臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1507號107年7月26日辯論終結原 告 葉峯銘被 告 桃園國際機場股份有限公司代 表 人 曾大仁（董事長）訴訟代理人 林繼恆 律師
陳昶安 律師姜宥汝 律師複代理人 楊晴文 律師上列當事人間公路法事件，原告不服交通部中華民國106年8月25日交訴字第1060012692號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告依民用航空機場客運汽車管理辦法（下稱機場客運管理辦法）第3條第3項、第18條、第19條等規定辦理臺灣桃園國際機場（下稱桃園機場）績優駕駛人選拔事務，於民國106年3月15日函請內政部警政署航空警察局（下稱航警局）、桃園機場第16屆排班計程車自律委員會（下稱自委會）提出績優駕駛人推薦名單，其後僅自委會推薦提名67名之績優駕駛人。被告旋即於106年3月21日與航警局、自委會召開推薦人資格審查會議（下稱106年3月21日資格審查會議），會議中商討應以有重大功績或貢獻與桃園機場相關者優先推薦，從而自委會於該審查會議中自行撤回不符合推薦原則之23名被推薦人（原告包括在內），最終僅提出44名被推薦人。被告會同航警局及北北基桃竹等縣市各計程車公（工）會代表於106年3月23日召開「桃園機場第16屆排班計程車績優駕駛人候選人評定會議」（下稱106年3月23日評定會議）進行選拔，決議分別由自委會幹部36名及會員6名獲選。被告遂以106年3月29日桃機業字第1061000795號函附會議紀錄（即原處分），檢送第16屆績優駕駛人名單予各推薦單位及相關公（工）會。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）44名績優駕駛人候選人已於106年3月21日資格審查會議中決定，自委會於106年4月10日立法院公聽會承認「自行撤回其中23名」並非事實。依航警局106年4月12日函示中已說明於106年3月21日資格審查會議由被告、航警局及自委會三方將自委員會提報之67人選，進行書面資格審查，評定出44名績優候選人，與被告之答辯理由第3點第4條中：
「自委會於該次會議（106年3月21日推薦人資格審查會議）中主動撤回不符第18條標準之23名推薦人。」之說矛盾，實為67名駕駛均經三方之書面審查。
（二）原告協助破獲刑案、釐清105年火燒車事件之貢獻，均經航警局及桃園市交通局來函佐證，符合績優駕駛人評選條件，理應優於其他駕駛人之拾獲物品行為。評定會議就最後提出會員6名，有2位是拾獲物品，分別為許福地及徐進富。拾獲物品如何優於破獲刑案及協助釐清火燒車事故駕駛人酒駕？由此可證被告及航警局及自委會，並未依照機場客運管理辦法第19條規定，推薦單位應依駕駛人平時工作績效或記錄有案之績優事蹟「從嚴推薦」。106年3月21日推薦人資格審查會議後，拾獲失物、金錢申報績優人員，訴外人徐進富及許福地符合推薦資格；呂英機及楊采妮載運航警辦案，並無破獲刑案亦符合推薦資格，為使真相明朗，懇請調閱106年3月21日會議紀錄及相關錄音錄影內容及以下申請績優保留人員：「1.徐進富、2.許福地、3.呂英機、4.楊釆妮、5.葉峯銘」績優保留申請表可供釐清審查會議是否有恣意濫權、是否符合行政程序法第8條規定平等原則。
（三）被告違反行政程序法第1條、第8條，主管機關有被欺瞞事實之情事，訴願決定嚴重影響人民對政府的信賴：
1.所謂以貢獻被告相關者為優先推薦，此審查標準於106年3月21日進行資格審查時，機場客運管理辦法第18條中未有此條規定，於106年3月23日評定會議中才提出此審查標準、106年7月24日法規修正討論中提案，故106年3月21日推薦人資格審查會議其結果受到不存在且違反第18條規定、精神之條件影響，被告於106年7月24日才召集人民團體各相關單位共同討論修改後續第18屆績優駕駛評定標準，違反行政程序法第8條之規定。106年3月21日績優駕駛保留資格審查會議以重大功績或貢獻與桃園機場相關者為優先推薦，逾越機場客運管理辦法第18條第2及第3項規定，恣意濫用其行政權，形成裁量濫用。
2.被告依106年2月10日站務業字00000000000號函委託行使公權力，依機場客運管理辦法第19條，訂定第17屆抽籤人數名額由16屆原700名降為600名。績優駕駛人名額由抽籤名額總數歷屆原8％降為7％，全屬機場客運管理辦法第19條賦予權利範圍內。績優駕駛人候選人數額由被告決定之，機場客運管理辦法第19條並無此規定，被告逾越法條給予之權利，於3月21日會議中影響其他符合資格之駕駛人權益，造成越權裁量。
3.依機場客運管理辦法第19條，各績優駕駛人推薦單位自有其決定權限，依被告之被證1績優駕駛人候選人審查作業辦法，其第4點嚴重影響各單位之獨立決定權限及各申請績優駕駛人之權益，故106年3月21日之資格審查會議形成裁量濫用及違反平等原則，其過程均存在裁量濫用及越權違反法律之處。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及被告106年3月29日桃機業字第1061000795號函附會議紀錄的評定結果均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：
（一）被告、自委會與航警局依民用航空辦法授權，秉持公平公正之判斷擇定績優駕駛人，此裁量權行使並無任何恣意濫用。被告於106年3月15日函請航警局、自委會提出績優駕駛人推薦名單，其後僅自委會推薦提名67名之績優駕駛人。被告並於同年3月21日與航警局、自委會召開推薦人資格審查會議，自委會於該審查會議中自行撤回不符合推薦原則之23名被推薦人（包括原告在內），故自委會最後僅提報44名推薦績優駕駛人參與同年3月23日之績優駕駛人評定會議，最終由其中42名當選為績優駕駛人。
（二）原告訴願之標的為106年3月23日之評定結果，於該會議中，原告自始不在自律委員會推薦名單內，自然無從評定為績優駕駛人，被告作成該評定結果並無違法之處。至於原告爭執不在自律委員會之44人推薦名單中乙節，自律委員會本得有權決定推薦何人進入推薦名單，其是否接受會員報名或如何篩選本屬自律委員會之權限，如有爭執，亦應屬原告與自律委員間之爭議，而與被告作成評定結果無關。
（三）被告係依機場客運管理辦法第19條，依職權於106年3月21日召開績優駕駛人推薦人資格審查會議，請自委會以重大功績或貢獻與被告相關者為優先推薦，自為合法。為遵守機場客運管理辦法第19條第2項「從嚴推薦」之規定，避免績優駕駛人人數過於浮濫，被告訂有「桃園國際機場績優駕駛人選拔審查作業要點」，其中第3點規定被告得召開會議召集各推薦單位先行審查候選人資格。故被告於106年3月21日召開推薦人資格審查會議，與各推薦單位商討應依機場客運管理辦法從嚴推薦，並以重大功績或貢獻與桃園機場相關者為優先推薦，自委會並於該次會議中主動撤回不符前開標準之23名被推薦人（包括原告在內），僅提報44名推薦駕駛人於評定會議。據此，可稽被告係依法召開推薦人資格審查會議，依法行使裁量權，自無違法之處。
（四）答辯聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：本件原告主張：原告因協助航警局偵破刑案及提供破案證據，桃園市政府交通局及航警局均建議予以表揚，惟被告、航警局及自委會於106年3月23日之評選會議，並未依照機場客運管理辦法第19條規定，推薦單位應依駕駛人平時工作績效或記錄有案之績優事蹟從嚴推薦，致原告未獲推薦名單內，被告之資格審查會議及其作業審查辦法違反行政裁量與依法行政，其過程均存在裁量濫用及越權違反法律之處，故請求原處分及訴願決定均撤銷等語。被告答辯則以：106年3月23日之評定會議中，原告自始不在自委會推薦名單內，無從評定為績優駕駛人，被告係依法律授權，專業判斷後擇定績優駕駛人，此裁量權行使無任何恣意濫用之情形。是本件爭點厥為：（一）原告並非原處分之相對人，提起本件訴訟，當事人是否適格？（二）106年3月23日之評定會議是否有違法或裁量濫用之情事？以下分別敘明之。
五、本院之判斷：
（一）原告並非原處分之相對人，提起本件訴訟，欠缺當事人適格。
1.所謂當事人適格，係指於具體訴訟中具備為正當當事人之資格而得適法受本案判決者而言。按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項分別定有明文。準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟；惟是否為利害關係第三人，參諸最高行政法院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內…。」可知，須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴。若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張相對人為他人之行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟，其欠缺訴訟權能，自係當事人不適格。
2.又法律上利害關係之判斷，係以新保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非行政處分之相對人而以利害關係人身分起訴者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上之反射利益受損害，不具當事人適格，則不許提起訴願或行政訴訟。
3.按機場客運管理辦法第3條第3項：「桃園機場排班計程車之營運監督、駕駛人管理及績優駕駛人選拔獎勵等相關營運管理事項，得由民航局委託機場公司執行之。」、第18條：「領有有效桃園機場排班登記證之排班計程車駕駛人，具有下列條件之一者，得評選為績優駕駛人獎勵之。但曾受吊扣（銷）機場排班登記證處分者，不得評選為績優駕駛人：一、擔任自律幹部，表現卓越，成績特優，或擔任桃園機場排班計程車駕駛人具特殊貢獻，有具體事蹟可稽者。二、協助維護治安工作，著有重大功績者，其中以協助破獲重大刑案者為優先。三、具有具體搶救重大災害事故之優良事蹟，且對國家社會及團體確有重大助益者。」第19條：「（第1項）候選桃園機場績優駕駛人之推薦單位如下：一、機場公司。二、航空警察局。三、自律委員會。（第2項）推薦單位應依駕駛人平時工作績效或記錄有案之績優事蹟從嚴推薦。（第3項）前項績優駕駛人之評定，由機場公司會同航空警察局及計程車客運業營業區域含有桃園市之該管轄區計程車客運商業同業公會、汽車駕駛人職業工會等相關公（工）會之代表各1人，就依前條規定被推薦者，評定為績優駕駛人。」。被告為辦理績優駕駛人選拔事務，經依上開第3條規定及交通部民用航空局之委託，於106年3月15日制定「桃園國際機場績優駕駛人候選人審查作業要點」（下稱審查作業要點，見本院卷第118頁），以為辦理作業規範。
4.依審查作業要點第2點、第3點規定可知，績優駕駛人之選拔，係由機場公司、航空警察局、自律委員會推薦，提出候選名單，於必要時，被告得於評定會議前召開審查會議，先行審查候選人資格，再由評定委員會（即機場公司會同航空警察局及計程車客運營業區域含有桃園市之該管轄區計程車客運商業同業公會、汽車駕駛人職業工會等相關公（工）會之代表各一人，機場客運管理辦法第19條第2項）自推薦名單中評定。亦即，縱使具有前揭辦法第18條之3項資格之駕駛人，亦僅得被推薦列入績優駕駛人之候選名單內，並無直接請求被推薦或評選為績優駕駛人之權利，規範上並無保障特定競爭者之目的，依保護規範理論而論，尚難認有具訴訟權能之利害關係第三人可言。查被告於106年3月15日函請航警局、自委會提出績優駕駛人推薦名單（見本院卷第117頁），然僅自委會推薦提名67名之績優駕駛人。被告旋即於106年3月21日與航警局、自委會召開推薦人資格審查會議，會議中商討應以有重大功績或貢獻與桃園機場相關者優先推薦，從而自委會於該審查會議中自行撤回不符合推薦原則之23名被推薦人（包括原告），最終僅提出44名被推薦人留待正式會議評定（見本院卷第122-123頁）。嗣後，被告依機場客運管理辦法第19條第3項規定，於106年3月23日召開評定會議進行評定，並決議分別由自委會幹部36名及會員6名獲選，有會議紀錄附卷可稽（本院卷第129-130頁）。其評選程序，於法尚無不合。原告並未被列入自委會之推薦名單中，即未進入106年3月23日評定會議名單內，自無從獲選為績優駕駛人。次查，桃園機場計程車總排班總人數為600人，其中42個名額保留給績優駕駛人，剩下的名額透過其他管道進行排班的申請，為兩造陳明在卷（見本院卷第160-161頁筆錄），可知，原告縱未獲選為績優駕駛人，仍可透過其他管道申請排班，原告所主張排班計程車保留名額權利被損害乙節，僅係單純經濟上之反射利益受損害。是原告既非原處分之相對人，且被告作成原處分，亦不可能使原告因此而有權利或法律上利益受損害之情形，自難謂其已具備提起本件訴訟之當事人適格。
（二）系爭106年3月23日之評定會議並未有違法或裁量濫用之情事。
1.原告主張：績優駕駛推薦人數經自委會公告，含一般駕駛人29名，幹部38名，共計67名，與實際提出參與評定會議人數44名之事實不符，且凡符合機場客運管理辦法第18條資格之申請者應依法全數推薦參與評鑑，再交由各公（工）會代表及被告與航警局作評鑑審核，惟被告等推薦單位未會同告知其他評鑑單位下，於正式評鑑會議前，先行召開初審會議乙次，造成實際參與評定會議之人數為44名與自委會公告之人數不符，被告、航警局或是自委會皆無權作初步審核，績優駕駛人之評定，應由被告會同航警局及計程車客運業營業同業公會、汽車駕駛人職業工會等相關公（工）會之代表各1人，就被推薦者，評定為績優駕駛人，非由被告、航警局、自委會成員三方會同評議云云。惟查，機場客運管理辦法第19條第1項、第2項規定，桃園機場績優駕駛人既由被告、航警局、自委會等單位，依駕駛人平時工作績效或記錄有案之績優事蹟從嚴推薦，是推薦單位對於推薦人選，自有決定權限，從而自委會採行何種方式決定推薦人選，是否接受其會員報名，如何由報名之駕駛人中篩選出推薦人選，抑或係將報名之駕駛人全數列為推薦人選，均屬其決定權限，故縱自委會原提報67名（含幹部38名、會員29名），再自行撤回其中23名，最終提報僅44名（含幹部38名、會員6名），被告會同航警局及相關公（工）會就該44名駕駛人進行評定，決議分別由自委會幹部36名及會員6名獲選，應無違誤，原告主張自委會無撤回之權限，自屬無據。
2.原告復主張被告於系爭106年3月21日會議中討論徐進富、許福地因拾獲失物、金錢申報績優人員符合推薦資格，然呂英機、楊采妮載運航警辦案，並無破獲刑案亦符合推薦資格，並聲請調閱3月21日會議紀錄及相關錄音錄影檔，並申請績優保留人員云云。惟查，是否有協助破獲重大刑案僅評選績優駕駛考量因素之一，而非唯一標準，原告主張以是否有協助破獲刑事案件作為評選績優駕駛唯一標準，進而認定被告之評定有恣意濫權情事存在，容有違誤。再者，被告業已提出函請航警局及自委會推薦績優駕駛之公文、自委會回函，及106年3月21日會議紀錄等資料在卷供參，尚難認被告本次績優駕駛評定有何原告所指違法之情形存在。復按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更（最高行政法院97年判字第290號、司法院釋字第462號、第553號解釋參照）。查績優駕駛人之評定有其高度屬人性，需考量被推薦人之平時表現、是否有特殊貢獻等，故被告基於職權召開之推薦人資格審查會議所為之評定結果，應屬於上揭最高行法院判決所述行政機關享有判斷餘地之處分，原則上非受司法審查之範圍，除非行政機關有恣意濫用及其他違法情形。從而，本件被告依審查作業要點第3點規定，會同各推薦單位即航警局、自委會，舉行推薦人資格審查會議，先行審查候選人資格，並依機場客運管理辦法第19條之規定，以「從嚴審查」推薦人資格為原則，並以重大功績或貢獻與桃園機場相關者為優先推薦，召開及評定之標準均符合規定，且係基於專業營運考量，所為之評定過程及結果並無任何恣意濫權或違法之處。
六、綜上，原告既非原處分之相對人，被告評定結果之原處分，自不可能使原告因此而有權利或法律上利益受損害之情形，原告自非提起本件訴訟之適格當事人。又系爭評定會議之召集以及選拔程序並無違法之處，從而，原告提起本件訴訟，訴請如上開聲明所載內容，為無理由，自應駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，原告請求調閱106年3月21日會議紀錄及相關錄音錄影內容及以下申請績優保留人員：「1.徐進富、2.許福地、3.呂英機、4.楊釆妮、5.葉峯銘」績優保留申請表，核無必要，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 16 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 8 月 16 日
書記官 蕭 純 純