臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1454號107年8月22日辯論終結原 告 永森營造有限公司代 表 人 錢凌雲（董事）訴訟代理人 黃冠瑋 律師被 告 交通部公路總局第一區養護工程處代 表 人 陳營富（處長）訴訟代理人 葉智幄 律師複 代理 人 郭釗偉 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國106年7月21日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：本件原告起訴時被告代表人為薛讚添，於訴訟進行中變更為陳營富，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
（一）本件行政訴訟起因於原告繳納押標金140萬元參與被告辦理「中和段台9線、台9○○○區○路設○○路面改善工程」採購案（下稱系爭採購案）之公開招標，於民國103年9月16日開標，由原告以最低標新臺幣（下同）2,550萬元得標。因原告於同月23日簽約同時已另繳納系爭採購案之履約保證金255萬元，被告於同年月26日將押標金退還原告。
（二）嗣被告政風室於105年3月28日接獲臺灣新北地方檢察署（下稱新北地檢署）105年3月24日新北檢榮昃104偵第29828字第13282號函（下稱新北地檢105年3月24日函），告知該署偵辦103年度偵字第12256號、104年度偵字第29828號、105年度偵字第5896號刑事被告「陳宗欽」（即本件原告實際負責人）、「林秉祁」、「賴凌豪」（即原告工地主任）等貪污治罪條例案件，業於105年2月24日偵查終結並隨函檢附上揭案件，記載原告實際負責人陳宗欽（下稱陳君）於工程招標階段，為求原告能順利得標系爭採購案，先後於103年8月21日、9月5日付款招待交通部公路總局（下稱公路局）第一區養護工程處（即被告）幫工程司林秉祁（下稱林君）前往有女陪侍酒店消費，陳君又於原告系爭採購案得標後，為答謝林君並求開工後順利估驗、請款，於同年9月24日、11月3日、20日、12月3日、5日等，招待林君前往有女陪侍酒店消費，由陳君及陪同之原告工地主任賴凌豪（下稱賴君）付款等犯罪嫌疑之起訴書（下稱系爭刑案起訴書）。被告依該刑事案件起訴書內容，認原告有因餽贈不法利益而取得標案情事，遂依政府採購法（下稱政採法）第31條第2項第8款規定，以105年6月2日一工養字第1050040718號函（下稱原處分），向原告追繳已發還之系爭採購案押標金140萬元（下稱系爭押標金），命原告於文到7日內向被告繳交之。原告以105年6月14日函覆拒絕繳回押標金，被告以105年6月23日一工養字第1050047459號函（下稱異議處理結果）告知因依新北地檢署函送起訴書記載，原告疑有因餽贈不法利益而取得標案情事，為維採購公正，依政採法第31條第2項第8款辦理追繳系爭押標金，命原告於7日內繳回，逾期依行政執行程序辦理強制執行。原告仍有不服，提起申訴，案經行政院公共工程委員會以106年7月21日訴0000000號申訴審議判斷（下稱申訴審議判斷）駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張要旨及聲明：
（一）本件原處分未給予原告陳述意見之機會，且原告是否有行賄林君一事，尤其系爭刑案起訴書未針對違反政採法部分提起公訴，全案事實未明，更應踐履陳述意見之正當法律程序，原處分違反行政程序法第102條規定而有程序瑕疵，可能影響實體決定內容，應予撤銷。
（二）原告承攬系爭工程雖經新北地檢署提起公訴，然該案目前正由新北地院刑案審理中，且刑事起訴書也未記載原告有因饋贈而取得標案，依無罪推定及罪疑唯有利被告原則，不得遽謂原告有影響採購公正之違反法令行為。被告指稱原告有因餽贈得標而獲取不法利益，容有誤會，原處分應予撤銷。
（三）縱然原告實際負責人陳君有起訴書所載為公路局公務人員宴飲費用付款之犯行，但林君於新北地檢署在完全自白下，仍堅持所交付設計圖在招標公告事項內，任何有意投標者皆可取得、閱覽，估價單則為廠商許戎尉之估價，不會直接影響系爭採購招標之公正性。再被告中和段段長周宗裕偵查中證稱陳君平時即有出於人情道義縱未到場消費仍替他人付宴飲費用之習慣；證人黃宣文即時任公路局養護組管理科工程師偵查中更證稱，陳君為公路局公務人員代償飲宴費用屬常態，機關眾所周知，縱無任何利害關係、不帶任何特定目的也會請陳君代為付款；而林君在新北地院105年度訴字第338號貪污案件（下稱新北地院刑案）準備程序則稱，是受長官要求才找陳君付款。況本件系爭採購工程案編列預算高達2,998萬7,000元，陳君於103年8月21日為林君等人支付餐宴費用僅26,000元，價值顯不相當，林君豈有可能因小錢而協助陳君得標。凡此，顯見陳君為被告公務人員支付餐宴費用，並非關於系爭採購案之招標、審標或決標事項而為，原處分依政採法第31條第2項第8款追繳系爭押標金，並無理由。
（四）聲明：原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）原告已透過異議、申訴審議程序（相當於訴願程序）針對原處分合法性提出異議理由及申訴理由、申訴補充理由等，堪認被告已給予原告陳述意見機會補正原處分之程序瑕疵，無程序違法問題。
（二）追繳押標金，屬對投標廠商之不利處分，僅涉及財產利益，目的在回復採購公正性之行政秩序，與強調社會倫理非難、法益保護、法律效果可拘束人身自由的刑事行賄罪截然不同，無論從法律目的或比例原則之角度皆不可能對要件作同等強度之要求。故政採法主管機關行政院公共工程委員會（下稱工程會）以89年函釋、101年4月10日工程企字第10100102920號函（下稱工程會101年4月10日函）、104年7月17日工程企字第10400225210號令（下稱工程會104年7月17日令），認定廠商參與採購對公務員行賄就該當政採法第31條第2項第8款追繳押標金之要件。至於工程會104年7月17日令增列行賄是「有關招標、審標、決標事項」，僅為明確與「雙階理論」相符，亦即區別有關履約事項而行賄者，純屬私權爭執；有關招標、審標、決標事項行為才依該函令而以行政處分追繳之，並非比照刑事行賄罪而要求「對價關係」。況縱使解為行賄需有「對價關係」，要求程度也遠低於刑事行賄罪，蓋此押標金追繳重在維護採購公正性之行政秩序，故只要投標廠商於投標階段對承辦公務員交付賄賂或不正利益，即足以動搖其他廠商及大眾對於此一標案公平性之信賴，至於賄賂或不正利益是否與特定之（違反）職務行為具「對價關係」，實非所問。更況「對價關係」之高度不確定性與證明困難性，近年刑事學理上亦有參考德國立法例，就「對價關係」採取寬鬆解釋，即無庸與「具體、特定之職務行為」具對價關係，縱使僅「抽象、一般」與該職務承辦公務員「打好交情」，仍該當行賄罪。基此，倘若連刑事行賄罪都向放寬「對價關係」認定之方向發展，舉重以明輕，追繳押標金如何能要求嚴格之對價關係。綜上，原告既已不爭執確有招待承辦系爭標案公務員喝花酒，而僅爭執對價性，刑案起訴書亦認定陳君有於103年9月10日取得其他投標廠商無法取得的「自行車防墜護欄」工項估價單，且有103年8月21日、9月5日、9月24日之花酒招待（事前、事後酬謝），而具對價關係，陳君更已對上開犯罪事實全部認罪，該案承辦公務員亦將起訴書附表所載不法所得「全數」繳回，堪認3次花酒招待行為與「取得估價資料以設定參標金額」此一「招標事項」間具對價關係，被告以原處分向原告追繳押標金，自屬有據。
（三）承上，追繳押標金是行政上之管制性不利處分，未以廠商因其影響採購公正之違反法令行為，經刑事判決為必要，亦未以廠商人員經刑事法院認定犯罪為要件。原告實際負責人陳君涉嫌行為，雖未經有罪判決，但既經起訴，且事證明確，縱未經刑事法院判決認定，自不影響原處分之合法性。至原告雖稱陳君取得之設計圖、估價單等文件，不影響採購公正性云云，但估價單客觀上有利於陳君核算投標金額，且非其他投標廠商也有取得，顯然違反投標公正性。
（四）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原處分是否符合應給予原告陳述意見之正當行政程序要求？
（二）原告實際負責人陳君，於原告參與系爭採購案，如系爭刑案起訴書所載，為被告所屬公務人員支付前往酒店消費之費用，是否可依據系爭採購相關規範，追繳已發還之押標金？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：爭訟概要欄所載，原告繳納押標金參與系爭採購案之公開招標，由原告得標，並於簽約時繳納工程履約保證金，故被告退還所繳押標金，嗣被告接獲新北地檢署函送之系爭刑案起訴書，以原告因餽贈不法利益而取得標案，構成政採法第31條第2項第8款追繳押標金事由，以原處分命原告繳納前退還之系爭押標金，經原告回復拒絕，被告再作成異議處理結果函催原告繳還押標金等情，為兩造各自陳明，且有系爭採購案公開招標公告（見原處分卷第1頁）、投標須知（見同卷第2-17頁）、被告收受工程履約保證金收據（見同卷第19頁）、被告押標金管理Ｅ化資訊系統查詢結果（見同卷第18頁）、兩造簽立之系爭採購案工程契約（見同卷第20-86頁）、新北地檢105年3月24日函及檢附之系爭刑案起訴書（見同卷第87-128頁）、原處分（見同卷第129頁）、原告拒絕繳還押標金之回覆函（見同卷第131頁）、異議處理結果（見同卷第133頁）等附卷可供查證屬實。
（二）原處分並未違反行政程序法所定應給予原告陳述意見之程序保障：
1.應適用的法令及法理的說明
(1)應適用的法令：
A.行政程序法第102條、第103條第7款（附錄1）
B.政採法第74條、第75條、第76條、第83條（附錄2）
(2)法理的說明：綜合行政程序法第102條、第103條第7款規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之負擔處分前，雖未通知處分相對人陳述意見，或曾舉行聽證，但相對人於提起訴願前依法律應向原處分機關聲請異議之先行程序者，在異議先行程序之自省審查程序中，處分相對人既已藉由異議而陳述其對負擔處分之不服意見，原處分機關亦得參酌異議意見，而有另為適法處分之機會，是故，依同法第103條第7款規定，縱此等負擔處分作成前，未給予處分相對人陳述意見機會，也非得認該處分程序上有何違法瑕疵可言。
2.原處分作成後，原告已於申訴審議判斷前向被告異議，並無原告主張之程序瑕疵違法問題：
按政採法第74條及第75條規定（見附錄2），廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，致損害其權利或利益者，應先以書面向招標機關提出異議，如有不服，始得依同法第76條提出相當於訴願之申訴（同法第83條參照）。本件原告提起申訴前，已依法先向被告以105年6月14日函覆拒絕繳回押標金之意思，且該函覆中有表明刑案仍在新北地院審理中尚未確定，起訴書也未記載原告有因餽贈而取得標案情形，故原處分追繳押標金理由，容有誤會等語（見原處分卷第131頁），被告審酌後，才再作成異議處理結果，仍依原處分內容，命原告繳還系爭押標金，顯見原告在提起相當於訴願程序之審議申訴前，有先經異議之先行程序，參酌前開關於行政程序法第102條、第103條第7款規定之說明，原告主張原處分未予原告表示意見機會，侵害其行政程序上聽聞審酌請求權，違反正當行政程序部分，於法無理，並不可採。
（三）原告代表人陳君，於原告參與系爭採購案，為被告所屬公務人員支付酒店消費之費用，合於政採法第31條第2項第8款規定之押標金追繳要件：
1.應適用的法令及法理的說明
(1)應適用的法令：
A.政採法第1條、第9條第1項、第30條第1項前段、第31條（附錄2）
B.工程會101年4月10日工程企字第10100102920號函（下再稱工程會101年4月10日函，附錄3）
C.系爭採購案工程採購投標須知第55條第2項第8款（附錄4）
(2)法理的說明：
A.政府採購乃國家機關為滿足公共任務所必須之物質或人力需要，而進行工程定作、財物買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等採購交易之行政輔助行為。此等國家機關從事私法形式交易之國庫行為，本於民主法治國原則，國家行為應受憲法基本權利之直接拘束，縱使國家係以國庫地位從事之政府採購，亦有別於純私人之採購交易，僅受公平交易法等維護自由公平市場競爭秩序之規範，在憲法第7條平等原則之直接羈束下，關於採購交易對象之擇定，即不容恣意、不合理之差別待遇，且政府採購既以國家財務預算為其支出之本，採購品質亦關乎國家任務表現之優劣，政府採購之程序與採購事務之履行，即應講求效能與品質管理，避免國家財政資源浪費或採購品質影響國家任務之遂行。故為建立公平、公開之政府採購程序，並以健全之履約管理、驗收，及有效制裁不法之罰則機制，提升採購效率與功能，確保採購品質，立法機關特訂定政採法（附錄2同法第1條立法目的參照）。
因此緣故，政採法第30條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。該押標金旨在擔保參與政府採購之投標廠商能遵循採購程序所需之公平、公開要求，因此，同法第31條第2項規定：「機關辦理採購『得』於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……」核其條文規定之文義，明顯僅在授權辦理採購機關得於招標文件中，將該條項所列各款情形，定為將廠商繳納之押標金不予發還（下稱沒入），或已發還者予以追繳之事由，藉此憑為將來依據「招標文件本身」所定明之規範，於廠商有招標文件上列明之該等情事時，具有將押標金不予發還或追繳已發還押標金之法律上基礎。換言之，以法治國法明確性原則而言，受規範者所能預見、理解之意義，政採法上開規定之規範對象，明顯僅是針對「辦理採購機關」而為授權性規範，並非直接對人民尤其是「廠商」為「法律構成要件連結法律效果」之規範；否則，政採法該條項規定，大可仿照政採法第7章罰則，或同法第101條關於不良廠商刊登政府採購公報等之規範形式，直接規定為：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……」即可，豈有必要於該條項起首特別增加「（辦理採購）機關得於招標文件中規定」之授權意涵文字。再者，對比同法第32條關於不發還（下亦稱沒入）履約保證金事由，也同樣針對採購機關，命其「應於招標文件中規定」其事由，綜合來說，更顯見立法者是藉由併立緊接之政採法第31條第2項、第32條等規定，「針對採購機關」，依政府採購之不同階段，以對機關授權或命令之方式規定，讓機關將兩條所稱事由定入於招標文件中，俾以招標文件之條款，作為將來沒入或追繳押標金、履約保證金之法律依據，以此財產上不利益法律效果之事前在招標文件上定明，促進廠商切實遵循採購所需公平、公正之要求或確實履約，以達成首揭政採法之立法目的。由此而言，機關向廠商所為沒入或追繳押標金之行政處分，如同機關本於採購招標文件所定之各類符合其個別採購需求之規範，作為審查決標處分合法性之情形一般，機關本於政採法第31條第2項授權，依照其採購需求而將該項所列情形定入招標文件者，將來倘遇廠商有招標文件內所列沒入或追繳押標金之情事，機關所為沒入或追繳押標金之處分，是直接本於雙方同認得為其等權利義務關係基礎之招標文件而為，並非依政採法第31條第2項規定而為。反面來說，倘若機關未將政採法該條項所限定情事定明於招標文件內者，在無招標文件授權下，並不得直接逕按政採法第31條第2項之規定，即擅將廠商繳納之押標金沒入或予追繳，否則即明顯違反政採法第31條第2項並未授權機關未經定入招標文件，即課予人民不利益處分之規範意旨。承此而論，政採法第31條第2項與第32條規定之性質，無非是「對機關」從事政府採購私經濟行政輔助行為之干預。縱使我國政採法為使廠商能及時循司法途徑獲得救濟，將世界各國政府採購法制均將同一目的下所進行政府採購程序之各階段行為，在實體法律關係上均整體視為等同人民從事私經濟採購交易之行政輔助行為之普遍法制狀況，人為地割裂為兩階段，使廠商與機關間關於招標、審標、決標階段之爭議，循政採法第6章第74條至85條規定之異議、申訴審議判斷程序之行政爭訟程序救濟，致使此階段機關行為多被割裂詮釋為公權力行使行為，以致於機關對廠商所為沒入或追繳押標金之法律行為，在現行政府採購與司法實務上，被解釋為機關單方依法對外直接發生法律效果之行政處分。然而，此行政處分之法律依據，仍直接來自於機關參照政採法第31條第2項規定，經過其自主選擇後，定入於招標文件中之沒入或追繳要件，而非直接引用政採法第31條第2項規定為據。簡言之，政採法第31條第2項只是對採購機關如何訂定招標文件之管制規定，其規定本身並不直接使廠商因合於該條項各款所定情形，即須受押標金遭沒入或追繳的法律效果。
B.承上所述，機關對廠商所為沒入或追繳押標金之行政處分，其法律依據是機關參照政採法第31條第2項規定所參採定入於招標文件中之沒入或追繳條款，則此等沒入或追繳押標金處分之合法性審查判準，即應直接依招標文件所定條款而為審查。就此而言，政採法第31條第2項第8款規定:「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，無非在授權採購機關於招標文件擇定沒入或追繳押標金條款中，增加一概括補遺條款，並藉由「經主管機關認定」之要件，由主管機關代替立法者就各種「有影響採購公正之違反法令行為者」為具體之認定，以補立法當時難以窮盡列舉影響採購公正之行為之憾。而政採法第31條第2項各款事由本身既僅在列明供採購機關定入招標文件參採之用，則主管機關認定出之各種具體「有影響採購公正之違反法令行為者」，自應於招標文件製作公告前，即為政採法主管機關工程會（附錄2政採法第9條第1項規定參照）認定明確，以俾採購機關依政採法上開條項規定而採納為招標文件中，作為規範機關與廠商間關於押標金之權利義務法律關係依據。是故，該條項第8款所謂：「『經主管機關認定』有影響採購公正之違反法令行為」，當指招標文件訂定公告前，就經主管機關工程會認定明確之具體行為；而非招標文件訂定後，在廠商發生有無影響採購公正行為尚有疑慮時，才逐案事後徵求主管機關工程會之事後認定，對廠商押標金發還權益造成突襲侵害，有違法律安定性及預見可能性之法治國原則。因此，只要採購機關於製作公告招標文件前，主管機關工程會已經具體認定特定行為屬於政採法第31條第2項第8款之「有影響採購公正之違反法令行為」者，採購機關將此事前經主管機關一般性具體認定之行為定入招標文件內，甚至將所依據主管機關認定之對外表示，記入於招標文件內，顯明予參與採購廠商週知、預見，即已符合法律安定性及預見可能性之法治國原則，可作為將來廠商該當事由時，對其沒入或追繳押標金之法律基礎。
C.如前所述，政採法第30條第1項規定廠商應繳納之押標金，旨在藉由同法第31條第2項授權機關定入於招標文件之沒入、追繳押標金機制，促使廠商在招標文件公告預警此等財產不利益措施之下，參與政府採購程序能遵循採購程序所注重之公平、公正要求，以協助國家從事採購交易之行政輔助行為，能落實憲法第7條平等原則，不為不合採購需求與目的之恣意、不合理的差別待遇，並提升採購品質、避免國家財政資源浪費。因此，政採法第30條、第31條第2項與招標文件定明之押標金沒入、追繳機制，與刑事法律針對具社會倫理非難性之法益破壞行為科予刑事處罰有別，機關依政採法規定將押標金條款定入招標文件後，自得依其職權調查證據認定之結果，對於廠商構成招標文件中所列政採法第31條第2項各款之事由者，依招標文件之規範，向廠商為沒入或追繳押標金處分，廠商同一行為縱令涉犯刑事法律而有刑責，採購機關並無需待刑事法院對該刑事犯罪行為判決認定有罪確定後，方得為前述沒入或追繳押標金之處分。
D.工程會為政採法主管機關，其101年4月10日函（見附錄3），綜合其主旨與說明意旨可知（見附錄3，審議卷第96-97頁），工程會有鑑於對公務人員關於違背職務行為與不違背職務行為之行賄罪，屬貪污治罪條例第11條第1項、第2項之行賄罪違反法令行為，且有影響採購公正，故依政採法第31條第2項第8款規定，將「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者」，認定為廠商有影響採購公正之違反法令行為，且將之向政採法第3條所定各得以辦理政府採購之機關下達或轉達，使機關知悉此等主管機關認定而得依政採法第31條第2項授權定入招標文件之旨。本件系爭採購在103年9月5日刊登公開招標採購公告前，該函令既已向被告轉達知悉，成為機關辦理採購製作招標文件前得悉業經主管機關認定之沒入或追繳押標金事由，參酌前開關於政採法第31條第2項規範意旨之說明，被告自得將工程會101年4月10日函定入於系爭採購案之招標文件中，以此作為此採購案得否沒入或追繳押標金之法律依據。而查被告系爭採購案投標須知之招標文件上，也確將工程會上述函令之認定，列為須知第55條第2項第8款所定沒入或追繳押標金之事由，並於註記欄將上開函令描述之情事逐字記於其上，還標示主管機關工程會上開函令字號，顯示乃經主管機關認定得依招標文件沒入或追繳押標金之事由無誤（見附錄4，參原處分卷第9頁），則廠商參與政府採購，既由投標須知即已明悉此屬主管機關工程會事前一般性認定過之具體不當參與採購行為，且此等參與政府採購程序竟對公務員行賄之行為，嚴重破壞採購程序之公平性，本為貪污治罪條例列為行賄罪之犯罪行為，眾所週知，又經主管機關認定，符合政採法第31條第2項第8款定入招標文件內之限定要件，也列入投標須知中為廠商所預見，被告自得以此招標文件條款，於「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益時」將廠商繳納之押標金予以沒入，或於發還後再予追繳之。
2.原告參與被告辦理之系爭採購案，對被告所屬公務員交付不正利益，可依系爭採購投標須知規定追繳押標金：
(1)原告實際負責人，即實際上有代表原告對外從事行為之陳君，為求原告能順利得標系爭採購案，先於開標前之103年8月21日、9月5日，付款招待被告公務員林君前往有女陪侍酒店消費，希望林君提供職務上知悉之預算估價資料，使原告得以核算參與投標之適當金額，林君接受招待後，於同年9月10日將系爭採購案之工程設計圖說及同年8月間試辦工程所取得可資參考之另一廠商明豐營造股份有限公司（下稱明豐公司）報價單交與陳君，俾供原告估定投標金額。繼於原告順利取得系爭採購標案之翌日即同年9月24日，原告為答謝被告公務員林君，由陳君付款，招待林君前往有女陪侍酒店消費等情，已經陳君、林君於新北地院刑案偵查及法院審理之準備程序中均坦認明確〔見刑案偵查卷宗內，編為102年度廉查肅字第41、104年度廉查肅字第2號之警詢卷（下稱警詢卷）編號1-4卷㈠第14-15、24-25頁，同編號警詢卷㈡第17頁，警詢卷編號1-20卷㈠第4、11-13、15-1
6、90-93頁，103年度偵字第12256號偵查卷（下稱103年度偵查卷）編號4-1卷第9-11、197-198、288-291、2
94、373-377頁，103年度偵查卷編號11卷第31-33、35、43-45、53-55頁，104年度偵字第29828號偵查卷（下稱104年度偵查卷）編號1卷第41-42頁，新北地院刑案法院卷第52-54頁〕，且：
A.證人即原告名義上負責人錢凌雲，及陳君員工梁玉珍於該刑事案件偵查中之證述，均證及陳君為原告公司實際負責人，有權代表公司對外為意思表示，且原告參與政府採購案投標，都是陳君決定等情（見警詢卷編號1-4號卷㈠第79-80頁，警詢卷編號1-20號卷㈠第334-335、340頁，103年度偵查卷編號11卷第232-233頁）。
B.證人即被告所屬公務員張俊雄於刑事案件偵查中證述，被告所屬公務員林君於103年8月21日、9月5日、24日接受得代表原告之實際負責人陳君招待，前往有女陪侍酒店消費而未付款之事實（見警詢卷編號1-20號卷㈡第86-87、100-101頁）。
C.證人酒店幹部江宏祺於刑事案件偵查中證述，被告公務員林君前往酒店消費，是由原告實際負責人陳君匯款代付之情（見警詢卷編號1-20卷㈡第207、209-210、242-245頁）。
D.被告104年12月4日一工養字第1040094593號函、被告中和段103年8月19日一工中字第1031001685號函等附於刑事案件偵查卷宗內（警詢卷編號1-48卷第4-6、8頁），可佐證林君為被告所屬系爭採購案編制預算書及設計圖等之承辦公務員，原告負責人陳君付款招待林君前往酒店消費，就是為由林君處取得可以供其以估算適當投標金額之資料，使原告順利得標系爭採購案而為。
E.陳君與林君、酒店幹部江宏祺之間通訊監察譯文（見警詢卷編號1-4號卷㈠第64、358、370、373、381-383頁），證明陳君為使原告得標系爭採購案，與被告公務員林君聯繫於103年9月10日見面，取得投標所需估定標價之資料，以及雙方聯繫由陳君代償酒店消費費用，陳君與酒店幹部聯繫付款事宜之情。
F.前揭刑事案件證據資料，並經本院調取新北地院刑案卷宗查閱無誤。
(2)綜合前述，代表原告對外表示原告意思而行為之陳君，確實於原告參與系爭採購案時，為使原告順利於系爭採購案中得標，向被告所屬承辦系爭採購案之公務員，以為其代付有女陪侍酒店消費款之方式，交付不正利益。
且此原告代表人陳君向被告公務員林君交付不正利益，就是為取得林君職務上所持有之採購案設計圖及可供參考之廠商明豐公司報價單等資訊，以便原告能較為精準地算定適當之投標金額，以順利得標，縱使系爭採購案設計圖屬招標文件一部分，但此明豐公司報價單等資訊，仍非其他競標廠商所能輕易取得，此經林君於刑事案件偵查中陳述甚明（見警詢卷編號1-20卷㈠第92-93頁），原告參與系爭採購案為順利得標，為使林君交付上開資訊，因而交付不正利益行為，嚴重破壞採購程序之公平性，且實際行為人之陳君也涉犯貪污治罪條例第11條第4項、第1項之不具公務員身分對於公務員關於違背職務行為交付不正利益罪，不僅經新北地檢署檢察官以系爭刑案起訴書起訴，由新北地院審理在案，陳君於該刑案偵查及審理程序，也均就此部分自白認罪明確，實質上已屬有影響採購公正之違反法令行為，且此等廠商代表人參與政府採購，關於決標事項，對公務員交付不正利益行為，參照前開說明，也確經主管機關工程會以101年4月10日函認定屬政採法第31條第2項第8款之「有影響採購公正之違反法令行為」明確，並定於系爭採購案投標須知中，為原告所明知，並預見有該條款情形者，其繳納押標金縱已發還，也應受追繳。是故，被告依此招標文件之規範，在我國司法實務與學說通說將政府採購程序招標、審標、決標階段界定屬公法上行政程序之條件下，本得以行政處分方式，向原告追繳系爭押標金。至於原告主張新北地院刑案尚未審判陳君犯行賄罪確定，故原處分尚不得追繳押標金，又陳君本來就習慣為人代付宴飲費用，系爭採購工程案編列預算龐大，與陳君代付餐宴費用價值顯不相當，林君非因此協助陳君得標，故陳君支付不正利益，不是關於系爭採購案之決標而為云云，或對政採法追繳押標金之要件有所誤認，或與陳君、林君於刑案中坦認就是為取得設計圖、可供參考報價單等資訊使原告順利得標，才招待林君前往酒店消費等事實相違背，且廠商行賄所需花費，僅需動搖受賄對象之遵法誠信即可，從未見行賄花費相當於採購標的金額者，原告主張也遠背離經驗法則，自不可採。
(3)至被告原處分與異議處理結果，經查雖均未按行政程序法第96條第1項第6款規定，表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，且其法律依據僅列為政採法第31條第2項第8款規定。然：
A.行政處分未為救濟方式之教示者，並不影響其行為乃行政處分之本質，也不致此格式上欠缺導致處分合法性有所疑慮，但因此導致相對人或利害關係人遲誤救濟期間者，得依行政程序法第98條第3項規定，計算對相對人或利害關係人較有利之救濟期間而已。
B.依據系爭採購投標須知第55條第2項規定，廠商有該條項第8款所定事由者，被告即應沒入或追繳押標金。換言之，此沒入或追繳押標金條款定入投標須知後，係屬羈束處分之行政程序，採購機關於要件事實具備情形下，即有義務作成行政處分，行政法院盡調查能事，令當事機關為事實上及法律上適當完全之辯論陳述，究明有羈束處分之法定要件事實存在者，縱使書面行政處分作成時，所載理由尚不充分而得支持其決定，惟在考量程序經濟原則與依法行政原則之兩相平衡下，即令在嗣後之訴願程序或行政訴訟程序中，只要嗣後追補之理由於行政處分作成前即已存在，且未因理由追補變更行政處分之同一性，又不妨害當事人之防禦者，即應容許對程式上已存在但尚不充分之理由為追補，使受理訴願機關或行政法院得就追補之理由，一併納入行政處分合法性審查之綜合判斷審查（最高行政法院106年度判字第636號、106年度判字第558號、102年度判字第95號等判決意旨參照，並參見陳敏，行政法總論，第6版，第389-392、425、429頁）。查本件原處分在說明欄已將作成原處分之原因事實，即原告實際負責人即代表人陳君有新北地院刑案起訴書所載，參與政府採購程序，關於決標事項而對公務員交付不正利益之行為，雖原處分所列法律上依據僅政採法第31條第2項第8款規定，然而被告於視為訴願程序之申訴審議程序，以及本院行政訴訟程序中，已經陳明作成原處分之法律依據，包括系爭採購案投標須知第55條第2項第8款規定（見本院卷第29-30頁申訴審議判斷記載之被告陳述意旨，以及本院卷第210-211頁所附被告行政訴訟答辯意旨），且此等法理依據於原處分作成時本已存在，並非違法判斷基準時點後才發生之法律狀態，並未變更原處分之同一性，也未妨礙原告之權利防禦，應容許被告追補此部分之法理依據為原處分之理由，以孚程序經濟。
C.綜上，原處分合法性，並不因教示之欠缺或處分作成送達時所附法律依據理由之不足，而受影響，附此敘明。另原處分所引新北地檢署檢察官刑案起訴書記載之行賄事實，原告代表人陳君交付被告公務員林君不正利益，除關於系爭採購案決標事項外，尚包括履約階段，為求工程估驗、請款順利，而另於103年11月3日、20日、12月3日、5日等期日，付費招待被告公務員林君前往有女陪侍之酒店消費，以此方式對公務員交付不正利益等事實，然此部分行賄事實是否得以追繳押標金，涉及機關與廠商履約階段之爭議，按照我國司法實務與學說對政府採購程序割裂為雙階區段，而異其公私審判權屬審查判斷，此等履約階段得否追繳押標金之判斷，非本院所得審究，本院前述關於原處分合法性，僅及原告於招標、審標、決標階段之行為，是否得向原告追繳押標金，不及於原告關於履約階段交付不正利益，得否以同一意思表示，向原告追繳押標金之問題，末以敘明。
六、綜上說明，原告各主張，經本院審酌後均不可採。被告以原告有系爭採購案投標須知第55條第2項第8款所列，依政採法第31條第2項第8款而經工程會101年4月10日函認定之有影響採購公正之違反法令行為，以原處分追繳系爭押標金，不論認定事實或適用法律，都無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷，就法而言，也沒有錯誤。原告仍執前面說詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。而本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、判決結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 5 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 9 月 5 日
書記官 林 苑 珍附錄本判決引用的相關法令條文附錄1【行政程序法】第102條：
行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。
第103條第7款：
有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。
附錄2【政府採購法】第1條：
為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。
第9條第1項：
本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。
第30條第1項前段：
機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金……第31條：
（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。
（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。
第74條：
廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。
第75條（第1項）：
廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：
一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之4分之1，其尾數不足1日者，以1日計。但不得少於10日。
二、對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。
三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日。
（第2項）：
招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。
第76條（第1項）：
廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。
（第2項）：
廠商誤向該管採購申訴審議委員會以外之機關申訴者，以該機關收受之日，視為提起申訴之日。
（第3項）：
前項收受申訴書之機關應於收受之次日起3日內，將申訴書移送於該管採購申訴審議委員會，並通知申訴廠商。
第83條：
審議判斷，視同訴願決定。
附錄3【行政院公共工程委員會101年4月10日工程企字第10100102920號函】主旨：廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政
府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，茲依政府採購法（下稱本法）第31條第2項第8款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，請查照並轉知所屬機關。
說明：
一、本法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」
二、貪污治罪條例第11條第1項及100年6月29日修正公布增訂之第2項規定：「對於第2條人員，關於違背職務之行為，行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，處1年以上7年以下有期徒刑，得併科新臺幣300萬元以下罰金（第1項）。對於第2條人員，關於不違背職務之行為，行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣50萬元以下罰金（第2項）。」附錄4【系爭採購案之工程採購投標須知】第55條第2項第8款：
廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。
附記：……3.廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益。（工程會101年4月10日工程企字第10100102920號函）