位外聘委員是符合規定可以處理相關事件之依據等語（參本院卷第102 頁），然如前所述，系爭處捚要點並未限制參與之社區或社會熱心專業人士及學者專家之資格，亦未定有資格審查之程序，復無規定應有正式請託之文件或聘書，且被告已陳稱：伊並沒有所謂的聘書，此並非法定程式，且伊是以電話，而非以函文通知外聘委員，故亦無請託函。又倘非調查報告所載3 位委員的頭銜，則被告亦無原告所要求之資格文件等語（參本院卷第100 、10
2 頁）。準此，原告依政府資訊公開法請求被告准予閱覽聘書資料及資格文件並提供複本，既非被告職權範圍內已作成或取得，而以政府資訊公開法第3 條規定之方式存在者，揆諸前揭說明，即無從為政府資訊公開法第3 條所規範之對象，從而，原告亦無從請求被告准予閱覽並提供複本。原告雖稱：伊曾詢問被告校長、教務主任等人，渠等均告知原告，該專家學者是外聘的，而且有聘書，故原告是按照被告告知的資訊請求提供等語，然為被告所否認（參本院卷第100 頁），被告之校長、教務主任對原告所為陳述，究係明確表明有系爭資料，抑或僅係在強調其有依法聘請3 位外部委員處理系爭事件，即有未明，尚難僅依原告單方之主張即認定被告確有原告所要求閱覽之聘書資料及資格文件之存在，是原告前揭主張，亦非可取。
（二）關於原告請求被告賠償15萬元部分：本件原告另主張被告不僅妨害原告之閱卷權，且被告自始即未誠實告知原告，相關的檔案文件並不存在，虛耗原告時間、精力、程序，去追尋並不存在之文件，足認被告有所違失，爰就原告所遭受精神上、時間上、勞力上不必要的耗費，請求被告賠償15萬元等語。惟按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範。故當事人依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。本件原告請求被告准予閱覽聘書資料及資格文件並提供複本，為無理由，應予駁回，已如前述，則難逕認被告未許原告閱覽之處分，違法侵害原告權利，是其依行政訴訟法第7 條規定，合併依國家賠償法規定請求被告賠償15萬元，亦無理由，應併予駁回。
七、綜上，原告所訴各節，均無可採。被告以原處分否准原告閱覽聘書資料及資格文件之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決撤銷訴願決定及原處分、被告就原告105 年10月7 日之申請，應作成准予原告閱覽聘書資料及資格文件，並提供複本之行政處分，及被告應賠償原告15萬元，均無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及原告請求查明被告係何時以電話通知3 位外聘委員部分，經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 吳坤芳法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 2 月 12 日
書記官 張正清