臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1504號107年4月12日辯論終結原 告 陳儀勳
鄧富榮被 告 財政部國有財產署北區分署代 表 人 黃偉政（分署長）訴訟代理人 黃秋田 律師複代理人 陳冠華 律師上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。另同法第113條第1、2項亦規定：
「（第1項）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。（第2項）前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。」查：
1.本件原告起訴時訴之聲明為：「一、確認桃園市○○區○○段1309、597、596等地號水利用地為本區農業公共使用排水系統之一環，是為公用財產，以各直接使用機關為管理機關，直接管理之，未經水務主管機關同意，被告不得出租或作其他用途。其租約或使用權利證明之法律關係不成立。二、確認1310地號土地為農業區公共使用之農路非交通用地，被告應以所有權人身分，請桃園市大溪地政事務所更正編定。1310地號土地為公用財產，未經農業主管機關同意，被告不得出租或作其他用途。其租約或使用權利證明之法律關係不成立。三、確認669地號農田排水得穿過1310地號公用農路地下以至1309地號水利用地公用排水溝。」（本院卷第8至9頁）。嗣後原告雖曾先後於民國106年11月9日、107年2月5日具狀、107年2月27日準備程序期日以言詞、107年3月1日復具狀為訴之聲明變更（內容詳如附表所示），被告則均表示不同意，迨107年4月12日言詞辯論期日，原告經闡明並確認其真意後，變更訴之聲明為：「確認被告管理之桃園市○○區○○段1309、597、1310地號三筆土地（下各稱1309號國有土地、597號國有土地、1310號國有土地，合稱系爭3筆國有土地）為國有公用財產。」（本院卷第267頁），並撤回前提出之其餘訴之聲明，關於撤回部分，業據被告當庭同意在卷（本院卷第267頁），且無行政訴訟法第113條第1項但書之情形，自應准許之。
2.又被告雖陳稱不同意原告於前開言詞辯論期日所為訴之聲明變更，惟變更後聲明所請求確認之內容（即被告對系爭3筆國有土地有國有公用財產管理關係），尚在原告起訴時訴之聲明第1、2項所列範圍內，且原告於107年2月27日準備程序期日表明其起訴真意時雖曾不主張此確認之訴聲明，惟此與其起訴迄此次變更前均主張之訴之聲明即：「被告不得將桃園市○○區○○段1309、597、1310地號三筆土地（即系爭3筆國有土地）出租或提供他人使用」，二者之請求基礎同係主張系爭3筆國有土地有國有財產法第28條之適用，仍符合行政訴訟法第111條第3項第2款：「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變」之規定，是原告於言詞辯論期日所為訴之變更，於法相符，亦應准許之。
二、事實概要：原告2人為坐落桃園市○○區○○段○○○○號土地（下稱669號土地）之公同共有人，系爭3筆國有土地刻由被告管理中，其中1310號國有土地並與669號土地毗鄰，原告陳儀勳為在669號土地上耕作而有排水之需，擬經過毗鄰之1310號國有土地以連接使用1309號國有土地、597號國有土地上之公用排水溝，其曾先後於104年12月8日、105年7月26日向被告所屬桃園辦事處陳請及向桃園市政府水務局水利行政科檢舉，主張1309號國有土地、597號國有土地上之公用排水溝遭人載送土方堵塞，而1310號國有土地上則有公有農路，依法應不得出租、處分或設定負擔，及請令行為人挖除填土、回復水路原狀等情，經被告所屬桃園辦事處以105年1月4日台財產北桃二字第10408109300號函回復後，原告認係被告將系爭3筆國有土地出租供訴外人黃○運使用，方有前開情事，基於排除訴外人黃○運使用系爭3筆國有土地，以達原告共有之669號土地能使用1310號國有土地以排水至1309號國有土地上排水溝之目的，遂依國有財產法第28條等規定對被告提起本件訴訟，請求確認被告管理系爭3筆國有土地為國有公用財產。
三、本件原告主張：
(一)1309號國有土地、597號國有土地應為水利用地農業區公共使用排水系統之一環，為公共使用之國有財產，有公用地役關係存在，另1310號國有土地則為公有農路，並非交通用地，系爭3筆國有土地均應由桃園市政府農業局管轄，性質上應為國有公用財產，依國有財產法第28條規定，被告應不得出租與訴外人黃○運，亦不得為任何處分、收益，被告卻錯認系爭3筆國有土地為非公用財產土地，未經主管機關同意，出租予訴外人黃○運，原告於104年12月間及105年7月間曾陳請及檢舉系爭3筆國有土地遭訴外人黃○運等埋設涵管等企圖改變排水方向之行為卻均無效果，其間桃園市龍潭區公所亦曾函請被告依權責處理系爭3筆國有土地之公用排水溝遭違法填塞事宜，被告均不為確答，致訴外人黃○運填塞排水溝而導致水逆流入1309號國有土地、1310號國有土地再倒灌入669號土地，若排水問題不能解決，原告難以在669號土地上復耕，造成難以估計之經濟價值損失，被告已違反國有財產法第11條、第28條之規定，原告就本件應有即受確認判決之法律上利益，為此提起本件訴訟。
(二)並聲明：確認被告管理之系爭3筆國有土地為國有公用財產。
四、本件被告則以：
(一)系爭3筆國有土地並無多年直接供農田排水或道路通行等公共使用情形，原告所指曾經設置土溝等係何人所為亦不明，若果如原告所述有各該設施存在，之前即應由桃園市政府或桃園市龍潭區公所等機關負責管理、維護，比對國有財產法第11條、第12條即可知，若屬國有公用財產之性質，係由該公共使用用途之主管機關任管理機關，屬國有非公用財產者，方依國有財產法第12條規定由被告任管理機關，系爭3筆國有土地之管理機關既為被告，即可證系爭3筆國有土地為非公用財產，原告並無向被告請求確認之法律依據，且原告主張之公用排水使用問題，一般不特定人民之利用，為反射利益，原告亦無得訴請確認之權利或法律上利益存在，若原告就系爭3筆國有土地有主張之通行、排水需求，亦屬適用民法物權編相鄰關係等規定之私權爭執，應不得提起本件訴訟。
(二)又桃園市龍潭區公所於106年8月2日會勘時雖曾同意可向被告辦理土地撥用及施作水溝、道路工程，但後續亦曾表明須待需求人向其申請才能研議撥用等作業，迄今更未經辦理撥用完成，若如原告主張系爭3筆國有土地上存在公用地役關係，亦係土地所有人與權責機關間之法律關係，原告僅為鄰地所有人或利用人，仍無訴請確認之公法上請求權，對被告起訴之主張，顯屬當事人不適格等語，資為抗辯。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭3筆國有土地及669地號土地之登記謄本、地籍圖謄本（本院卷第21至24頁、29至31頁、37至38頁）、原告陳儀勳104年12月8日陳請書（本院卷第40至41頁）、被告所屬桃園辦事處105年1月4日台財產北桃二字第10408109300號函（本院卷第33頁）、原告陳儀勳105年7月26日檢舉函（本院卷第42至43頁）等件影本在卷可稽，堪認與事實相符。是本件所應審究者厥為：原告起訴是否具有確認利益？原告訴請確認被告對系爭3筆國有土地有公用財產之管理關係，是否屬實且於法有據？
六、本院之判斷如下：
(一)按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段定有明文，故提起確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，尚應具備有即受確認判決之法律上利益。其中關於確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）訴訟，所稱之公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，在兩個以上權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係。又所謂有即受確認判決之法律上利益，係指原告之權利或法律上利益，有因其主張公法上法律關係之成立或不成立而受有侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。此一要件之作用有二：一係對提起確認訴訟有所限制，防止當事人之濫訴；二係作為權利保護要件之一種，提起確認訴訟者僅須有即受確認判決之法律上利益，毋庸再主張權利或法律上利益受損害之可能。
(二)次按國有財產法第4條規定：「（第1項）國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。（第2項）左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。（第3項）非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」第28條規定：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」
(三)本件依原告主張之情由，其等提起本件訴訟並無即受確認判決之法律上利益存在，爰論述理由如下：
1.原告提起本件確認訴訟所主張情由，係以其等為耕作所有669號土地而有通過1310號國有土地以排水至1309號、597號國有土地上排水溝之需要，及為令被告不能提供系爭3筆國有土地給其他人使用，以達成原告前開排水需要，故而訴請確認被告對系爭3筆國有土地為公用財產管理關係，此並經原告當庭自承無訛（本院卷第194頁、第267頁、第270頁之筆錄），然而，縱如原告主張系爭3筆國有土地應為公用財產，依其所舉國有財產法第28條，亦僅規定管理機關（按國有財產法第11條及第12條規定，被告為「非公用財產」之管理機關，除為被告直接使用之情形外，原則上被告並非「公用財產」之管理機關），原則上不得為任何處分或擅為收益，惟有符合但書所規定不違背其事業目的或原定用途情形時，仍得為收益，並非如原告所稱一旦系爭3筆國有土地為公用財產，被告即不得將系爭3筆國有土地出租或提供他人使用，原告謂本件確認之訴足以達成其所希冀排除被告將系爭3筆國有土地提供第三人（如訴外人黃○運等）之可能，容有誤解。
2.其次，原告雖主張訴外人黃○運曾於104年間向被告承租系爭3筆國有土地，業為被告所否認，觀之原告所提出卷附106年6月27日、106年8月2日桃園市政府水務局會勘紀錄影本（本院卷第68頁、第72至75頁）之記載，亦僅見會勘結論有訴外人黃○運在1309號國有土地上有違規填土，及桃園市政府水務局限期令其回復原狀、一併清除597號國有土地上土地級配料，將1309號國有土地、597號國有土地之原有地籍水路恢復等，否則將依違反水利用地編定裁處等情，並未見有何涉及被告曾將系爭3筆國有土地出租與訴外人黃○運等內容，反而由桃園市政府水務局限期命訴外人黃○運清除填土、回復水路，否則將依法裁處之記載，顯然原告所主張目前669號土地未能經由1310號國有土地以排水至1309號國有土地、597號國有土地之問題，為訴外人黃○運違規填土所造成，此與被告係基於公用財產或非公用財產而管理系爭3筆國有土地乙事，毫不相干，至多為被告若善加管理而防免違規填土發生時，鄰地或能間接受惠之問題，顯然原告訴請確認系爭3筆國有土地為公用財產，並無從確保原告所主張669號土地排水之私權利益不致受侵害。再者，原告為669號土地之排水，得否使用鄰地即系爭3筆國有土地，更無關乎系爭3筆國有土地為公用財產或非公用財產之管理關係，被告辯稱此應屬原告循民法物權編關於相鄰關係之規定，謀求解決，良有所憑。據上，本件原告對被告訴請確認系爭3筆國有土地為國有公用財產，縱使獲得勝訴判決，既仍無從排除其所主張因訴外人黃○運之行為，致其等共有之669號土地無法使用鄰地即系爭3筆國有土地排水之危險，亦與其等得否為排水而使用系爭3筆國有土地之利益無涉，原告對被告提起本件確認訴訟，實乏確認利益而無權利保護之必要。
3.又被告已否認系爭3筆國有土地屬國有財產法第4條第2項規定之公用財產，並說明係依國有財產法第12條關於非公用財產由被告為管理機關之規定，由改制前桃園縣大溪地政事務所以103年9月10日溪地登字第1030010149號函通知被告辦理1309號國有土地、1310號國有土地第1次土地登記而以被告為登記之管理機關，並提出該函影本1份為憑（本院卷第272頁），及桃園市政府水務局104年9月7日會勘紀錄載明597號國有土地無需保留公用（本院卷第273至276頁）等情，系爭3筆國有土地上既確無經被告直接使用之情形，被告上開陳述，核符國有財產法第12條規定，則原告就系爭3筆國有土地之實際使用狀況，縱有爭執係作為公用排水溝或公用農路等，應作為公用財產，此亦為其所主張各該設置之主管機關是否循國有財產法第34條第2項、第35條第2項或第38條、第39條規定等程序辦理撥用後，方能更易，且更易後之管理機關亦非被告，此既非原告對被告訴請確認即得發生變更為公用財產之效力，益徵原告訴請確認被告對系爭3筆國有土地為國有公用財產之管理關係，缺乏即受確認判決之法律上利益，自應予駁回。
七、綜上所述，原告對被告訴請確認系爭3筆國有土地為國有公用財產之管理關係，欠缺權利保護必要，原告所請，為無理由，應予駁回。至其餘兩造關於實體之主張及其餘攻擊防禦方法，即毋庸再予審究，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 蕭惠芳法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
書記官 李淑貞