臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1514號107年2月1日辯論終結原 告 王桂馨訴訟代理人 楚曉雯 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 劉天佑
包蓓琳許佳琳上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年8月24日交訴字第1060013501號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺北區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人連邦彥利用網路平台，於民國105年3月31日15時43分許以登記原告所有之0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），由臺北市○○○路○段○○○○號載客至○○○路00號，收取費用新臺幣（下同）60元，以106年1月17日交公基監字第4202186號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反行為時（106年1月4日修正公布前，下同）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以106年3月30日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書，吊扣原告系爭車輛牌照2個月。原告不服，提起訴願，主張略以原告為單純車輛所有權人，並非違反公路法第77條第2項之行為人，不應以原告為處罰對象等語。經交通部106年8月24日交訴字第1060013501號訴願決定駁回。原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：
（一）原告與連邦彥為夫妻關係，系爭車輛於101年6月間由原告購買，因原告不會開車，故從購車時起，系爭車輛均由連邦彥使用。系爭車輛行照依一般慣例放在車內，連邦彥並沒有告知原告伊何時加入UBER。原告僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件。被告應負擔舉證責任，提出證據證明原告係以「經營汽車運輸為業」。
（二）依原處分書之「違反事實」欄所載，被告之所以認原告違反汽車運輸業管理規則，無非係以「未經核准經營汽車運輸業（備註）您將所有車輛6162-J8自小客交予連邦彥駕駛，未經申請核准，利用網路平台，經營汽車運輸業，攬載乘客，收取報酬，從台北市○○○路○段○○○○ 號至○○○路10號，費用60元」等情為據。惟查，原處分書通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何，被告機關所屬台北市區監理所來函所附之「搭乘資料」與「採證照片」係由不知名之第三人所製作，其真實性不無疑問，況所謂「搭乘資料」與「採證照片」無一與原告相關，何可用來做為證明原告有「經營汽車運輸業」或「加入網路平台」或「載客收費」之行為？退步言，縱原告曾將車輛提供連邦彥使用，被告機關又豈可以此直接認定原告提供系爭車輛予訴外人目的在於供訴外人搭載乘客營業之用？被告單憑原告為系爭車輛所有人之事實，即率爾恣意認定原告有經營汽車運輸業之違規事實而加以處罰，顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。且被告自始即未依職權公平調查，置原告106 年1 月5 日向台北區監理所所提出之陳述內容及連邦彥同日出具之聲明書及原告之申復內容（本院卷第85、86、175 頁）不顧，原處分自有違法不當，當依法撤銷。
（三）縱謂被告所認「載客、收費事實」存在，然本件被告所稱違規行為之行為人（利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）為何人？與原處分所裁處之對象（原告）是否同一？原告是否即為依公路法第77條第2項規定所應裁處之對象？就此，被告均未曾究明。尤其，被告對於原告（本件受裁罰之對象）就系爭違規行為有無故意過失？原告究竟依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？原告雖為系爭車輛之所有人，但既非從事系爭違規行為之行為人，對於系爭違規行為亦不知情，則究竟違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被告說明其理據，亦未載明於原處分書之理由欄，更未說明其法令依據為何，原處分確有未具體載明理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵。
（四）依最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議之判斷標準，公路法第77條第2項規定所列之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，其構成要件既包含「未經許可經營汽車運輸業」之違反行政法上義務之行為，則行政機關依該條項規定而為之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，自屬對於人民「違反行政法上義務」之行為所為之裁處，具裁罰性，屬行政罰（裁罰性之不利處分），而非僅屬管制性之行政處分。最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨為不同解釋，顯然未及深究同法院先前決議意旨所揭示之判斷準則，容有斟酌之處。是本件縱認原告所屬系爭車輛遭訴外人連邦彥使用於搭載網路平台UBER而屬違規行為，然實際從事違規行為之人既非原告，則被告對車輛所有人之原告作成原處分，顯有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3條規定以及司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則之違法。且公路法第77條第2項規定，解釋上得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。
（五）駕駛人持有原告所屬系爭車輛之行照及強制汽車責任保險證，乃車輛行駛依法應備文件，被告身為監理主管機關竟臨訟以此指摘原告未盡車輛管理責任云云，根本係為達不當裁罰之目的、不論是非之無稽指控。且車輛所有人將車輛交付予駕駛人之行為，駕駛人既已具備合格駕駛資格，要無任何監督責任未盡之可言；原告縱因身為車輛所有人，而對車輛負有監督管理責任，但此等監督管理責任本身，並非可無限上綱，況車輛所有人之車輛管理監督義務，並未該當於公路法第77條第2項所定「非法經營汽車運輸業」之行政法上義務之違反，衡情自無從執此令車輛所有人負擔行政責任。
（六）公路法第77條第2項規定乃係賦予被告「得」採取吊扣處分與否之行政裁量權限，亦即此吊扣處分具有裁量處分之性質。被告對於違反公路法第77條第2項規定之汽車駕駛人所為之違規載客營業行為，其「自用車違規營業處罰基準表」均一律併處汽車所有人吊扣車輛牌照處分，僅審酌駕駛行為人之違規次數，而處以不同之吊扣期限而已，是被告作成吊扣處分前根本未考量是否為對人民最小侵害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益，更未區分個案情節輕重，顯然未符法律規定「得」吊扣之意旨，而有裁量怠惰之違法。況被告吊扣原告車輛牌照，與被告禁止違規行為人從事載客行為之目的間，根本欠缺正當合理的關聯性，易言之，違規行為人仍可使用其他車輛繼續載客營業行為，縱未使用系爭車輛亦不必然能達成被告機關所謂遏止行為人繼續從事違規載客行為之目的，是被告機關對原告所作成吊扣車輛牌照之處分，顯有違反不當連結禁止原則之裁量濫用之違法。又被告在第一次查獲系爭車輛遭使用於違章行為，不論原告知情與否，即對原告採取對原告權益損害如此重之處罰手段，此執行方法顯然逾達成執行目的之必要限度，被告亦未區分個案情節之輕重，一律採取相同程度的裁罰，對於裁罰手段之裁量，輕重顯然失衡，有違反憲法比例原則之裁量濫用之違法。因原處分已執行完畢，爰聲明：１、確認原處分違法。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）原告提供0000-00號自用小客車予訴外人連邦彥於105年3月31日15時43分許違規搭載乘客，由臺北市○○○路○段○○○○號至臺北市○○區○○○路○○號，並收取費用60元，有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據可稽（被證1），顯已違反公路法第77條第2項依法申請核准，而經營汽車運輸業者規定，事實明確。且原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，均得據以認定原告違法行為之具體事實，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。
（二）原告於聲明書中亦承明提供系爭車輛予訴外人連邦彥使用（被證2）。而原告未辦理合法汽車運輸業登記，自不能自行或與他人共同經營汽車運輸業，查原告係提供自有車輛予訴外人加入Uber APP平台，載客收費營業為運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，原告所有車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，原告涉及經營汽車運輸業事實明確（本院104年訴字第1264號判決亦同此意旨）。而原告為車輛所有權人，依社會通念對車輛應有一定的保管責任（義務），可期待其注意不讓車輛成為違規營業的工具，且其無不能注意之情形，而其竟不注意，致其所有車輛成為違規營業之工具，該行為已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，故原告即車主應可認定其有過失，被告依公路法第77條第2項對其處以吊扣牌照2個月之處罰並無不當。
（三）參照最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議及本院105年度訴字第1831號判決意旨，就由訴外人實際為駕駛行為，而對汽車所有人處以吊扣牌照處分，「考其立法意旨，當係基於行政管制之目的，以法律賦予主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對實際供非法營業之車輛車主做成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。準此可見，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。核其意旨顯係基於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛，以法律賦予主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用」。本件被告按交通部94年5月27日修正發布之自用車違規營業處罰基準表規定：「三、自用小客車、自用小貨車，第1次違規處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月」（被證3），對原告所為原處分符合上開處罰基準表之規定，並無違法之處。爰以此狀，資為抗辯。並聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、原告配偶連邦彥加入UBER平台成為會員，於105年3月31日15時43分許，利用上開UBER APP網路平台媒介，以原告所有系爭車輛載客收費等事實概要欄記載兩造並不爭執，而參照兩造上開聲明陳述，本件首要爭點厥為，原處分依公路法第77條第2項等規定吊扣原告所有系爭車輛牌照2個月是否違法？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。
八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（第2項）前項汽車運輸業營運路○○區○○○路主管機關得視實際需要酌予變更。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時（即106年1月4日修正前）第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」
２、公路法主管機關交通部依據上開公路法第79條第5項授權訂定汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」經核上開規定主管機關應依職權舉發違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，並未違反法律保留原則，且核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，本院自予尊重。
３、又按106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，依其73年1月23日增訂時「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及106年1月4日修正時「……另為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……」之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分（參照最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議）。因此原告主張行為時公路法第77條第2項後段「吊扣或吊銷牌照」非屬管制性質乃屬裁罰性質，於本件無法適用云云，即不足採。
（二）經查系爭車輛為原告所有，原告將系爭車輛提供予訴外人連邦彥（即原告之配偶）使用。連邦彥於105年3月31日15時43分許以系爭車輛，由臺北市○○○路○段○○○○號載客至○○○路10號，收取費用60元。
１、對連邦彥部分：106年1月17日，被告所屬臺北區監理所以交公基監字第4202187號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發連邦彥違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定；106年1月19日，被告以路授北監基字第0000000000B號函檢送該通知單予連邦彥；嗣被告於106年3月30日以第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書，依公路法第77條第2項規定處連邦彥罰鍰5萬元確定，並於106年10月26日執行完畢（本院卷第229頁、第235-237頁）且確定。
２、對原告部分：106年1月17日，被告所屬臺北區監理所以交公基監字第4202186號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定；106年1月19日，被告以路授北監基字第0000000000A號函檢送該通知單予原告；嗣被告於106年3月30日以第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（即本件原處分），依公路法第77條第2項規定處原告吊扣系爭車輛牌照2個月，又原處分亦已於106年10月26日至同年12月26日執行完畢（本院卷第231-234頁）。
（三）經查本件原告所有系爭車輛交由配偶連邦彥使用加入UberApp平台，嗣經媒介於105年3月31日15時43分，由臺北市○○○路0段00○0號載客至○○○路10號，並收取費用60元，而連邦彥違章部分業經被告另案裁罰5萬元確定並執行完畢詳如上述；因此被告以原處分吊扣原告所有系爭車輛牌照2個月，參照前開公路法第77條第2項後段規定之說明，核未違法。
（四）再按行為時公路法第77條第2項後段「吊扣或吊銷牌照」並不以違規行為人所有車輛為限，而性質屬管制性行政處分，詳如上述。
１、上開公路法第77條第2項前段關於未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，行政機關所得採取之行政措施之一，乃針對違規行為人科處罰鍰，而罰鍰為行政處罰種類，固無爭執。至於同條項後段對於非法營業用汽車，不論其所有權歸屬是否為違規營業人，均得吊扣或吊銷車牌之規定，參照前揭法律見解，係令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統此等行政任務執行；故所吊扣或吊銷車牌之汽車不以同條項前段違規行為人所有者為限。且相對於汽車牌照之發給，除賦予汽車得於公路行駛之權利，同亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，亦符合比例原則。因此，原告主張將系爭車輛提供配偶使用，不知使用於本件違規行為，同時非違規行為人又無故意，公路法第77條第2項後段，具裁罰性質，屬行為責任，故原處分以非違規行為人之原告為裁罰對象自有違法云云，核無足採。
２、承上述，原告另陳稱公路法第77條第2項後段「吊扣或吊銷牌照」立法理由是處分違章行為之行為人，非處分出借車輛之所有權人，且將原告系爭車輛所有人轉換為違規行為人，有違處罰法定原則及處罰明確性原則，另將公路法第77條第2項後段之裁罰方式分別割裂適用，有違行政罰法第7條規定及比例原則，故主張最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議不足採云云，自屬一己岐異法律見解，核不足採。
３、同理，本件原告配偶連邦彥因本件使用原告系爭車輛違章，經被告依公路法第77條第2項規定處連邦彥罰鍰5萬元確定之事實詳如上述，因此原告主張被告未證明原告係以「經營汽車運輸為業」、原處分書未記載認定原告違規之證據云云，亦因對公路法第77條第2項後段吊扣牌照解釋誤會，而不足採，應併敘明。
（五）原告再主張縱認公路法第77條第2項後段屬管制性行政行為，但管制重點應放在事後不要再發生，而本件違規行為是105年3月而迄原處分時已逾一年，顯不符將違章行為狀態除去之行政管制目的，且有違比例原則云云。然有關公路法第77條第2項後段屬管制性行政行為已詳如前述（使原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再續在公路上合法使用），原告上開主張本難認有理由。末查公路法第77條第2項後段「吊扣或吊銷車輛牌照」乃法律賦予主管機關就實際供作非法營業使用之「車輛」（不問是否行為人所有），為吊扣或吊銷車輛牌照，使該車輛在一定期間內無法繼續為違規使用，防止危害繼續發生之效果；此參照道路交通管理處罰條例第12條至第26條規定及該條例第92條第1項授權訂定之道路交通安全規則第2章、第3章等規定內容即可知，未經申請主管機關核准，而經營汽車運輸業之行為，任令該汽車在公路上通行及為營業行為，不但危害營運市場健全性及消費者、亦因未受主管機關之行政管制（營業車輛之管制較諸非營業車輛之管制密度較高），亦同時影響全體用路人、消費者通行安全之公共利益；同時於一定期間內吊扣或吊銷車輛牌照僅使該車輛在一定期間內不能合法繼續在公路上合法使用，未影響該車輛所有權，相較於前開交通安全等公共利益而言，上開立法自未違反比例原則，同理原告此部分主張，對公路法第77條第2項後段立法意旨及管制性質容有誤解，而顯無足採，應併敘明。
五、綜上，原告將系爭車輛交其配偶連邦彥利用網路平台違規營業載客而首次違規，被告依法吊扣原告系爭車輛牌照二個月為法定最低即最輕微之管制手段，而系爭車輛復經原告交配偶連邦彥使用，顯非原告日常生活所必須，因此原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告持前詞訴請確認違法，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎事實已臻明確，兩造間其餘攻擊、防禦方法及提出證據，雖經審酌亦不影響判決結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 14 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 2 月 14 日
書記官 陳德銘