臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1439號107年10月11日辯論終結原 告 金頻道有線電視股份有限公司代 表 人 龔邦泰（董事長）訴訟代理人 施冠群 律師被 告 公平交易委員會代 表 人 黃美瑛（主任委員）訴訟代理人 林馨文（兼送達代收人）
簡佳盈郭安琪上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民國106年8月14日公處字第106066號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2、3款分別定有明文。查本件原告於民國106年10月13日起訴時聲明為：「原處分（即被告106年8月14日公處字第106066號處分書）撤銷。」（見本院卷1第13頁），而原處分係包含主文第2項「被處分人（即原告，下同）自本處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為（即被處分人與公寓大廈管理委員會於有線電視收視合約書簽訂獨家經營權條款，核屬以不正當方法阻礙競爭者參與或從事競爭之行為，而有限制競爭之虞，違反公平交易法第20條第3款規定），並自本處分書送達之次日起2個月內，向本會（即被告）陳報已刪除案關獨家經營權條款之契約或為其他必要之改正行為」及主文第3項「處新臺幣120萬元罰鍰」（見本院卷1第30頁），惟原處分於106年8月16日送達原告後，原告已以106年10月12日金管字第106059號函向被告陳報其改正情形（即向被告表示前所提供簽有「有線電視收視合約書第陸條第10項」條款《下稱系爭條款或獨家經營權條款》之契約已因全數到期而無效力，且表示不再使用系爭條款，將請相關業務人員於簽約時特別注意簽約內容，勿誤用系爭條款與社區洽談合約等情，見本院卷3第111至178頁），嗣經被告以106年10月25日公服字第1060017142號函回覆原告確認其所為改正情形尚符原處分主文二之意旨（見本院卷3第192頁之乙證14），故原處分主文二部分因原告按旨改正並為陳報，已執行完畢而無回復原狀之可能，符合行政訴訟法第6條第1項後段提起確認訴訟之要件，原告遂於本院107年3月27日準備程序中變更其訴之聲明為：「一、原處分關於罰鍰部分撤銷。二、確認原處分關於主文二部分為違法」（見本院卷1第181頁）。核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，有情事變更情形，且被告稱無意見而為本案之言詞辯論（本院卷1第181至182頁、本院卷3第431至435頁），本院亦認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：緣北都數位有線電視股份有限公司（下稱北都公司）業經國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）104年4月22日第640次委員會議決議通過取得有線廣播電視系統分期營運許可，同年11月於臺北市大安區、中正區、松山區、中山區及信義區開播，是北都公司經營區域與既有業者即原告之經營區部分重疊，因北都公司於他案提供原告涉及阻礙其參與競爭及不實報導等相關資料。被告為瞭解北都公司開播後，原告是否涉以限制公寓大廈公共區域纜線管理權等不正當方法阻礙競爭者參與競爭之違反公平交易法相關規定情事，爰主動立案調查。嗣被告以原告自104年12月起，與公寓大廈管理委員會（下稱管委會）簽訂含獨家經營權條款之有線電視收視合約書（下稱系爭合約），係以不正當方法，阻礙競爭者參與或從事競爭之行為，而有限制競爭之虞，違反公平交易法第20條第3款規定為由，依同法第40條第1項前段規定，以106年8月14日公處字第106066號處分書（下稱原處分）處原告自原處分送達之次日起，立即停止與公寓大廈管理委員會於有線電視收視合約書簽訂獨家經營權條款之違法行為，並自原處分送達之次日起2個月內，向被告陳報已刪除案關獨家經營權條款之契約或為其他必要之改正行為，並處原告新臺幣（下同）120萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠依公平交易法第20條清楚揭櫫之修法理由，併參公平交易法
施行細則第27條第2項規定，可知必須符合以不正當方法、阻礙競爭者參與或從事競爭之行為及實施情形對市場造成限制競爭之效果，始得以公平交易法第20條第3款規定處罰之。
㈡原告與管委會簽訂系爭合約，並不構成以不正當的方法阻礙競爭者參與或從事競爭：
⒈因被告認定之相關社區要求原告負擔社區原有器材設備修護
責任及提供額外收視費優惠，原告乃與上開社區簽署系爭合約，於第4條第2項約定收視費用優惠、第5條第4項約定社區原有器材設備如有毀損經查證為原告工程人員所為，原告應負修護責任。然因社區暗管經常需要○○○區○○○○路、社區網路、社區共同天線及有線電視系統業者之線路，空間極為有限，在此情況下，如有多家有線電視系統業者同時使用暗管架設線路之情形，可能發生原有管線或器材設備損壞，導致原告成本及風險承擔增加，始有系爭條款之約定，非為阻礙北都公司參進市場之目的。
⒉系爭條款所稱「取消其依本合約提供予甲方社區之相關費用
優惠」，僅是取消原定提供予公寓大廈住戶收視費用優惠之承諾，回復以一般用戶收費標準向公寓大廈住戶收取收視費用；原告與公寓大廈住戶簽署之「基本頻道訂戶契約」，並無住戶於一定期間內應使用原告之收視服務之約定；系爭合約亦無管委會或住戶應於一定期間內應付費使用原告之收視服務之約定。是原告與京華DC大樓等社區及其住戶間，自無發生「以一般戶之收費標準向甲方社區收取未到期期間之費用作為懲罰性違約金」之可能，原處分顯有誤認。
⒊再者，若案關管委會違反系爭條款而經原告取消優惠，則原
告除了爭取社區住戶續約外，必然需就現況重新評估成本以決定是否繼續爭取該社區住戶及給予優惠金額，最終結果只會使原告與其他有線電視業者回復一般公平競爭之狀態。況收視優惠係收視戶與有線電視業者締約之最主要誘因，若原告取消優惠將立即面臨價格競爭之弱勢，有商業理性之人均不會主張系爭條款，此由與原告簽訂有系爭條款，並經被告認定有違法之敦化環球A社區，於契約期間內，亦同時有其他有線電視業者於該社區提供有線電視相關服務，原告亦從未向該社區為任何主張，即可明證。
⒋查系爭合約第4條第2項約定收視費用優惠、第5條第4項約定
社區原有器材設備如有毀損經查證為原告工程人員所為，原告應負修護責任。顯見單一經營權及暗管獨家使用權並非原告簽署上開合約書之唯一目的。再者，上開合約立約雙方為原告與管委會，公寓大廈住戶並未受到該合約之拘束。另誠如被告所自承，有線電視系統業者自籌設至實質參進市場需時甚久，且最後是否可正式營運或何時可進入市場參與競爭，不確定性極大。實務上，各有線電視業者亦僅能就當時管委會或公寓大廈用戶要求提供收視服務之時進行成本與風險之計算與控管，並以之協商相關收視合約，實在無法因一個不確定何時進入市場之特定業者隨意更改收視合約內容。再者，原告於被告調查期間，已提出原告與敦北園中園社區於103年10月1日簽訂之系爭合約，其中即有單一經營權及暗管獨家使用權約定（第6條第10項）、收視優惠約定（第4條第2項）及原有器材設備毀損責任負擔約定（第5條第4項），被告稱原告於104年12月始於新約增訂前開條款云云，顯屬不實。
⒌如前所述，原告係為避免多家有線電視系統服務業者進線安
裝，可能造成破壞纜線或造成接頭鬆脫，始有系爭條款之約定，被告漏未考量，卻逕以原告競爭同業長德有線電視股份有限公司（下稱長德公司）所言，以訊號干擾可以被排除，及單一業者獨家進線無法保證不發生纜線破壞或接頭鬆脫情形為由，不予採信原告約定系爭條款目的之說明，欠缺合理關聯。又降低風險為契約重要目的之一，有線電視雖可以明線方式進線，然因欠缺暗管保護，容易毀損，導致維修成本增加且不美觀；縱風險發生可能性較低，或可透過法院調查釐清責任，亦不得據此認定原告無透過契約降低風險之必要。
⒍依公寓大廈管理條例第6條第1項第4款規定，若欲○○○區
○○○道架設線路提供有線電視服務，須取得管委會同意，故系爭合約之締約當事人為原告與管委會，未約束住戶。於其他有線電視系統服務業者仍得直接與公寓大廈住戶接觸之情況下，管委會簽署系爭合約僅是增加管委會協助洽談之優惠方案供公寓大廈住戶選擇，使其得以優惠條件要求原告提供收視服務；管委會亦得隨時終止與原告之合約，改由其他業者提供收視服務。故系爭條款之約定實未使住戶喪失選擇其他有線電視系統服務業者之機會。
㈢原告之行為實施情形未造成限制競爭之效果：
⒈原告與極少數社區簽訂系爭合約，不足以造成限制競爭之效果：
原告若有以不正當方法從事限制新進業者競爭行為之意圖或目的，理應大量簽署系爭合約，但事實上自新進業者於102年7月取得籌設許可，至105年5月25日被告來函調查期間，僅有7個社區與原告簽訂系爭條款，占原告用戶數之1.1％，根本無法對有線電視收視服務市場之競爭造成實質影響。此外，有適用系爭條款之社區，目前已有轉換至其他業者之案例；被告又主張其所非難的是競爭者爭取交易相對人之可能性，如有可能性即可處罰，然是否構成公平交易法第20條第3款，仍需視對整體市場之影響，如事實上並無產生影響，即無構成違反該條款之情事。況北都公司於調查至處分之期間，由104年第4季至106年第3季已大幅成長近6倍之戶數，何來被告所謂新進業者將因系爭條款遭逐出市場之情形。
⒉原處分認定有線電視系統服務與網路視聽平臺服務、多媒體
內容傳輸平臺服務、無線廣播電視服務及直播衛星廣播電視服務間缺乏替代性，故本案應以「有線廣播電視系統服務」為產品市場，無非以其105年11月28日委外辦理之「有線電視與MOD等視聽媒體服務平臺替代性意見調查」（下稱調查報告）及通傳會公布之「全國有線電視用戶數」及「中華電信MOD用戶數」等資料為據。惟查：
⑴「無線數位電視服務」屬於免費收視服務，不得納入是否
具有替代性之評估因素；且調查報告針對消費者因價格變動在有線電視服務與MOD及其他網路視聽平臺間進行替代選擇之可能性，係以問卷直接詢問相關產品價格微幅上漲時，消費者所宣稱之「可能」購買行為。然此種分析方法無法反映出受訪者在現實生活中之購買行為，且受訪戶亦可能非為實際上與提供試聽服務業者締約者而有未具備代表性之疑慮。
⑵依公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則（下稱相
關市場界定處理原則）第2點第2款規定，判斷需求替代性時，需針對交易相對人（即消費者）能夠且願意轉換至其他產品或服務，以取代該特定產品或服務之行為進行判讀。以本件被告機關判斷有線電視收視服務及MOD收視服務之間的需求替代性而言，即應依據消費者轉換不同收視服務以取代原有之收視服務之情形，亦即消費者因選擇中華電信MOD而退訂有線電視之消費行為（反之亦然），加以判斷。然調查報告內之問卷僅能反映受訪者之收視習慣，無從顯示轉換不同收視服務以取代原有收視服務之「消費習慣」。
⑶又調查報告所採假定獨占測試分析-臨界損失分析法，是
將提高產品價格後的臨界損失（Critical Loss，簡稱CL，指提高產品價格後讓利潤維持不變之下，廠商所損失的銷售量）與實際損失（Actual Loss，簡稱AL，指提高產品價格後，實際上會有多少的消費量因此而流失）進行比較。然使用利潤率作為計算臨界損失值之計算因子，對於固定成本較高之特定產業，將因無法扣除高額固定成本，致使臨界損失數值被高估，該特定產業極易被界定為相關市場。因原告所營之有線電視系統服務屬於高固定成本產業，在替代性調查報告以利潤率代入臨界損失分析公式計算的情況下，勢必導致臨界損失數值被不當高估，進而容易產生有線電視可獨立構成相關市場之偏誤分析結果。
⑷申言之，假若調查報告的偏誤分析結果被修正，則有線廣
播電視系統服務極有可能無法界定成為一相關市場。此時，應當再納入其他市場（如中華電信MOD）加以重新評估市場範圍之界定。然而，細察調查報告所附之意見調查問卷設計內容，其並未詢問中華電信MOD及網路視聽平台者於不同情境下對價格調漲之選擇，此嚴重造成後續研究進行障礙。是故，倘調查報告在進行臨界損失分析時未得出有線電視本身即構成相關市場之分析結果，將導致該份研究無法繼續有效進行。可見被告所引據之調查報告有根本上錯誤，其在進行研究時似早已預設有線電視本身即足以構成相關市場的立場，有先射箭再畫靶之嫌。
⑸按公平交易法所稱的「市場」，並非單純指一些具有相同
特徵的產品或服務之集合，而是指事業就其所提供的產品或服務是否會對彼此的競爭產生限制所構成之範圍（公平交易法第5條）。故於界定市場時，應檢視事業之「主要業務」是否受到彼此的競爭產生限制，而自需求替代及供給替代面觀察之。經查，本件有線電視與中華電信MOD等視聽網路平台主要業務之一均為播送影像、聲音及數據，供公眾收視、收聽或接取之服務，是以於界定市場時，即應檢視有線電視與中華電信MOD提供影像、聲音或數據以供公眾收視、收聽或接取之服務，是否對彼此的競爭產生限制，並無以授權頻道是否重疊作為兩者於「提供影像、聲音或數據以供公眾收視、收聽或接取之服務」是否有替代性之判斷。被告對此全然未察，以非消費者所關注之費率管制密度、經營區域是否管制等主張兩者不具有替代性，無非暴露出被告忽視視聽服務平台業者間長期處於相互競爭之事實，其主張容有違誤。
⑹至於被告辯稱原處分以通傳會公布之「全國有線電視用戶
數」及「中華電信MOD用戶數」資料顯示有線電視用戶並未因中華電信MOD用戶之增加而有用戶消退，因而推論二者無替代性云云。漏未考量有線電視與MOD二者未能呈現此消彼長之原因甚多，且上開資料既無法反映轉換不同收視服務以取代原有之收視服務的「消費習慣」，無從據以推論有線電視與MOD等不同視聽媒體服務平臺間之消費「移轉情形」，亦不足以推論上述不同視聽媒體服務平臺間之替代性。
⑺依相關市場界定處理原則第4點第8款規定，於考量需求替
代性時，得衡酌「其他與產品市場界定相關之事證」等因素。參酌中華電信MOD建立之始，係由前主管機關新聞局發給有線廣播電視系統經營者執照，經營有線電視業務。後礙於三廣法黨政軍退出媒體條款，為使中華電信MOD由政府直接持有35％股份能符合法律規定，始將中華電信MOD認定為電信固網業務，以電信法管制，但實質上仍與有線電視同為視聽媒體服務平臺；且依其他學者研究，有線電視與中華電信MOD二者間具有明顯之替代關係。
⒊依公平交易法立法目的，被告應保護市場繼續有效「競爭」
，而非僅在確保「競爭者」繼續於市場存在經營，兩者之判斷則應以消費者福利作為依歸。由原處分稱系爭條款將導致競爭對手遭致排斥云云，可知其裁罰之重點全然著重於原告之行為是否會對新進業者產生影響，完全未論述於此行為是否對市場消費者福祉有何不利之影響。被告僅論及系爭條款將限制消費者於一定期間轉換交易相對人之行為，卻未慮及消費者因此所獲得之福利，被告亦未提出任何原告行為已造成市場競爭之影響，顯有重大違誤。
㈣因系爭條款並未實際作用，原告亦從未以之為一定主張；於
被告調查階段，原告即已多次向被告表示，雖原告並無任何限制競爭之意圖，然若被告認為有不妥適之處，原告本於尊重願意隨時為調整，被告卻捨此不為，反而於契約已全數到期後，完全不可能有所謂對競爭業者有所影響下突然逕為處分，其處分顯與被告所謂避免新進業者退出市場全然無涉，亦無法達到其所述之目的，而有違反行政程序法第7條之情事。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈原處分關於罰鍰部分撤銷。⒉確認原處分關於主文二部分為違法。
四、被告答辯略以：㈠原告104年12月起與管委會簽訂含系爭條款之系爭合約，已
構成公平交易法第20條第3款所稱「以不正當方法阻礙競爭者參與或從事競爭之行為」：
⒈按公平交易法第20條第3款所稱「其他不正當方法」並不以
與例示之「低價利誘」具有共同特徵為限，凡事業「以不正當方法」從事「阻礙競爭者參與或從事競爭」之行為，而造成市場上限制競爭之效果，即具有可非難性；至不正當方法是否有限制競爭之虞，應綜合當事人之意圖、目的、市場地位、所屬市場結構、商品或服務特性及實施情況對市場競爭之影響等加以判斷。又所稱「有限制競爭之虞」，並不以實際已生限制競爭結果為限，而以客觀上有限制競爭之危險可能性為已足。
⒉本案相關市場界定及市場狀況：
⑴產品市場：原告及受本案原告行為影響之北都公司均係依
有線廣播電視法向通傳會申請取得經營許可之有線廣播電視系統經營者，雖目前國內可提供「傳播影像、聲音供公眾直接視、聽」之服務者，並非僅有線廣播電視，惟經審酌有線廣播電視系統服務與網路視聽平臺服務、多媒體內容傳輸平臺服務、無線廣播電視服務及直播衛星廣播電視服務間，渠等所提供之頻道數量、頻道內容、法令管制、收視戶替代關係等因素，現階段尚缺乏顯著之替代性，是以本案應以「有線廣播電視系統服務」為產品市場。
⑵地理市場：查原告及另一競爭同業長德公司向通傳會申請
之有線廣播電視系統經營區「臺北市中山區」，涵蓋範圍包括臺北市松山區、大同區及中山區，而受本案原告行為影響之北都公司係於臺北市大安區、中正區、松山區、中山區及信義區開播。由於前開事業重疊之經營範圍為臺北市中山區及松山區，而臺北市中山區及松山區之有線電視收視戶等交易相對人亦僅能選擇訂閱收視其所在區域提供有線廣播電視系統服務之事業，故應以「臺北市中山區及松山區」構成本案地理市場。
⑶市場占有率：依前述市場範圍之界定，於本案所涉相關市
場即「臺北市中山區及松山區」之有線廣播電視系統服務市場中，原告之競爭者原僅有長德公司，至北都公司則於104年11月開播。依案關業者提供經營區內各行政區訂戶數資料之計算，截至106年2月，原告、長德公司及北都公司於臺北市中山區及松山區市場占有率分別約為47.7％、
43.3％及9.0％，是得認原告於「臺北市中山區及松山區有線廣播電視系統服務市場」顯然具有相當市場力量。
⒊原告於相關市場新參進業者北都公司開播初期，與管委會簽
訂系爭條款，係針對北都公司參進市場之對應行為，意在阻礙競爭者參與或從事案關市場之競爭：
⑴查原告104年12月開始與管委會於系爭合約簽訂系爭條款
，約定「於本合約有效期間內，為顧及管線間之通暢，甲方（即管委會，下同）於契約有效期間內，保障乙方（即原告，下同）在本社區之單一經營權，並有社區暗管獨家使用權，甲方不得另與其他系統業者協議於甲方社區提供有線電視相關服務；否則視同違約，乙方有權取消其依本合約提供予甲方社區之相關費用優惠，並以一般戶之收費標準向甲方社區收取未到期之費用作為懲罰性違約金。」而依公寓大廈管理條例第6條第1項第4款規定，設置管線，必須使用共用部分時，應經管理負責人或管理委員會之同意後為之。據此，倘管委會先與原告簽訂系爭合約，則可預期其他有線電視業者事實上已無法進線至該締約管委會所在公寓大廈，亦即該締約管委會所在公寓大廈之住戶業喪失於系爭合約期間內享有選擇收看其他有線電視業者之機會。倘締約管委會執意讓其他有線電視業者進線締約管委會所在公寓大廈提供服務，原告除可據系爭條款主張該締約管委會違約及有權取消收視費用優惠外，並得向違約管委會以一般戶收費標準收取未到期費用作為懲罰性違約金。
⑵次查除系爭條款外，原告亦於104年11月與公關戶於網路
器材設備設置同意書簽訂獨家附掛電源供應器條款，於系爭網路器材設備設置同意書第10條約定「因甲方（即原告，下同）以優惠價格提供乙方（即公關戶，下同）有線電視相關服務，本同意書簽訂後，於甲方在乙方建築物及網路設備中設置電源供應器之期間（下稱附掛期間）內，為及網路纜線之通暢及維護訊號傳輸品質，乙方除經甲方事前書面同意外，不得於附掛期間內另與其他有線電視系統業者協議，使其他有線電視系統業者得於附掛期間於乙方建築物設置電源供應器；否則甲方有權取消其提供予乙方之費用優惠，且乙方除應賠償甲方因此產生之遷移相關器材設備之費用外，如甲方設備器材因此受有損壞時，乙方亦應負責賠償。」故公關戶一旦與原告簽訂網路器材設備設置同意書後，雖取得享有免費或優惠收視原告有線電視之權利，惟除經原告事先同意，公關戶負有不准於同一處附掛其他有線電視業者電源供應器之義務，不論附掛空間是否足夠，一律喪失於契約期間內附掛其他家有線電視之電源供應器權利。倘公關戶違反者，原告除可取消其收視有線電視之收視費用優惠外，尚可對之主張設備遷移及損害費用之賠償。
⑶而據下述情事可認定，原告與管委會於系爭合約簽訂系爭條款之意圖及目的，乃在阻礙競爭者參與或從事競爭：
①從原告與管委會簽訂之系爭合約涉及105年簽約時點觀之
，京華DC大樓等5處均自104年12月1日開始，其餘新光首都天下北基公寓等2處則自105年年初，恰與北都公司於104年11月正式開播之時點甚近。次查京華DC大樓等7處管委會過往僅有敦北園中園大廈等2處曾與原告簽約，該2處前所簽訂契約之期間係103年10月至104年9月止，但均係自104年12月1日復再與原告簽約，其中間隔3個月始續約，可認原告應非基於續約目的而簽約。況原告所在經營區以往即有競爭同業長德公司，惟原告亦未因此與管委會簽訂系爭條款。
②另原告與公關戶甲君前於88年及91年簽訂之有線電視相關
元件架設同意書，僅就補貼電費金額及終止契約提前通知事項約定，而原告101年至103年與其他公關戶簽訂網路器材設備設置同意書至多僅增訂網路纜線及設備所有權、使用權歸屬條款。惟原告104年11月與公關戶甲君簽訂之系爭網路器材設備設置同意書，另增獨家附掛電源供應器條款，值此之際恰為北都公司正式開播時點，且甲君104年3月原已先同意北都公司附掛線路，但在原告104年11月更新系爭具獨家附掛電源供應器條款之網路器材設備設置同意書後，甲君即不再予北都公司附掛電源供應器，可認原告此舉目的同係針對競爭者參進市場之對應行為，亦意在阻礙競爭者參與或從事案關市場之競爭，且該等限制條款實際已對競爭者產生一定程度之競爭阻礙。
③另北都公司提供拒絕其進線之大樓名單，表示其於「榮星
新城」社區會勘後，嗣經該社區總幹事以遭原告綁約為由推託無法進線，復經比對「榮星新城」社區確已與原告簽訂獨家經營權條款。
⒋原告與管委會簽訂之系爭條款，已有限制競爭之虞：
⑴按有線廣播電視系統服務具各家有線電視業者提供之基本
頻道服務同質性高之特性，故同一時空下，用戶僅須單一業者提供服務即已滿足，則用戶選擇交易對象著眼點即轉而為價格、品質或其他條件，是有線電視業者無論係與個別用戶或管委會簽訂相關服務契約，即取得單獨供應有線電視服務之交易機會，惟倘具一定市場力量之有線電視業者無正當理由於前等契約內搭配獨家經營權性質之條款，並輔以違約之效果約束締約對象，即等同剝奪競爭者以價格、品質或其他條件爭取交易相對人之機會，核屬以不正當方法阻礙競爭者參與或從事競爭之行為。
⑵原告行為對競爭事業之影響：
①對於欲爭取締約管委會、公關戶之競爭者而言，系爭合約
附隨之違約金條款將造成締約管委會如欲轉換有線電視業者收視，除考量競爭者之價格等交易條件是否較為優惠外，因有違約金條款，該等違約金額勢必成為締約管委會要求競爭者須予以承擔之支出，而競爭者所須負擔締約管委會之轉換成本，除提供比原告更為低廉之收視費用優惠外，尚須代償前揭條款所稱之懲罰性違約金或遷移費用，始能成功爭取案關締約管委會或公關戶，是該違約條款無疑形同墊高競爭者（尤為新進業者）經營成本，同時亦降低其價格競爭之能力。
②衡諸原告為相關市場中既有業者，業具有相當市場力量，
而新進業者參進市場，客源不外乎開發本非有線電視之收視新客戶及爭取既有業者之收視舊客戶，原告系爭行為難謂對新進業者北都公司無相當影響。況臺北市中山區及松山區屬人口稠密之都會區，且多為公寓大廈等集合式住宅及社區，原告與單一管委會簽訂系爭條款，即可拘束社區所有住戶轉換其他有線電視服務交易對象之自由及排除其他競爭同業之競爭，倘該行為不加以遏止，原告將透過與更多管委會締結系爭條款之契約，限制更多住戶轉換交易相對人，則競爭對手遭致之排擠效果將更趨嚴重，故原告系爭行為對本案相關市場已有限制競爭之虞。
⑶原告行為對案關締約管委會及消費者之影響：
①通傳會公告之「有線廣播電視系統經營者/有線播送系統
定型化契約應記載及不得記載事項」第12條第1項規定，收視戶得隨時以書面通知業者終止契約，復第16條不得記載事項明定業者不得約定沒收乙方（即訂戶）所繳付之收視費或違反本契約之違約金。原告與管委會締結之系爭條款及附隨之懲罰性違約金條款，所綁約對象除締約管委會外，亦拘束管委會所代表之全體住戶，形同對全體住戶有綁約及違約金條款之約定，同損及部分不欲與原告交易或有意轉換有線電視服務交易對象之住戶即消費者利益。
②復就消費者利益評估，案關消費者原可自新進業者參進市
場初期與既有業者競爭之際取得若干利益，如低廉收視費用、較高收視品質等，然原告卻以系爭不正當方法阻礙新進業者參進，倘未及時遏止系爭違法行為，恐終致新進業者遭逐出相關市場，而減損整體消費者之利益，既有業者恢復原收視費用、縮減或取消社區回饋金等明顯且立即之消費者福利損失。
㈡雖原告否認其行為係出於阻礙競爭者參與或從事競爭之目的
，惟原告簽訂系爭條款之手段與其宣稱為維持管道間通暢、維護訊號品質及責任釐清等目的間尚無必要合理之關聯，意即僅單一有線電視業者進線，亦無法保證在風吹日曬或久未維護情形下，不會發生此等纜線破損或接頭鬆脫情形，而在現行規定及實務作法下，纜線標示業者名稱之方式已足確認並達成有利責任釐清之目的，而被告於作成原處分時，已綜合事證具體審酌原告系爭行為實非有營運上之必要性及合理正當性。
㈢至原告稱其於調查階段即已多次表示如有不妥適的地方願意
隨時為調整，被告卻完全不願意表明有任何不妥適的地方等語，按被告於調查函文內容及原告到會陳述時，均已向原告說明係就其與管委會簽訂公共區域纜線管理權條款涉及違反公平交易法規定進行調查，是原告於調查過程中接獲被告調查函文，即已知被告乃針對系爭條款發動調查，並不斷辯解其為該等約款之正當理由，是被告已確實遵循行政程序法相關規定通知原告並給予陳述意見之機會。為此，求為判決：
駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有通傳會104年5月27日通傳平臺字第10400243300號函、104年9月16日通傳平臺字第10400460790號函（不可閱原處分乙卷1第739至742頁）、臺北市政府觀光傳播局105年5月27日北市觀行字第10532655000號函（不可閱原處分乙卷1第813至814頁）、原處分（本院卷1第30至48頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分認原告違反公平交易法第20條第3款規定，是否於法有據？
六、本院之判斷：㈠按公平交易法第20條第3款規定：「有下列各款行為之一，
而有限制競爭之虞者，事業不得為之：……三、以低價利誘或其他不正當方法，阻礙競爭者參與或從事競爭之行為。」第40條第1項前段規定：「主管機關對於違反第9條、第15條、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰；……。」考諸104年2月4日修正公平交易法第20條規定立法理由：「本條所規範違法行為屬限制競爭行為類型，爰刪除序文『或妨礙公平競爭』之文字。……參考德國限制競爭防止法第20條禁止不公平阻礙競爭之規範意旨，修正第3款，就具有相當市場地位之事業從事不當低價競爭或其他阻礙競爭之行為，雖未構成掠奪性訂價，但對市場造成限制競爭效果者，予以明文規定，以維市場競爭秩序。」已明白揭示，本款規定強調的是「市場不法」的觀察，並以有相當市場地位之事業為規範對象，除其競爭手段本身必須不正當外，並須對其競爭結果是否有減損市場自由競爭之虞為認定。關於事業之市場地位如何、競爭手段是否不正當，及其效果是否已達限制競爭，莫不涉及不確定法律概念之解釋於具體事件之涵攝，除須長期就市場競爭結構及各等涉案產業實際營運狀況等資料加以調查、統計、分析外，且因限制競爭行為涉有經濟利益重大，從事之業者莫不刻意隱瞞證據，蒐證有其困難，非有長期為產業觀察、累積資訊之專業獨立機關不能為之，此被告之所由設也。是被告為此等限制競爭禁止之處分時，就形成處分之資料收集、研判及法律適用，因其專業而享有判斷餘地，如就其判斷過程，盡相當之說明義務，就其認定之事實為必要舉證，法院就其判斷採取低密度審查標準。只要無超越不確定法律概念所容許之判斷界限，或係基於錯誤之事實，或有與事件無關之考量，顯然違反平等原則及一般公認之價值判斷標準者，即予尊重。
㈡次按公平交易法第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業
就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」公平交易法施行細則第1條規定：「本細則依公平交易法（以下簡稱本法）第49條規定訂定之。」第27條規定：「（第1項）本法第20條第3款所稱低價利誘，指事業以低於成本或顯不相當之價格，阻礙競爭者參與或從事競爭。（第2項）低價利誘是否有限制競爭之虞，應綜合當事人之意圖、目的、市場地位、所屬市場結構、商品或服務特性及實施情況對市場競爭之影響等加以判斷。」準此，公平交易法第20條第3款所稱「其他不正當方法」，並不以與例示之「低價利誘」具有共同特徵者為限，凡具有相當市場地位之事業「以不正當方法」從事有阻礙競爭者參與或從事競爭，而造成市場上限制競爭之效果，即具有可非難性，而該不正當方法是否有阻礙競爭之虞，係應綜合當事人之意圖、目的、市場地位、所屬市場結構、商品或服務特性及實施情況對市場競爭之影響等加以判斷。又「阻礙競爭之虞」並不以實際已生限制競爭結果為限，而以客觀上有限制競爭之危險可能性為已足。
㈢再按相關市場界定處理原則第1點規定：「公平交易委員會
（以下簡稱本會）為使相關市場界定標準更臻明確，以利案件審議與事業遵循，特訂定本處理原則。」第2點規定：「本處理原則用詞定義如下：（一）相關市場：指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。（二）需求替代：
指事業調整特定商品價格或服務報酬時，交易相對人能夠轉換至其他商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。（三）供給替代：指事業調整特定商品價格或服務報酬時，競爭者或潛在競爭者能夠提供其他具替代性之商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。（四）產品市場：指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。（五）地理市場：指事業提供之特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。」第3點規定：「（第1項）需求替代為本會界定相關市場主要審酌之事項，本會並得視商品或服務特性考量供給替代。（第2項）本會從產品市場及地理市場二面向界定相關市場範圍；另得視具體個案，衡量時間因素對於相關市場範圍之影響。」第4點規定：「本會依前點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定產品市場時，得考量下列因素：（一）產品價格變化。（二）產品特性及其用途。（三）產品間曾經出現替代關係之情形。（四）交易相對人在不同產品間之轉換成本大小。（五）產品價格調整時，交易相對人因價格變化而移轉購買之程度。（六）交易相對人及競爭事業對於產品間替代關係之看法。（七）相關法規或行政規則之規定。（八）其他與產品市場界定相關之事證。」是以，相關市場界定處理原則乃被告為落實公平交易法規範，及協助其屬人員就相關市場界定標準更臻明確，以利案件審議與事業遵循，所為統一解釋法律、認定事實之解釋性規定，核未逾越公平交易法規定之目的及範圍，自得為被告所屬人員承辦相關案件時所援用。
㈣查原告104年12月起與管委會於系爭合約簽訂系爭條款，已
構成公平交易法第20條第3款所稱「以不正當方法阻礙競爭者參與或從事競爭之行為」，蓋因：
⒈原告於「臺北市中山區及松山區有線廣播電視系統服務市場
」之區域，顯具有相當地位，其所從事服務事業之相關市場及市場狀況如下：
⑴產品市場：原告及受本案原告行為影響之同業北都公司均
係依有線廣播電視法向通傳會申請取得經營許可之有線廣播電視系統經營者，主要業務為以設置有線廣播電視系統，播送影像、聲音或數據，供公眾收視、聽或接取之服務。雖目前國內可提供「傳播影像、聲音供公眾直接視、聽」之服務者，並非僅有線廣播電視，而原處分係綜合審酌有線廣播電視系統服務與網路視聽平臺服務、多媒體內容傳輸平臺服務、無線廣播電視服務及直播衛星廣播電視服務間，渠等所各別提供之頻道數量、頻道內容、法令管制、收視戶替代關係等因素，現階段尚缺乏顯著之替代性，而認本案應以「有線廣播電視系統服務」為產品市場，難謂無憑。
⑵地理市場：查原告及另一競爭同業長德公司向通傳會申請
之有線廣播電視系統經營區「臺北市中山區」，涵蓋範圍包括臺北市松山區、大同區及中山區，而北都公司係於臺北市大安區、中正區、松山區、中山區及信義區開播，此為兩造所不爭執。則由於前開事業重疊之經營範圍為臺北市中山區及松山區，而臺北市中山區及松山區之有線電視收視戶等交易相對人亦僅能選擇訂閱收視其所在區域有線廣播電視系統事業所提供之服務，故原處分認應以「臺北市中山區及松山區」構成本案地理市場，係屬有據。
⑶市場占有率：依前述市場範圍之界定，於本案所涉相關市
場即「臺北市中山區及松山區」之有線廣播電視系統服務市場中，原告之競爭者原僅有長德公司，至北都公司則於104年11月開播。被告依案關業者提供經營區內各行政區訂戶數資料之計算，截至106年2月，原告、長德公司及北都公司於臺北市中山區及松山區市場占有率分別約為47.7％、43.3％及9.0％，此有臺北市中山區及松山區有線電視系統業者（即原告、長德公司及北都公司）之訂用戶數統計表、104年1月至106年2月訂戶數及市場占有率彙整表等件在卷可稽（本院卷3第9至15頁之乙證11）。據上所述，被告認定原告於「臺北市中山區及松山區有線廣播電視系統服務市場」顯然具有相當市場地位，自屬有據。
⒉被告於界定本案市場時，已將相關因素均併予考量納入：
⑴依公平交易法第5條規定，該法所稱「市場」，非單純指
具有相同特徵產品或服務之集合，而係指事業就其所提供之產品或服務對彼此之競爭產生限制所構成之範圍。又在市場界定時，通常是審視商品或服務之需求或供給替代性，綜合考量所涉案件行為時之市場供需狀況，就整體供給及需求替代程度界定相關市場，而非單就消費者之需求行為或相關事業之供給行為判斷，或僅以單一研究報告所述內容進行分析。
⑵本案就產品之功能、特性、用途等條件上，由消費者需求
面判斷，尚難認有線電視與中華電信MOD、網路視聽平台服務間具有替代性：
①查依調查報告（本院卷3第16至78頁之乙證12）內容顯示
可知，有關有線電視收視習慣，民眾以有線電視為主要收視管道占70.7％、無線數位電視12.7％、中華電信MOD占
10.9％、免費網路視聽平台占5.0％及付費網路視聽平台占0.7％，而主要使用有線電視收看電視節目者，重視頻道節目內容選擇多元性、頻道節目符合需求及收視習慣（包含操作方式、頻道位置等），最近1年改變主要收視管道者僅1.7％，故由消費者於有線電視與中華電信MOD、網路視聽平台間之轉換情形及用戶使用行為發現，有線電視與中華電信MOD、網路視聽平台服務互不為替代。
②復對照中華電信MOD電視頻道鍵碼表（本院卷3第193至204
頁之乙證15）與數位有線電視頻道表（以與原告同屬凱擘集團之有線電視系統業者為例，本院卷3第205至223頁之乙證16）內容可知，除基本無線電視臺節目外，其餘頻道數及內容大多不相似。佐以通傳會「2015年通訊傳播市場消費者使用概況」對消費者收視行為之委託調查報告顯示（本院卷3第213至216頁之乙證17），「新聞類」頻道為收視戶最常收看之頻道類型，而有線電視業者之新聞類頻道主要有如年代新聞台、東森新聞台、中天新聞台、TVBS新聞台、三立新聞台、民視新聞台等消費者及用戶常收視之頻道，然中華電信MOD於106年10月31日前則係提供寰宇新聞台、壹電視新聞台、三立財經新聞、CNN、德國之聲等頻道，二者在消費者最常收看之新聞類頻道即有明顯差異，況二者在其他種類頻道內容如運動、教育、綜合、兒童、戲劇、電影等亦有差異，是難認二者之實質頻道內容對於消費者而言具有替代性。
③再觀之卷存通傳會公布有關「全國有線電視用戶數」及「
中華電信MOD用戶數」統計資料（本院卷3第217至223頁之乙證18）亦可知，有線電視之用戶並未因中華電信MOD用戶之增加而有用戶數衰退之情事，由此足以佐證二者之間並無明顯互為消長現象，堪認二者未有顯著替代性。
⑶另就產品之功能、特性、用途及價格等條件上，由供給面
判斷，中華電信MOD與有線電視分別以電信法與有線廣播電視法管制，管制不同；有線電視雖得申請跨區經營，但中華電信MOD服務範圍卻可遍布全國，也無總訂戶數之限制；又有線電視對於頻道編排有相當自主權，並可免付無線電視台之基本頻道費用，中華電信MOD則無。此外，中華電信MOD收視費用係包含平臺服務費等各項服務費用，而有線電視收視費用主要為視訊服務費用，並無平臺服務費，二者收視費用結構及費率管制密度均有所不同。顯見二者服務於供給面不具有緊密替代性。
⑷雖原告稱參考其他關於有線電視系統服務與MOD及其他網
路視聽服務間競爭關係之研究，仍得見與原處分持相反觀點之論述，可見有線電視系統服務與MOD間是不存在替代性，尚無定論云云。惟查，觀諸原告所提出之「公平交易委員會對於數位匯流相關事業跨業經營行為之規範說明修正規定」（本院卷2第596至605頁之原證9、本院卷3第224至230頁之乙證19），其中本文四、㈡2.⑵僅係客觀例示提供多頻道視訊節目服務之來源有包括有線廣播電視系統、多媒體內容傳輸平臺等，然並無法直接推論所有來源提供之服務內容及品質即均為同等而具替代性；且規範說明中亦已明載「…上開不同業務應否劃歸為同一市場範圍，仍應再就各項服務於市場銷售層面、技術層面、法令管制層面等因素而實質認定」，顯見被告並非以該規範說明將MOD與有線廣播電視服務逕歸為同一市場。又觀之原告所提出之通傳會103年委託台灣通訊學會所為「新興視訊平台發展對有線電視產業衝擊之研究」（本院卷2第20至540頁之原證6），該報告重點在於說明有線電視產業對於新興視訊平台衝擊之因應之道，而非論證兩者具有競爭關係，且報告中僅泛稱有線電視與中華電信MOD具有競爭關係，而未見以數據分析二者間之競爭情形，亦未見說明二者之供給替代與需求替代關係，更未就本件具體個案，從地理市場面向界定二者間是否為同一相關市場區域或範圍，以及衡量時間因素對於相關市場範圍之影響，是尚難以該研究者所論述自身對於產業之看法，即認屬公平交易法規定之相關市場範疇。再者，觀諸原告所提出之刊載於公平交易季刊第22卷第3期之研究「電視平台之市場界定－以MOD與有線電視為例」（本院卷2第574至595頁之原證8），該研究結論僅在於說明依據需求彈性的數據顯示，有線電視與中華電信MOD二者間具有替代性，處於相關市場之中，惟並未見就其他面向一併綜合觀察，是顯難以該研究者以單一面向所論述自身對於產業之看法，即認屬公平交易法規定之相關市場範疇。從而，原告此部分主張，並無足採為對其有利之認定。
⑸另原告就原處分所參考之調查報告提出爭執，藉以質疑原
處分之市場界定一節，而陳稱調查報告內問卷Q2及Q5僅係詢問受訪查者平日之收視習慣，且未排除家中同時有2種以上收視管道之受訪者，無法得知受訪者轉換不同收視服務以取代原有收視服務之消費習慣一節，乃係明顯曲解問卷問項及調查報告分析內容云云。惟細觀調查報告之意見調查問卷（本院卷3第71至74頁），其中Q2至Q4之問題係先行詢問消費者之收視習慣，Q5之問題在詢問消費者最近一年是否有改變過主要收視方式，係在了解「消費者主要收視管道之轉換情形」，以分析消費者轉換不同收視服務以取代原收視服務之情形。所得結果為近1年改變主要收視管道者僅1.7％，復參酌目前最主要之收視管道為有線電視者占70％，顯示收視有線電視之消費者轉換其他服務平台之比例極低。況且，調查報告已分析多元收視管道之受訪者，指出同時有MOD及有線電視2種收視管道之受訪者僅占3.7％（詳乙證12圖3），其比例甚低，應可略而不計；縱予計入，倘將該二者之訂戶數同時扣除3.7％（即不計入同時申裝二種服務之訂戶數），二者間仍然呈現同時增加之趨勢，即二者之增減不具有關連性，有線電視之用戶並未因MOD用戶之增加而有用戶數減少之情形。基上，調查報告已就消費者之轉換情形進行調查，並無原告所稱僅在做「收視習慣」調查而未具「轉換不同收視服務以取代原有收視服務」之情形。原告尚稱調查報告以利潤率作為臨界損失之計算，未考量有線電視高固定成本之特性，將導致數值不當高估而造成市場界定錯誤一事。惟查，上開臨界損失計算經核並非原處分作成所憑之基礎，原處分界定相關市場時，乃審酌有線電視、中華電信MOD等收視平台用戶數之增減、頻道實際內容客觀之差異，輔以法規管制、頻道數量、收視戶收視行為等因素，以案件行為時之市場狀況為綜合考量，就整體供給及需求替代程度決定界定本案相關市場為「有線廣播電視系統服務」，並非僅依據單一調查報告即界定相關市場。是以，原告就調查報告所提出之諸多爭執，均無足援引為對其有利之認定。
⑹雖原告稱近年來有線電視系統服務業者與中華電信MOD為
增加其頻道豐富性，一直努力取得不同或相同頻道商之授權，均係為增加收視戶而強化其視聽服務內容之豐富性之商業競爭策略云云。惟查，被告作成原處分並非單以有線電視與MOD用戶之增加情形逕予認定二者間不具有替代性，而係從需求面（用戶數、頻道內容差異）及供給面○○○區○○○○○道規劃自主權管制、總訂戶數限制、節目授權費用差異、費用結構及費率管制密度）一併具體說明難認有線電視與中華電信MOD、網路視聽平台服務間具有替代性之原因。且依被告所訂定之相關市場界定處理原則第2點，已敘明產品市場之判斷標準為「在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍」。而即使有線電視系統服務業者與中華電信MOD企圖相互進入彼此之市場以為競爭，然在二者所提供之服務內容尚未達到高度需求或供給替代性之程度前，仍不能逕將二者劃為同一市場。是以，原告此部分主張，仍不足採為對其有利之認定。
⑺至原告請求傳喚財團法人台灣經濟研究院研究四所計畫負
責人王怡惠博士，欲證明台灣經濟研究院研究四所意見書針對調查報告所為之評析，惟經核該意見書內容均在針對原處分未引用之調查報告結論及臨界損失分析等事項，與原處分市場界定所審酌考量前揭諸多因素實無相關，況王博士之意見既均以書面詳載，本院認實無再請其到庭調查之必要，併此陳明。
⑻據上所述，被告依原告及案關業者提供之臺北市中山區及
松山區訂戶數資料計算，原告於106年2月間之市場占有率為47.7％，已接近2分之1，堪認其確係具相當市場地位之事業。
⒊原告與管委會簽訂系爭條款，係針對北都公司參進市場之對
應行為，其意圖及目的乃在故意以不正當的方法阻礙競爭者參與或從事相關市場競爭：
⑴雖原告訴稱系爭條款係因應個案情形避免事後發生不符原
告承諾優惠時之評估，並無阻礙新進業者參與或從事競爭之意圖及目的；被告僅憑原告與京華DC大樓等社區之系爭合約簽約時點接近北都公司開播時間，逕認原告之意圖及目的係在阻礙新進業者參與或從事競爭，認定錯誤云云。然查：原告104年12月起陸續與京華DC大樓等7處管委會簽訂含有系爭條款之系爭合約，系爭條款明文約定：「於本合約有效期間內，為顧及管線間之通暢，甲方（即管委會，下同）於契約有效期間內，保障乙方（即原告，下同）在本社區之單一經營權，並有社區暗管獨家使用權，甲方不得另與其他系統業者協議於甲方社區提供有線電視相關服務；否則視同違約，乙方有權取消其依本合約提供予甲方社區之相關費用優惠，並以一般戶之收費標準向甲方社區收取未到期之費用作為懲罰性違約金。」，此有系爭合約共7份影本在卷可稽（本院卷1第116至129頁之乙證1）。而依公寓大廈管理條例第6條第1項第4款規定：「住戶應遵守下列事項：……。四、於維護、修繕專有部分、約定專用部分或設置管線，必須使用共用部分時，應經管理負責人或管理委員會之同意後為之。」。據此，倘管委會先與原告簽訂系爭合約，則可預見若其他有線電視業者事實上要進線至該締約管委會所在公寓大廈係受到限制，亦即與原告締約之各該管委會所在公寓大廈之住戶業喪失於系爭合約期間內享有選擇收看其他有線電視業者之機會。而倘締約管委會有意違反系爭條款約定而讓其他有線電視業者進線締約管委會所在公寓大廈提供服務，原告除可依據系爭條款主張該締約管委會違約及有權取消收視費用優惠外，並得向違約管委會以一般戶收費標準收取未到期費用作為懲罰性違約金。而即便管委會仍願意嘗試轉換有線電視業者收視，可合理推論違約金問題勢將成為管委會考量之重點，而可能要求競爭業者須代償違約金始願轉換，形同競爭者爭取客戶之成本被墊高。又原處分所非難者即在於原告之綁約行為阻礙了競爭者爭取交易相對人之可能性，並非原告事實上是否請求違約金或是否對收視戶減少優惠。
⑵查北都公司籌備處係經通傳會於102年7月10日第546次委
員會議審議通過取得臺北市有線廣播電視系統籌設許可，復經通傳會以104年4月22日第640次委員會議審議通過取得有線廣播電視系統分期營運許可，並於同年5月8日核准第1期開播，經通傳會同意該公司延後3個月開播，於同年11月1日在臺北市大安區、中正區、松山區、中山區及信義區正式開播，此有通傳會102年7月10日、104年4月22日、106年3月29日新聞稿（本院卷1第161至166頁之乙證8）、通傳會104年5月27日通傳平臺字第10400243300號函、104年9月16日通傳平臺字第10400460790號函（不可閱原處分乙卷1第739至742頁）、臺北市政府觀光傳播局105年5月27日北市觀行字第10532655000號函（不可閱原處分乙卷1第813至814頁）在卷可考，則衡情與北都公司有相關市場地位之原告，對於北都公司陸續取得籌設許可及營運許可等情，當無不知之理。而被告於原處分作成前之調查期間，曾促請原告提供101年迄105年6月接受調查止與各管委會簽訂之服務契約、優惠同意書及網路纜線器材設備建置同意書等資料，而原告陳稱其所能提供者即係案關管委會103年10月至105年3月間簽訂含有系爭條款之系爭合約，其中103年10月簽訂僅有留存其與敦北園中園大廈及敦化環球名廈等2處管委會簽訂之系爭合約（契約期間係103年10月至104年9月止），無法提供更早之前所簽訂之系爭合約等相關契約等情（見原處分甲卷第405至406頁之原告陳述意見書㈢）。復觀諸卷存原告所提出其與京華DC大樓等7處管委會簽訂含有系爭條款之系爭合約（原處分甲卷第96至106頁、第123至132頁、第158至168頁、第213至223頁、第224至234頁、第301至311頁、第312至322頁）可知，京華DC大樓等5處之契約期間均自104年12月1日開始，其餘新光首都天下北基公寓及京硯2處則分別自105年2月1日及同年3月1日起，適與北都公司於104年11月正式開播之時點相接近。而在北都公司於102年7月10日取得臺北市有線廣播電視系統籌設許可之前，原告所在經營區以往即有競爭同業長德公司，惟並未見原告提出先前與管委會簽訂含有系爭條款之合約。而該等新增之系爭條款係課予管委會不得另與其他有線電視業者協議提供有線電視相關服務之義務，基於一般合理交易狀況，應係原告主動提出要求增訂；觀諸卷存之十數份合約書影本除第壹條合約期效、第貳條服務（簽約）範圍、第肆條收費優待方式備有空白欄位供勾選填寫，以及第捌條備註事項或載有給予管委會及其社區收視戶之優惠內容外，其餘包括限制獨家經營權條款在內之攸關締約雙方權利義務條款內容於該十數份合約書均為相同，足見該條款係原告預先擬定俾供與不特定多數管委會訂立同類契約之用。另參酌北都公司所屬職員於接受被告約談時表示其於「榮星新城」社區會勘後，嗣經該社區總幹事以遭原告綁約為由推託無法進線等情（本院卷1第142至147頁之乙證4），並提供拒絕其進線之大樓名單（不可閱原處分乙卷1第779頁）以佐其說，而經將該名單與原告提出之系爭合約予以比對結果發現「榮星新城」社區確已與原告簽訂含獨家經營權條款之系爭合約。
⑶倘器材設備毀損經查證為原告或其他同業所屬工程人員所
為，則縱使管委會未與原告約定系爭條款，原本即得依民法主張損害賠償及回復原狀請求權等，系爭條款並未賦予締約管委會優於民法之權利或增加行使權利之便（例如舉證責任減輕或倒置之利益等），相對而言，原告並未因系爭條款而增加法定義務或處於不利狀態，則原告將「社區要求原告負擔社區原有管線毀損責任」視為「成本負擔及風險承擔增加」因素，明顯牽強，殊不足採。綜上事證，足徵系爭條款乃係針對北都公司參進市場之對應行為。
⑷原告與管委會簽訂之系爭條款，在客觀上已有限制競爭之虞：
①按有線廣播電視系統服務具各家有線電視業者提供之基本
頻道服務同質性高之特性，故同一時空下，用戶僅須單一業者提供服務即已滿足，則用戶選擇交易對象著眼點即轉而為價格、品質或其他條件，是有線電視業者無論係與個別用戶或管委會簽訂相關服務契約，即取得單獨供應有線電視服務之交易機會，惟倘具一定市場力量之有線電視業者無正當理由於該等契約內搭配獨家經營權性質之條款，並輔以違約之效果約束締約對象，即等同剝奪競爭者以價格、品質或其他條件爭取交易相對人之機會，核屬以不正當方法阻礙競爭者參與或從事競爭之行為。
②對於欲爭取締約管委會之競爭者而言，違反系爭條款之違
約金條款（下稱違約金條款）將造成締約管委會如欲轉換有線電視業者收視，除考量競爭者之價格等交易條件是否較為優惠外，因有違約金條款，該等違約金額勢必成為締約管委會要求競爭者須予以承擔之支出，而競爭者所須負擔締約管委會之轉換成本，除提供比原告更為低廉之收視費用優惠外，尚須代償前揭條款所稱之懲罰性違約金或遷移費用，始能成功爭取案關締約管委會或公關戶，是該違約金條款無疑形同墊高競爭者（尤為新進業者）經營成本，同時亦降低其價格競爭之能力。且衡諸原告為在相關市場中具有相當市場力量之既有業者，已如前述，而新進業者參進市場，客源不外乎開發本非有線電視之收視新客戶及爭取既有業者之收視舊客戶，原告系爭行為難謂對新進業者北都公司無相當影響。況臺北市中山區及松山區屬人口稠密之都會區，且多為公寓大廈等集合式住宅及社區，原告與單一管委會簽訂系爭條款，即可拘束社區所有住戶轉換其他有線電視服務交易對象之自由及排除其他競爭同業之競爭，倘該行為不加以遏止，原告將透過與更多管委會締結系爭條款之契約，限制更多住戶轉換交易相對人，則競爭對手遭致之排擠效果將更趨嚴重。
③通傳會公告之「有線廣播電視系統經營者/有線播送系統
定型化契約應記載及不得記載事項」第12條第1項規定，收視戶得隨時以書面通知業者終止契約，復第16條不得記載事項明定業者不得約定沒收乙方（即訂戶）所繳付之收視費或違反本契約之違約金。而原告與管委會締結之系爭條款及違反之違約金條款，所綁約對象除締約管委會外，亦拘束管委會所代表之全體住戶，形同對全體住戶有綁約及違約金條款之約定，同損及部分不欲與原告交易或有意轉換有線電視服務交易對象之住戶即消費者利益。復就消費者利益評估，案關消費者原可自新進業者參進市場初期與既有業者競爭之際取得若干利益，例如低廉收視費用、較高收視品質等，然原告卻以系爭不正當方法阻礙新進業者參進，倘未及時遏止上開違法行為，恐終致新進業者遭逐出相關市場，而減損整體消費者之利益，既有業者恢復原收視費用、縮減或取消社區回饋金等明顯且立即之消費者福利損失。綜上，原告故意為上開行為，對本案相關市場之競爭事業已有限制競爭之虞，足堪認定。
④另原告主張其簽訂系爭條款者僅7個社區、加總僅703戶，
僅占原告105年第1季收視戶之1.01％，比例甚微，不足以發生妨礙新進業者進入市場的作用，未造成限制競爭之效果云云。惟按新進業者參進有線廣播電視系統服務市場，其客源不外乎開發本非有線電視之收視新客戶及爭取既有業者之收視舊客戶，而在我國有線電視普及率已甚高之情況下，每一收視戶對新進業者而言，均彌足珍貴。原告所言顯基於原告本身之立場而非基於整體市場之競爭觀點。況原告所計算該等用戶數占原告總收視戶之比率，其分母為6萬9,331戶，而通傳會核定原告經營範圍為臺北市中山區、松山區及大同區，惟原處分之地理市場僅為臺北市中山區及松山區，原告將原處分地理市場外之區域用戶數同時列入分母計算，顯亦低估受影響收視戶所占比重，無法真正反映對於相關市場競爭之影響程度。是以，原告此部分主張，無足採為對其有利之認定。
㈤原告堅詞否認其與管委會簽訂系爭條款行為係出於阻礙競爭者參與或從事競爭之目的，惟查：
⒈系爭條款與維持管道間通暢尚無必要合理之關聯：
⑴依常情有線電視線路除鋪設於管道間內以外，尚可以明線
鋪設之，復經被告會同中嘉網路股份有線公司及長德公司等代表，赴長德公司單獨進線、或由長德公司分別與原告及北都公司2家共同進線、或由長德公司、北都公司與原告3家共同進線之公寓大廈實地勘查結果，2家以上有線電視業者共同進線之社區多係走明線方式，並無空間不足問題，此有被告服務業競爭處出差報告單及實地勘查照片在卷可查（本院卷1第132至141頁之乙證3）。長德公司及北都公司均向被告表示實務上有以外掛鐵箱或壁掛式配線箱、纜線槽之施工方式，將分配器及纜線完整收納於內，長德公司復表示前開作法亦為業界普遍採用等情明確（本院卷1第132至141頁、第142至147頁之乙證3、4）。且依被告實地勘查發現，各社區管道間或弱電箱大小不一，不必然空間不足，即便以暗管方式鋪設，仍有容納2家有線電視業者安裝相關設備於弱電箱，或將相關設備附掛於弱電箱外或架設於天花板內之輕鋼架上之實例。復依據原告陳述意見書㈢所提供之照片（本院卷1第150至153頁之乙證5）可知，管道間空間有大有小、且亦有走明線者。另北都公司亦表示各社區管道間管徑有小至無法放進有線電視主線，亦有大至可鋪設3條有線電視纜線皆有餘者。
⑵雖原告訴稱如有多家有線電視系統業者同時使用暗管架設
線路，「可能」致社區原有管線或器材設備損壞及原告線路設備遭其他有線電視系統業者破壞云云。然管道間本存有其他管線，除上開有線電視纜線線路外，公寓大廈管道間、弱電箱內尚存有電信業者之線路及設備，原告亦自承社區暗管經常需要○○○區○○○○路、社區網路、社區共同天線及有線電視線路。是以，即便社區同時存有另一有線電視業者進線，社區原有管線或器材設備及原告線路設備倘遭蓄意破壞或過失毀損，則肇事者亦非僅限於其他有線電視業者。是縱原告以獨家經營權條款約束管委會，亦無法達其所欲管道間通暢之目的。綜上事證，難認原告簽訂系爭條款之手段與所欲達成管道通暢目的間具必要合理之關聯。
⒉系爭條款與維護訊號品質尚無必要合理之關聯：
⑴通傳會依有線廣播電視法授權訂定之「有線廣播電視系統
工程技術管理辦法」第33條之1、第38條規定有訂戶引進線載波入侵雜訊比之查驗，並要求有線電視業者每年應自行查驗其系統1次，填具自行查驗報告表及查驗紀錄表並保存1年，供通傳會派員查核之用。倘因訊號洩漏致消費者權益受影響，通傳會得依有線廣播電視法第53條命系統業者限期改正或為其他必要措施。故各業者本應自行巡查，確保訊號無洩漏情狀，尚難僅因有簽訂系爭條款即可主張免除此查驗責任。
⑵況經被告實地勘查發現，有線電視管線垂直拉至各層樓後
，只須將建商建置之住戶水平管線接上有線電視業者拉設至各層樓管道間之垂直管線，即可收視，換言之，住戶線路係與所欲收視之有線電視業者線路相連接，並無其他線路共用導致訊號干擾之情事。另北都公司亦表示，與其他既有業者一併進線社區，並無接獲住戶反映訊號受影響，且因各家業者主線不同，各走各線路，而不會互相影響，除非器材老舊或施工工法不確實致接頭未接妥，始有電波洩漏問題，另所使用同軸電纜5C線皆有安裝隔離網，可預防訊號外洩或雜訊進入。
⑶綜合上述，可知纜線是否破損或接頭是否鬆脫，與他有線
電視業者是否進線至社區無必然關聯，即便僅單一有線電視業者進線，亦無法保證在風吹日曬或久未維護情形下，不會發生此等纜線破損或接頭鬆脫情形，故難認原告於系爭合約中約定系爭條款之手段，與所欲達成維護訊號品質目的間具有必要合理之關聯。況縱發生訊號洩漏干擾之情況，亦係由主管機關命相關業者改善，而非由業者以契約條款排除其他業者進線即得改善。
⒊系爭條款與責任釐清尚無必要合理之關聯：
⑴由於弱電箱內除鋪設有線電視纜線外，通常尚有電信、社
區共同天線、監視器等線路，導致纜線破損或接頭鬆脫之因素眾多，故與是否有2家有線電視業者進線至社區無必然關聯。即便簽訂系爭條款，前等設備亦仍面臨○○○區○路業者、監視系統業者、電信業者、水電、瓦斯等多家業者工務人員進出，致建置或維護而有受損之虞，再者，社區保全或管委會就前等業者施工事宜通常除事前公告外，於施工時亦可派員在場監督，倘有疏失或損害亦可比對施工時點、施工位置及施工人員進出社區之紀錄予以追究。
⑵況據被告實地勘查發現，有線電視業者除於所屬纜線貼有
其名稱之標籤外，亦會以不同顏色、英文及號碼之數字環標示，且依據臺北市政府訂定之「臺北市○○道橋樑隧道附掛纜線施工管理辦法」第5條第1項第11款、第6條第1項第7款、第7條第1項第6款規定，有線電視業者纜線暫掛於雨水、污水下水道或附設於橋樑或隧道者，本須依法在其纜線、人孔設施及橋樑段兩端上標示業者名稱及證照字號，否則將依同辦法第10條第1項第4款規定拆除之，故該等標示行為已足以識別係何家有線電視業者發生纜線破損或接頭鬆脫之情形，並不須限制僅一家有線電視業者進線社區，以為識別。亦即在現行規定及實務作法下，纜線標示業者名稱之方式已足確認並達成有利責任釐清之目的。
⒋基上，應認被告於作成原處分時，已具體審酌原告上開行為
實非有營運上之必要性及合理正當性。原告否認其行為係出於阻礙競爭者參與或從事競爭之目的，並非有據，尚難採為憑信。
㈥至原告稱其於調查階段即已多次表示如有不妥適的地方願意
隨時為調整，被告卻完全不願意表明有任何不妥適的地方等語，以避免其主觀臆測可能導致之限制競爭之結果，反而是於契約已全數到期後，完全不可能有所謂對競爭業者有所影響下才又突然逕為處分，原處分違反行政程序法第7條之比例原則云云。惟查，被告為調查原告與管委會簽訂公共區域有線電視纜線管理權相關條款是否涉有違反公平交易法規定，而早於105年6月15日以公服字第1051260586號書函通知原告提出陳述書及相關事證，此有上開被告書函在卷可佐（本院卷3第473至475頁之乙證22）。是原告於被告調查過程中接獲被告調查書函，顯已知被告乃針對系爭條款發動調查，並不斷辯解其為該等約款之正當理由，此有原告陳述紀錄及其出具之陳述書存卷可考（本院卷3第481至491頁之乙證24），是被告已確實遵循行政程序法相關規定通知原告並給予陳述意見之機會。而被告係於106年8月14日依據前揭相關事證作成原處分，認定原告應立即停止該違法行為外，另因系爭條款具有限制競爭之性質，有令改正之必要，復考量系爭合約之修正尚需經締約雙方協議，而令原告於原處分送達之次日起2個月內，向被告陳報已刪除案關獨家經營權條款之系爭合約或為其他改正行為，同時就量處罰鍰部分，亦有依據公平交易法施行細則第36條規定，審酌原告阻礙競爭者參與競爭之意圖、目的、與管委會簽訂系爭條款之行為不法性及持續期間、營業額、訂戶數、受影響之簽約戶數、初次違反公平交易法第20條規定及配合調查態度一般等因素後，依同法第40條第1項前段規定處原告120萬元罰鍰，核與比例原則無違。是以，原告此部分主張，並無足取。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法均無違誤，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 8 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 林淑婷
法 官 林麗真法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 11 月 8 日
書記官 黃玉鈴