臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1564號107年3月1日辯論終結原 告 張藤雄訴訟代理人 賴俊睿 律師被 告 臺北市文山區公所代 表 人 鄭裕峯（區長）訴訟代理人 高珮芬
高珮菁顏永芳上列當事人間祭祀公業事件，原告不服臺北市政府中華民國106年9 月7 日府訴一字第10600146600 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為辦理「祭祀公業張聰輔」土地（即臺北市○○區○○段○ ○段156 、164 、165 、166 、167 及草湳段3 小段389 、399 、404 地號等8 筆土地）之清理申報，委託代理人蔡正山於民國106 年4 月27日向被告申請核發派下全員證明書。經被告審認原告僅檢附推舉書、沿革、派下全員系統表、派下現員名冊、不動產清冊等文件，無從審查派下員權屬，乃檢還原申請文件，依祭祀公業條例第10條第
1 項規定，以106 年5 月4 日北市文文字第10630647400 號函，通知原告於文到30日內釐清補正設立人張建哖與祭祀人間之關聯性，並檢附設立人張建哖與祭祀公業土地產權關聯之佐證資料。嗣原告復於106 年5 月9 日（收文日）檢附原申請文件提出申請，主張依內政部97年3 月26日內授中民字第0970031638號函釋意旨，其無需補正。被告認原告未依前函所述釐清設立人張建哖與祭祀公業土地產權關聯之佐證資料，乃依同條例第10條第1 項規定，以106 年5 月16日北市文文字第10630694500 號函（下稱原處分），駁回原告之申請。該函於106 年5 月18日送達，原告不服，提起訴願，經臺北市政府訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按祭祀公業條例第8 條第1 項規定：「第六條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：
一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。」觀諸上開條文內容，祭祀公業之管理人或派下員申報並請求核發派下全員證明書時，並無須檢附設立人與享祀人關係之證明文件。內政部98年1 月5 日內授中民字第0970037207號函謂：「祭祀公業申報時檢附文件，自應依據不動產所有權登記資料，並依照祭祀公業條例規定辦理。另查人民申報祭祀公業案件所檢附之文件，依祭祀公業條例規定並無應檢附祭祀公業設立人及設立時間之證明文件，故無須以切結方式辦理。」。另內政部97年3 月26日內授中民字第0970031638號函亦謂：「人民申報祭祀公業案件所檢附之文件，依上開祭祀公業土地清理要點及祭祀公業條例，均無應檢附祭祀公業（設立人及設立時間）之證明文件。故本案受理機關尚不宜要求當事人檢附享祀人『○○○』與設立人之連結證明文件，而以公告徵求異議之方式處理。」是以，無論是依祭祀公業條例第8 條規定或內政部過往之函釋，本件原告所檢附之資料實合乎法律規定，並已足以審查派下員權屬，被告所為處分顯有疑義，有損人民權益。
㈡另依行政法院83年度判字第2706號判決意旨，申請人如已依
規定竭盡最大舉證之可能檢具文件，所附文件記載無彼此不符之情形，就逮證實而言，所附文件縱有部分不明，而非相關資料可證明為不實者，主管機關並無否准權限，是本件被告逕予駁回原告之申請，實有違誤。
㈢並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被告應核准原
告申辦祭祀公業張聰輔派下全員證明書。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠按祭祀公業係指由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀
人為目的之團體；設立人指捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體；派下員指祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；派下全員係祭祀公業自設立起至目前止之全體派下員；祭祀公業條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點、臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉鎮市公所辦理申報；管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附推舉書（管理人申報者，免附）、沿革、不動產清冊及其證明文件、派下全員系統表、派下全員戶籍謄本及派下現員名冊等；公所受理申報後應就所附文件予以書面審查，有不符者應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回申報。分別為祭祀公業條例第3條第1款、第2款、第4款、第6條、第8條及第10條第1項所明定。主管機關受理祭祀公業申報審查時，雖僅作形式上審查，而不就私權之實質關係予以審究，然仍應依職權就程序上是否符合真實審查，除審查應檢附之文件，是否齊全，程序是否相符外，申報人對於其所提出之派下名冊之正確性，仍有釋明之義務（最高行政法陝93年判字第1047號、100年判字第225號判決意旨參照）。
㈡查本件原告檢附推舉書及自行製作之沿革、全員系統表、派
下現員名冊、不動產清冊等文件，申請核發派下全員證明書。本所依原告所檢附之文科作形式上審查，上開文件雖載明設立人為張建哖，惟依土地登記謄本及土地臺帳等資料，僅記載張建哖管理人，嗣管理人變更張迺靜，無其他佐證資料足以釐清設立人與祭祀公業產權之關聯性及其派下員權屬，無從據以核發派下全員證明書。本所乃函請原告補正；惟原告並未補正。本所依祭祀公業條例第10條第1項規定駁回其申報，並無違誤。
㈢並聲明求為判決：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：被告以原告未能檢附與祭祀公業產權關聯之佐證資料，否准原告之申請，是否適法？茲分述如下：㈠按政府「為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公
業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益」，特於96年12月12日制定公布「祭祀公業條例」，全文60條；並經行政院以97年5月19日院臺秘字第0970018139號令發布定自97年7月1日施行。同條例第2條規定：「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）主管機關之權責劃分如下：中央主管機關：㈠祭祀公業制度之規劃與相關法令之研擬及解釋。㈡對地方主管機關祭祀公業業務之監督及輔導。直轄市、縣（市）主管機關：㈠祭祀公業法人登記事項之審查。㈡祭祀公業法人業務之監督及輔導。鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。（第3項）前項第3款之權責於直轄市或市，由直轄市或市主管機關主管。（第4項）本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理。（第5項）第2項未列舉之權責遇有爭議時，除本條例或其他法律另有規定者外，由中央主管機關會商直轄市、縣（市）主管機關決定之。」第3條規定：「本條例用詞定義如下：一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。二、設立人：捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體。三、享祀人：受祭祀公業所奉祀之人。四、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；其分類如下：（一）派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員……。」、第6條第1項規定：「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。」、第8條規定：「（第一項）第六條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。（第二項）前項第五款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。」、第10條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於三十日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」㈡本件原告為辦理「祭祀公業張聰輔」土地之清理申報，委託
代理人蔡正山於民國106 年4 月27日向被告申請核發派下全員證明書。經被告審認原告僅檢附推舉書、沿革、派下全員系統表、派下現員名冊、不動產清冊等文件，無從審查派下員權屬，乃檢還原申請文件，依祭祀公業條例第10條第1 項規定，以106 年5 月4 日函，通知原告於文到30日內補正設立人張建哖與祭祀人間之關聯性，並檢附設立人張建哖與祭祀公業土地產權關聯之佐證資料。嗣原告復於106 年5 月9日檢附原申請文件提出申請，主張依內政部97年3 月26日內授中民字第0970031638號函釋意旨，其無需補正。被告認原告未依前函所述釐清設立人張建哖與祭祀公業土地產權關聯之佐證資料，乃依同條例第10條第1 項規定，於106 年5 月16日以原處分駁回原告之申請。此有派下全員證明書申請書、沿革、派下員全員系統表、不動產清冊、現員名冊（原處分卷第1-5頁）、臺北市文山區公所106年5月4日北市文文字第10630647400號函（原處分卷第6-7頁）、原告106年5月9日申請書（原處分卷第8-10頁）、臺北市文山區公所106年5月16日北市文文字第10630694500號函（原處分第11-12頁）等資料影本附卷可稽，經核於法並無不合。
㈢原告雖稱：祭祀公業歷史悠久，文件保存不易，依內政部97
年3月26日內授中民字第0970031638號函釋意旨，申報祭祀公業案件無需檢附設立人及設立時間之證明文件。原告已依祭祀公業條例第8條規定，檢附相關文件提出申請核發派下全員證明書，原處分機關未指出本件申請文件有何互相矛盾卻逕予駁回，有違法理更損及人民權利。另依改制前最高行政法院83年度判字第2706號判決意旨，申請人如已依規定竭盡最大舉證可能檢具文件，所附文件記載無彼此不符之情形，就待證事實而言，所附文件縱有部分不明，而非相關資料可以證明為不實者，主管機關並無否准權限。原處分機關自應依原告申請，核發派下全員證明書等語。
㈣惟查：
1.按民政機關（單位）於受理祭祀公業之申報後所為之審查，雖僅作形式上之審查，而不就私權之實質關係予以審究（如派下員或利害關係人對於派下權有私權爭議，另有其異議之救濟管道），然非謂受理申報之機關得不問申報人所提出之相關資料是否有相互矛盾，或在論理上因有其他事實存在，而顯有疑義情況下，均予以公告，仍應依職權就程序上是否符合真實審查，審查申請公告應檢附文件，是否齊全，程式是否相符，即申請人就所檢具派下員名冊之正確性，有釋明之義務，苟有欠缺，仍應命其補正，最高行政法院100年度判字第225號判決意旨參照。又「就祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯及經驗地說明其申報事項，而得此為基礎，將之納入法人管理；苟未能滿足於此層次之審查，即應命其補正，未能補正者，予以駁回。」最高行政法院103年度判字第527號判決亦可參照。
2.內政部97年3月26日內授中民字第0970031638號函釋固以：「說明：三、……祭祀公業條例第8條規定，祭祀公業管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。人民申報祭祀公業案件所檢附之文件，依……祭祀公業土地清理要點及祭祀公業條例，均無應檢附祭祀公業設立人及設立時間之證明文件。故本案受理機關尚不宜要求當事人檢附享祀人……與設立人之連結證明文件，而以公告徵求異議之方式處理。……」然內政部104年3月23日台內民字第1040021147號函釋則稱：「說明：三、……祭祀公業條例第8條雖無需檢附祭祀公業設立人及設立時間之證明文件，申報人仍有據實申報義務。臺灣民間之祭祀公業，設立悠久，且受日據影響，以致宗譜闕如、系統不明、權利主體認定不易，人民申報祭祀公業案件時，受理機關自應依祭祀公業條例相關規定辦理。倘有特殊個案必須釐清事實時，受理機關得本權責請當事人提供足以審認之佐證資料據以審查並協助釐清。」本件原告主張該祭祀公業設立人為「張建哖」，享祀人為「祭祀公業張聰輔」，但依土地登記謄本及土地臺帳等資料，僅記載管理人原為張建哖，嗣管理人變更張迺靜，無法證明其土地自始係由張建哖捐出供祭祀公業設立，且亦無其他佐證資料足以釐清設立人與祭祀公業產權之關聯，被告於本院準備程序並已陳明：「我們希望原告能提出張建哖與祭祀公業的關係及產權的佐證文件。例如就與祭祀公業的關係而言，可以提出牌位、會議紀錄或族譜、墓碑、財產買賣契約書、相關圖書文獻」，則參諸最高行政法院上揭103年度判字第527號判決意旨，被告函請原告補正，自符合正當法律程序。惟原告並未補正，原告訴訟代理人並於本院準備程序稱：「該祭祀公業已經年代久遠，很多資料已不存在。我們如要再提出土地資料有點困難。」是被告依祭祀公業條例第10條第1項規定駁回原告申請，並無違誤。
㈤綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，訴願
決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應核准原告申辦祭祀公業張聰輔派下全員證明書，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
書記官 劉 道 文