臺北高等行政法院判決
106年度訴字第149號106年8月10日辯論終結原 告 李道生被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 賴威志
陳胤寧上列當事人間優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國105年12月27日105公審決字第0382號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係臺北市政府（下稱北市府）社會局科員，經被告以民國89年7月31日八九退三字第1927313號函（下稱被告89年處分）審定其於同年9月1日自願退休生效，並核定其兼領1/2一次退休金與1/2月退休金，89年處分說明三備註㈡記載：「李科員核定給與之新制施行前一次退休金暨公保養老給付，依規定得辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票，臺灣銀行方予受理，因此請轉知其勿逕先兌現。」原告退休當時並未辦理一次退休金之優惠存款（下或稱優存），嗣於105年9月21日始向被告申請將其前已領取之一次退休金併入辦理優存，經被告同年10月19日部退三字第1054156140號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，提起復審，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告74年11月14日74臺華特三字第54989號函釋（下稱被
告74年11月14日函釋）、76年10月3日臺華特一字第111241號函釋（下稱被告76年10月3日函釋）及89年處分，均違反中央法規標準法第5條第2款、公務人員退休法（下稱退休法）及行政程序法第4條、第5條規定，應屬無效。
㈡被告89年處分語焉不詳，並未確切敘明退撫新、舊制退休
金之金額，原告無法得知所領何張支票可辦理優存。當時因原告父母年老多病，且為購房而負債累累，因而暫時提領以清償債務，然並未喪失回存辦理優存之權益。又其說明三備註㈡並未敘明兌現後「不宜」受理之規定，有隱瞞詐欺之嫌，且「不宜」受理並非「不得」受理，而致原告喪失支票金額回存之優存利息。原告對自己的財產有支配權，被告不得干涉原告如何使用，凡限制人民權利者均須以法律定之，故前開函釋、處分均為違法。
㈢原處分並未依84年6月29日修正發布之公務人員退休法施
行細則（下稱退休法施行細則）第32條第1項規定知會財政部，有嚴重行政瑕疵。
㈣是原告聲明：
⒈復審決定、原處分均撤銷。
⒉被告應就被告89年處分「審定原告於89年9月1日自願退
休生效並核定兼領1/2的一次退休金與1/2月退休金」中1/2的一次退休金部分，應作成准予從原告退休之日起辦理優存之行政處分。
三、被告則以：㈠優存制度係基於早期公務人員待遇所得微薄，為照顧退休
人員生活所為之政策性福利措施，在100年1月1日退休法修正前，並無法律依據，僅依行政命令即88年6月29日修正發布、99年12月3日廢止之退休公務人員一次退休金優惠存款辦法（下稱優存辦法）及相關函釋規定辦理；是被告審酌政府財力負擔，考量整體公益衡平原則，在政府補助性支出之資源有限情況下，僅適用於特定族群之給付行政，本於司法院釋字第443號解釋理由，應屬低密度法律保留，所受法律規範之密度，原較限制人民權益寬鬆，得由主管機關本權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，無以法律或法律授權之命令為授權之必要。基此，被告74年11月14日及76年10月3日函釋，係被告基於主管機關地位為執行優存所為之細節性、技術性事項規範，符合優存制度建制本旨，自無違法。被告76年10月3日函釋之目的係為保障退休公務人員退休後生活之適足性，因此辦理優存的退休公務人員不可輕易挪作他用或在其他金融機構套利後再辦理優存。退而言之，如原告主張被告74年11月14日函釋有違法律保留原則，則原優存辦法亦屬行政規則，以之為依據辦理優存當亦違反法律保留，原告自始即不得主張優存之權益。
㈡被告89年處分說明二㈦已載明其新制施行前退休金之支給
機關為北市府（新制施行後為公務人員退休撫卹基金管理委員會〈下稱退撫基金會〉），並於說明三備註㈡載明原告核定給與之新制施行前一次退休金依規定得辦理優存，由於須憑原開掣之支票，臺灣銀行（下稱臺銀）方予受理，因此請轉知其勿逕先兌現等字句，據此，原告所領之新制施行前（舊制）一次退休金支票，應由北市府或其所屬機關開立，而非由退撫基金會開立之事實甚明。此外，被告89年處分說明三已敘明須憑原開掣之支票至臺銀方予受理，其用語已明確表示僅得持原開掣之支票至臺銀始得辦理優存，且亦載明「勿逕先兌現」，並無原告指稱語焉不詳之情事。原告退休後將一次退休金之支票存到臺銀以外的銀行並已兌領，所以為存入臺銀辦理優存，直到105年9月21日才向被告申請補辦優存，自無理由。且原告基於自身之經濟安排始另行兌現，並非如起訴狀所述係因對規定不明而誤將合於辦理優存之支票兌現。又退休法施行細則第32條第1項係原優存辦法訂定之程序，並非指被告所為有關優存之個案行政處分，均需知會財政部。
㈢是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有被告89年處分、原處分及復審決定等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原告於89年退休當時並未辦理一次退休金之優存，嗣於105年9月21日始向被告申請將其前已領取之一次退休金併入辦理優存，於105年10月19日以原處分否准，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按89年6月30日修正發布之退休法施行細則第32條第1項規
定：「本法修正施行前任職年資，依本法修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。」次按88年6月29日修正發布，99年12月3日廢止之優存辦法第2條第1項規定：「退休公務人員一次退休金辦理優惠存款，須合於下列各款條件：……三、依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前原規定標準核發之一次退休金。」第9條規定：「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑銓敘部填發之退休金證書，查驗辦理。」第10條規定：「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行，及其各地方分支機構。」次按被告74年11月14日函釋：「退休公務人員原領之一次退休金，應於退休時以原開退休金支票依規定辦理其退休金優惠存款，如逾數年後始提出申請，自不宜予以受理。……」又依被告76年10月3日函釋意旨，就退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款之支票予以兌現，致無法辦理優存，其情形確屬特殊者，經該部查明後，於其退休生效日起1個月內，依原核定之金額准予補辦。㈡次按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社
會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第392號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」（司法院釋字第443號解釋理由參照）㈢經查，原告前經被告89年處分審定其於同年9月1日自願退
休生效，並核定其兼領1/2一次退休金與1/2月退休金；被告89年處分說明三、備註㈡記載：「李科員核定給與之新制施行前一次退休金暨公保養老給付，依規定得辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票，臺灣銀行方予受理，因此請轉知其勿逕先兌現。」等字句（原卷第31頁）。次查，原告於被告105年9月21日收文之申請書記載：「……退休當時因房貸壓力及父母年老健康不佳重病致一次退休金部分未辦理優存（18%），今物價上漲及法令修改，優存部分減少，再加以最近年金改革……要大砍公務人員優存部分，生活困苦，請准予將本人前領1/2之一次退休金部分併入優存，至感德便。……」等語，經被告審認被告89年處分已載明辦理優存須憑原開掣之支票，原告退休逾16年始提出申請，且其係為自身之經濟安排，而將原開掣之一次退休金支票兌領，顯非屬被告76年10月3日函釋意旨即誤將合於辦理優存支票兌領，且於退休生效1個月內即發現而得補辦優存之特殊情形，故於105年10月19日以原處分否准原告所請，合先敘明。
㈣原告雖以：被告74年11月14日及76年10月3日函釋顯然違
反退休法第14條規定，擅自擴張解釋，亦有違行政程序法第4條、第5條之規定及法律保留原則等情為主張。惟按84年7月1日修正施行之退休法第14條規定：「請領退休金之權利，不得扣押、讓與或供擔保。」被告上開二函釋係強調辦理優存須依原開掣之支票方予受理，非屬對原告請領退休金之權利予以扣押、讓與或供擔保之情形，已難謂有違該條規定之情形。且按退休公務人員退休金優存制度之建立，係基於早期公務人員待遇所得微薄，為照顧退休人員生活所為之政策性福利措施，在100年1月1日退休法修正前，並無法律依據，僅依行政命令一即優存辦法及相關函釋規定辦理；是被告審酌政府財力負擔，考量整體公益衡平原則，在政府補助性支出之資源有限情況下，僅適用於特定族群之給付行政，本於上開司法院釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則，應屬低密度法律保留，所受法律規範之密度，原較限制人民權益寬鬆，得由主管機關本權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，無以法律或法律授權之命令為授權之必要。基此，被告74年11月14日函釋及76年10月3日函釋，目的係為保障退休公務人員退休後生活之適足性，因此辦理優存的退休公務人員不可輕易挪作他用或在其他金融機構套利後再辦理優存，此二函釋均係被告基於優存主管機關之地位，為執行優存所為之細節性、技術性事項規範，符合優存制度建制本旨，亦無原告所稱違反中央法規標準法第5條第2款及行政程序法第4條、第5條規定情事，是原告此部分之主張，並無可採。
㈤原告雖復以：因被告89年處分語焉不詳，並未確切敘明退
撫新、舊制退休金之金額，原告無法得知所領何張支票可辦理優存，原告暫時兌領以清償債務，然並未喪失回存辦理優存之權益，原處分侵害原告之財產權等情為主張。惟核被告89年處分，其說明二㈦已載明其新制施行前退休金之支給機關為北市府（新制施行後退休金之支給機關為公務人員退撫基金會），並於說明三備註㈡載明「李科員（即原告）核定給與之新制施行前一次退休金……依規定得辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票，臺灣銀行方予受理，因此請轉知其勿逕先兌現。」據此，原告所領之新制施行前（舊制）一次退休金支票，應由北市府或其所屬機關開立，而非由退休基金會開立之事實甚明。此外，被告89年處分說明三已敘明，必須憑原開掣之支票至臺銀方予受理，其用語已明確表示，僅得持原開掣之支票至臺銀始得辦理優存，且亦載明「勿逕先兌現」，並無原告指稱語焉不詳之情事。當初審定是兼領1/2之退休金，依照退撫新制施行前後的年資19年及6年1個月，據以核發施行前的退休金分別為1次退休金39個基數之1/2與月退休金百分之79之1/2，施行後是一次退休金10個基數之1/2與月退休金百分之13之1／2，被告89年處分說明三㈡業已記載原告核定給與新制施行前一次退休金、公保養老給付得辦優存，應需憑原開掣的支票臺銀方能受理，因此請轉知原告勿逕先兌現。原告退休後將一次退休金的支票存到臺銀以外的銀行，並已兌領，所以未存入臺銀辦理優存，直到105年9月21日才向被告申請補辦優存，故被告以原處分否准。再者，原告基於自身之經濟安排，在退休當時將原開掣之一次退休金支票另行兌現，此有原告前開申請書及復審書可稽，並非如其起訴狀所述，因對規定不明而誤將合於辦理優存之支票兌現；且其既未於退休前將一次退休金之支票存入臺銀帳戶，則對臺銀自無利息可言，惟其於本件請求被告應作成准予從原告退休之日起辦理優存的行政處分，進而得獲得自其退休時起迄今之優存利息，亦與民法第69條第2項法定孳息未合，是原告此部分之主張，亦非可採。至於退休法施行細則第32條第1項係原優存辦法訂定之程序，並非指被告所為有關優存之個案行政處分，均需知會財政部，是原告另主張原處分並未依上開規定知會財政部，有嚴重行政瑕疵等情，純屬其對法令之誤解，亦無可採。
六、綜上所述，本件被告認事用法，並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，請求如聲明所示，為無理由，自應予以駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 李 君 豪法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 24 日
書記官 吳 芳 靜