臺北高等行政法院判決
106 年度訴字第1574號107年8月22日辯論終結原 告 玟豪股份有限公司代 表 人 賴俊弘（董事長）訴訟代理人 黃旭田 律師
蔡易廷 律師林德盛 律師複 代理人 侯宜諮 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁（縣長）訴訟代理人 李文平 律師
張照堂 律師林宜暉上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國106年9月26日環署訴字第1060046033號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本判決之法律見解另為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項定有明文。查原告於民國106年11月9日起訴時，原係聲明：「訴願決定及原處分均撤銷」（見本院卷第12頁）。嗣於107年8月22日言詞辯論期日，變更、追加聲明為：「一、訴願決定、原處分均撤銷。二、被告應依原告104 年1 月5 日之申請，就花廢處理證（乙）字第0002號廢棄物處理許可證應作成准予展延許可期限至109年5月13日之行政處分。」（見本院卷第359頁）。原告為前開訴之變更、追加，衡諸其請求之基礎相同，無礙於訴訟終結，且被告就原告變更、追加之訴，無異議而為本案之言詞辯論，本院認為適當，爰予准許，先此敘明。
二、事實概要：原告於93年間，向被告申請在花蓮縣○○鄉○○○段4之10地號土地上，設置乙級廢棄物處理機構，經被告以93年12月27日府環廢字第09306211120號函同意設置（下稱93年設置許可）。原告於完成試運轉後，向被告申請「乙級廢棄物處理場處理許可證」（下稱處理許可證），經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）辦理審查程序，認「本案每月處理量6,000公噸，每日最大處理量200公噸，需實施環境影響評估」，故於95年4月28日函請原告依審查意見修正後再行提出申請。原告乃申請變更許可處理量為每月2,970公噸，嗣因被告環保局以95年8月30日花環廢字第09503010320號函（下稱95年8月30日函）告知原告，如欲變更許可數量，應重新提出設置申請。原告依被告指示提出設置申請，經被告以95年9月29日府環廢字第09506210350號函覆同意該申請（下稱95年設置許可），並於99年5月14日發給編號為花廢處理證(乙)字第002號之廢棄物處理許可證（下稱系爭處理許可證），許可期限至104年5月13日止。原告於104年1月5日向環保局申請處理許可展延（下稱系爭展延案），經該局邀集專家學者分別於104年5月22日、105年4月22日、105年10月14日召開審查會議審查，並分別於104年5月26日、105年5月17日、105年11月8日命原告依審查意見補正；原告分別於104年6月17日、105年6月24日、105年12月29日補正送審。
嗣被告以106年5月26日府環廢字第1060098683號函（下稱106年5月26日函）確認前揭93年設置許可，依環境影響評估法（下稱環評法）第14條第1項規定應屬無效；並以106年6月1日府環廢字第10601000034號函（下稱原處分）駁回原告系爭展延案之申請，並命停止廢棄物處理作業，另限期檢送廢棄物清理計畫書送核。原告不服，提起訴願，仍遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）系爭處理許可證係以95年設置許可為基礎，殊與93年設置許可無關；蓋93年設置許可業經95年設置許可所取代而不復存在，則被告以93年設置許可無效為由，逕以原處分駁回本件展延申請，顯有違誤：
⒈原告因實際處理量每月未達6,000公噸，業依被告環保局
應重新申請之指示辦理，當初被告環保局95年8月30日函係明文函告原告，如欲變更許可數量，應「重新申請」設置許可，故原告乃依上開指示辦理重新申請乙級廢棄物處理場設置許可，經被告重行審查後，同意原告設置，乃另行核發每月許可數量為2,970公噸之95年設置許可在案。
⒉95年設置許可係以被告名義製作，且以被告機關最高首長
職銜用印而具有行政處分之外觀，被告已於該處分之說明2明示其同意事項包含機構名稱、機構地址、負責人身分及資料、營業項目、處理廢棄物之種類、每月許可數量及處理方法等，核被告已就原告之申請設置乙級廢棄物處理機構是否應予准許、准許內容為何等事項，重為全盤、實質之審酌，是無論95年設置許可係屬「重新申請」或「變更」，其確屬被告行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，為一行政處分。基於行政處分之存續力，於95年設置許可未撤銷前，處分機關（即被告）與相對人（即原告）均應受拘束而不得任意否定其效力。
⒊被告亦自承95年設置許可係屬一獨立行政處分，依行政程
序法第92條第1項規定，95年設置許可自發生行政處分之規制效果，而於原、被告雙方間產生法律上拘束力，要不因93年設置許可經確認無效而影響其合法性，應屬當然。
復觀諸原告雖早於94年間即完成試營運，並向被告申請處理許可，惟被告遲至原告重新取得95年設置許可後，始於99年5月14日發給系爭處理許可證等情，足見系爭處理許可證實際上係以95年設置許可為基礎，與93年設置許可無關。被告既不否認95年設置許可獨立行政處分之存在，卻一再無視本件存在95年設置許可之事實，單就已不復存在之93年設置許可為辯，顯然自相矛盾。
⒋退步言之，即使95年設置許可係變更93年設置許可內容而
來，惟行政處分經被告嗣後再作成另一處分予以變更者，該變更前行政處分即為後續新處分所取代，而喪失其法律上存在，此觀最高行政法院105年度判字第104號判決、106年度判字第146號判決意旨即明。而本件依90年11月23日發布之行為時「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」（下稱許可管理辦法）第12條第2項第5款規定，「每月許可數量」之同意事項，不僅屬被告為許可設置處分之重要審酌事項，亦為核心規制內容，被告既將每月許可數量自93年設置許可同意之6,000公噸，重行作成95年設置許可之2,970公噸，依前述最高行政法院判決意旨，已屬行政處分重要規制內容之變更，原行政處分之規制效果自為變更後之新行政處分取代，喪失其法律上存在。被告徒持用語差異，空言原告95年所申請者僅就處理數量為變更，其他內容與條件均仍以原許可為據，並非改變原許可本質，故95年設置許可文件並無取代93年設置許可之效果云云，實不可採。
（二）被告以93年設置許可因未辦理環評而無效為由，拒卻以不須環評之95年設置許可而獲發系爭處理許可證展延之申請，核屬認定事實錯誤：
本件姑不論95年設置許可究屬93年設置許可之「變更」，或係「重新申請」，被告所核發之95年設置許可及99年系爭處理許可之廢棄物處理數量，均明載為每月2,970公噸；原告自取得95年設置許可，並續於99年獲發廢棄物處理許可證至今，所實際從事廢棄物處理量確係每月2,970公噸，亦即平均每日處理廢棄物量為99公噸，其並未使當地環境顯著逾越環境品質標準，或超過當地環境涵容能力，是依行為時「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱環評認定標準）第28條第1項第3款第4目規定，原告所從事之開發行為未達必須環評之程度。被告以93年設置許可因「未辦理環評」而無效為由，拒卻以「不須環評」之95年設置許可而獲發系爭處理許可證展延之申請，核屬認定事實錯誤，曲解環評法制之立法本旨，殊不可採。
（三）原告以既有工廠設置廢棄物處理場，並未對當地環境產生新的不利影響，是依行為時許可管理辦法第3條第4項但書，本即無需另行申請設置許可，則被告以設置許可無效為由，逕駁回原告之申請，於法顯屬無據：
⒈按行為時許可管理辦法第3條第2項、第4項規定，廢棄物
處理機構於受委託處理廢棄物前，應遞行辦理申請設置許可、完成試營運及申請處理許可等3階段程序；惟如係以既有工廠處理廢棄物者，則是採行2階段模式，僅需於完成試運轉後，即可申請處理許可。原告於89年間已獲目的事業主管機關經濟部核准設立工廠，復依經濟部工業局93年5月10日函所載，原告工廠係以廢玻璃、陶瓷磚瓦及黏土混合物、土木及建築廢棄物、污泥、礦渣或爐石為原料，採用人工初選、機械破碎分離，產出可作為工程配料、水泥副原料、工程填地材料等再生產品，茲核諸系爭處理許可證附表之「廢棄物種類」、「處理方法」及「中間處理或最終處理地點」欄所載均大致相同，可見原告確係以既有工廠、設備申請作為廢棄物處理場之用，並未新設廠房、新增污染源或改變製程。又按行為時許可管理辦法第3條第4項但書規定可知，所謂既有工廠之要件僅有「申請前已取得工廠登記」、「以原有設備處理廢棄物」二者，至於產品是否一致，殊非所問。又依環保署100年8月16日環署廢字第1000066341號函（下稱100年8月16日函）表示，既有工廠係指於申請處理或清理許可證前，已依相關規定取得工廠登記之既有工廠設施者等語，益徵依行為時許可管理辦法之規定，其所稱「既有工廠」並不以「相同產品」為必要。而原告確係以既有工廠，採2階段申請處理許可證，亦有原告申請許可證之99年4月27日玟豪處理字第990427號函可按。
⒉原告為釐清本件設置許可效力之疑義而函詢環保署，經該
署以104年9月15日函覆略以，原告處理許可證之申請流程，同時符合同意設置文件、試運轉及許可證之3 階段申請程序，以及既有工廠或廢棄物處理設施進行試運轉後申請許可證之2階段申請流程等語，益徵本件原告情況與其他於未開發土地上新設廢棄物處理場之案件不同，尚無另行申請設置許可之必要。故縱認93年設置許可未經95年設置許可所取代，惟設置許可既非本件取得處理許可之前提，自難據此一與本件應否核發處理許可無涉之理由，駁回本件展延許可年限之申請。
（四）原告依照被告指導申請95年設置許可，嗣獲被告核發系爭處理許可證，事隔10餘年，被告竟再以93年設置許可牴觸環評法第14條第1項云云，駁回本件展延之申請，違反行政程序法第8條及禁反言原則：
⒈按行政程序法第8條規定及最高行政法院100年度判字第20
01號判決、本院96年度訴字第2857號判決意旨，行政機關於人民在前階段行政程序提出申請時，即知悉該申請於法未盡相符卻仍予核准，嗣在人民依此核准投入成本經年後，方始於後階段行政程序中主張前階段核准違法，自難謂與首揭行政程序法規定及禁反言原則相符。是依前揭許可管理辦法規定，廢棄物處理機構於實際營運前，需遞行向主管機關申請取得設置許可及處理許可。故如主管機關於處理機構申請設置許可之階段，已知悉該申請尚有法定事項未辦理，卻迨至處理機構為取得處理許可而投入成本後，始以申請設置許可階段之瑕疵，駁回其處理許可之展延之申請，即屬違法。
⒉被告於核發93年設置許可後，即以95年8月30日函指示原
告應重新申請設置變更，以降低處理量，可見被告於核發95年設置許可前，即已知悉93年設置許可有未經環評之瑕疵，此亦為原告重新申請設置變更之原因。原告依被告指示辦理，並重新取得95年設置許可，其後被告亦多次表示95年設置許可函同意每月許可處理數量2,970公噸，則無須實施環境影響評估，可知縱93年設置許可因未經環評而有瑕疵，然亦經原告重新申請95年設置許可而治癒。
⒊原告於106年間與5家廠商簽訂之委託契約，如原告未能繼
續營運，因此產生之單月營業損失即高達新台幣（下同）772萬5,000元；又原告既無法營運，則上開契約所約定之每月處理數量，前述廠商即需全數委由其他處理機構為之，原告因而需賠償之金額更高達1,950萬元。
（五）原告業依歷次審查意見補正申請書件完竣，並經被告環保局初步審查無誤後擇期召開審查會議，核無被告於訴願程序中所指未具體說明之情事，且被告於原告補正後，未經召開審查會議審議即自行駁回本件申請，顯屬違法：
⒈本件於104年1月5日提出申請後，被告環保局以原告申請
文件尚有缺漏，多次函請原告補正，原告就本件歷次委員審查意見，業已於申請書件內詳細敘明，並逐一回覆審查委員及與會機關之相關意見，亦均遵期補正從無延遲補正之可歸責情形：⑴就許文昌委員105年10月14日之審查意見：原告105年12月29日函提送「乙級廢棄物處理機構處理許可證展延申請書件（版序：六）」茲為補正，並於該書件中第4頁第1點已提出具體補充之說明、同書件第肆章中，以多達22頁之篇幅詳細說明原告辦理廢棄物處理流程及進出廠管制作業內容；其中於第4-5至4-7頁說明原料允受標準；4-13頁說明物料摻配比例計算；4-17頁以下提出摻配計算公式；4-18頁則將物料摻配之計算配比數量具體計算並列表。⑵就邱求三委員105年4月22日之審查意見：
原告早於104年6月17日函所提送之補正書件中，說明「銷售去化流向以作為水泥原料使用為主要」，並提供原告近年之產品買賣交易發票為佐證。至於原告105年12月29日函提送補正書件中，於該書件第2頁第4點再次具體回應邱求三委員之意見，提出銷售流向，即水泥廠原物料供料廠商之背景資料。⑶就被告環保局廢管科於105年10月14日之現勘及書面審查意見表：原告於105年12月29日函提送補正書件，該書件第9至11頁逐點回應，說明提供原告與水泥廠之產品銷售發票；並於第10頁第3點補充說明；另可參考原告回應邱求三委員意見之說明。
⒉況就被告審查流程可知，被告環保局經初步審查申請文件
，並確認無誤後始提送委員會就該案通過與否，或應再命補正作成審查結論。審查委員會若作成命為補正之結論，則應由申請人完成補正後，再提審查會討論，蓋申請人補正內容是否合乎前次審查結論，亦有賴審查委員於審查會中之討論予以確認。是如被告環保局就審查結論命申請人補正之事項，未再提會確認，即逕由承辦單位以未經補正為由駁回申請，形同被告環保局以其幕僚單位之片面決定，架空審查委員會之職權，顯然違反法令將許可事項交由合議制組織決議之要求，於法自有未洽。
⒊從而，原告於105年12月29日依被告環保局105年11月8 日
函附審查意見修正後，既經該局訂於106年3月24日召開審查會，足見環保局初步審查後亦認為原告已完成補正，則被告復於訴願程序中，遽翻異辯稱原告未具體說明云云，核不足採等語。並聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告104年1月5日之申請，就花廢處理證(乙)字第0002號廢棄物處理許可證應作成准予展延許可期限至109年5月13日之行政處分。
四、被告則以：
（一）93設置許可與95年設置許可雖各屬獨立行政處分，惟原告於95年所申請者為變更案，非重新申請同意設置文件案，故95年設置許可並無取代93年設置許可之效果：
⒈由原告95年9月18日函及被告環保局95年9月29日函之記載
，可知原告係針對93設置許可之變更設置程序進行辦理，而非重新申請同意設置。是以，原告係以93年設置許可處分為基礎，於95年申請部分內容變更，再進而申請99年系爭處理許可證，故原告所稱95年設置許可係重新申請，與93年設置許可無涉云云，顯與事實不符。
⒉依環評法第14條規定，目的事業主管機關於環境影響說明
書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效；是93年設置許可因違反環評法第14條規定而屬自始無效，且無從補正，縱使原告嗣後依法申請變更廢棄物處理量減少至每月2,970公噸，亦僅係就原同意設置文件之部分為變更，並非重新申請同意設置文件，故無改變原許可之本質。
⒊關於試運轉計畫部分，被告於94年4月28日同意試運轉期
間為2個月，而原告係於95年9月始提出申請同意設置文件變更，足證原告係以每月6,000公噸處理量之內容進行試運轉，其後原告申請處理許可證亦皆係援引此次試運轉資料，非以95年設置許可處分後之每月2,970公噸進行試運轉。易言之，95年設置許可僅為93年設置許可之變更，並非重新申請，否則依據當時之管理許可辦法第11條（90年11月23日版本），試運轉必須在取得同意設置文件後才能提報試運轉，然原告在取得95年設置許可後，並無再提報試運轉，反而是援引94年之每月6,000公噸試運轉資料。
（二）依被告104年6月18日0000000000號附簽（下稱104年6月18日附簽）有關觀光處說明2之記載，原告為合法設立之工廠，其產業類別為非金屬礦物製品製造業，主要產品為10公分以上、10公分以下碎石及黏土；本案檢附一般事業廢棄物試運轉報告所載之廢棄物處理流程，與上開核准之非金屬礦物製品製造加工行為未有相符，是原告不符「已依相關規定取得工廠登記且有相同產品，並實際運作之工廠」，非屬許可管理辦法第3條第4項但書「既有之工廠」，即非依2階段模式申請取得處理許可證。是以，本件駁回展期之系爭處理許可證，係依3階段模式申請（申請同意設置文件、試運轉、核發處理許可），則其同意設置處分既經被告106年5月26日函確認無效，其所檢附之文件即有欠缺，又無從補正，依法應予駁回展延，並無違誤。
（三）原處分為系爭處理許可證之展延申請駁回處分，原告於99年5月14日取得時，即已知悉其期限為5年，且對期限屆滿後，未必可獲得展延之許可乙節，應知之甚稔，故本件原處分並無違反行政程序法第8條及禁反言原則，併參酌本院106年度全字第47號裁定之見解。又原告提出系爭展延申請案，已多次經審查委員開會並各次提出相關審查意見在案，惟針對多項審查意見，原告遲未能提出文件說明。例如許文昌委員於105年10月14日之現勘及書面審查意見表、邱求三委員於105年4月22日之書面審查意見表、被告所屬環保局廢管科於105年10月14日之現勘及書面審查意見表等，均顯示原告對於所收受與去化廢棄物之質量平衡等問題，未能具體提出文件合理說明，且遲未見原告提出補正，屬許可管理辦法第14條第3項後段、環保署102年9月9日環署廢字第1020074037號函釋說明一、㈡及㈢之情形，被告依法駁回，並無違誤。
（四）原告提出最高行政法院105年度判字第104號判決為據，惟該判決之基礎事實乃受處分主體變更，與本案受處分主體均為原告之情形有別，無援引參考必要。另最高行政法院106年度判字第146號判決、106年度判字第379號判決、106年度判字第203號判決，所涉及者皆為影響利害關係第三人之權利義務，而非僅申請人而已。其中，最高行政法院106年度判字第203號判決係針對都市更新程序之權利變換計畫之變更，故均無於本案援引參考必要等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，定有廢棄物清理法；其第41條前段規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。……」第42條規定：「前條第一項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」中央主管機關環保署依上開廢棄物清理法第42條規定，授權之訂定許可管理辦法第3條規定：「（第1項）取得核發機關核發廢棄物清除許可證（以下簡稱清除許可證）之清除機構，始得接受委託清除廢棄物。（第2項）取得核發機關核發廢棄物處理許可證（以下簡稱處理許可證）之處理機構，始得接受委託處理廢棄物。（第3項）申請處理許可證者，於設置廢棄物處理場（廠）前，應申請核發機關之同意設置文件（以下簡稱同意設置文件）。但既有之工廠或廢棄物處理設施得於進行試運轉後逕行申請處理許可證。（第4項）前項所稱既有之工廠，除依法免辦工廠設立登記者外，指於申請處理許可證前，已依相關規定取得工廠登記且有相同產品，並實際運作之工廠。」第10條第1項規定：「取得核發機關之處理機構同意設置文件，於設置完成，或符合第3條第3項但書規定者，應於申請處理許可證前，提報試運轉計畫，送核發機關核准後，依核准計畫內容進行測試。」第14條規定：「（第1項）同意設置文件之同意或許可證之許可期限不得超過5年。（第2項）許可期限屆滿後仍繼續從事業務者，應於屆滿前3個月至5個月內申請展延；每次展延之許可期限依前項之規定。但同意設置文件之展延以1次為限。（第3項）核發機關應於受理前項申請後30日內作成准駁決定；情形特殊者，其審查期間之延長以30日為限。但應扣除經審查要求申請者補正資料之期間。申請文件不符規定或補正資料未能於核發機關要求之期限內補正，或雖於期限內補正，但補正不完全，經再次限期補正，仍補正不完全，或無法補正者，核發機關應於許可期限屆滿前駁回其申請。（第4項）於許可期限屆滿前3個月至5個月內申請展延者，核發機關應於許可期限屆滿日前作成准駁之決定。（第5項）於許可期限屆滿前，已逾許可期限屆滿前3個月至5個月內申請展延者，核發機關於其許可期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，應於許可期限屆滿日起停止營業。（第6項）未於許可期限屆滿前申請展延者，於許可期限屆滿日起其許可證失其效力，如需繼續從事業務者，應重新申請許可。」上開辦法核乃規範公民營廢棄物清除處理機構之技術性、細節性事項，與立法意旨相符，且未逾越母法授權之範圍，被告自得予以適用。
（二）次按為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，定有環境影響評估法。其第5條第1項第11款、第2項規定：「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……十一、其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。」第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」又中央主管機關環保署依前開環評法第5條第2項規定訂定之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱環評認定標準），其中91年12月31日修正第28條第1項第3款第4目規定：「環境保護工程之興建，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……三、一般廢棄物或一般事業廢棄物之衛生掩埋場、堆肥場或其他處理場興建或擴建工程，符合下列規定之一者：……(四)位於工業區，平均每日處理廢棄物量一百公噸以上者。」（該規定於93年12月29日、95年2月20日、96年12月28日陸續有修正，款項雖不同，惟內容相同），可知原告申請設置乙級廢棄物處理機構，倘每日處理廢棄物量100公噸以上（每月以30天計算，即3,000公噸），須經環境影響評估，倘未經環境影響評估，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，縱經許可，亦為無效。
（三）經查，原告於93年間，向被告申請在花蓮縣○○鄉○○○段4之10地號土地上，設置乙級廢棄物處理機構，經被告於93年12月27日同意設置，其每月許可數量為6,000公噸（見本院卷第47至49頁）；原告於完成試運轉後，向被告申請處理許可證，經被告環保局辦理審查程序，認「本案每月處理量6,000公噸，每日最大處理量200公噸，需實施環境影響評估。」乃以95年4月28日函請原告依審查意見修正後再行提出申請（見本院卷第50頁）。被告環保局就原告依前函修正後申請處理許可證案函送審查意見，認是否應先辦理93年設置許可之許可量變更申請（見本院卷第208至209頁）；並以95年8月30日函告原告：「貴公司原申請之設置每月許可數量為6,000公噸/月，如要變更為2,970公噸/月，請應重新提出設置變更。」等語（見本院卷第52頁）；原告遂重新提出設置申請，經被告於95年9月29日同意該申請，其每月許可數量為2,970公噸（即每日最大處理量為99公噸，見本院卷第53至54頁）。原告嗣於95年10月16日向被告環保局申請處理許可，被告先後於96年1月5日、97年10月16日函復審查意見，其中環保局審查意見均認95年同意許可數量2,970公噸（99公噸/天），則應無須實施環境影響評估（見本院第55至59頁）。被告於99年5月14日核准，並發給系爭處理許可證，許可期限至104年5月13日止，廢棄物種類為「廢玻璃、陶瓷、磚、瓦（粉、塊、屑等）及黏土廢棄物、土木或建築廢棄物混合物、污泥、礦渣或爐石」、每月許可數量為2,970公噸（見本院卷第60至63頁）。又原告於104年1月5日向被告環保局申請展延處理許可年限（見本院卷第64頁），被告環保局於104年5月22日召開現勘及書面審查會議，嗣於同年5月26日函請原告依上開會議審查意見補充說明及修正（見本院卷第197頁）。原告於同年6月17日補充說明，並提送「審查意見與辦理情形說明之對照表」回應審查委員提問（見本院卷第198頁）。被告環保局嗣於105年4月11日函請原告提送資料供4月22日許可展延審查會議參考（見本院卷第204頁），原告於同年4月17日函送補正書（見本院卷第205頁）。被告環保局於同年4月22日召開許可展延審查會議後檢送審查委員意見，函請原告依該會議審查意見修正，並要求於同年5月31前日補正（見本院卷第206頁）。原告因部分事項尚須函詢主管機關確認，恐時程有所稽延，故於同年5月20日函請被告環保局展延補正期限至同年6月30日（見本院卷第102頁）；原告於同年6月24日補正申請書件（見本院卷第103頁），被告環保局於同年10月14日召開審查暨現勘會議，於同年11月8日函請原告依該會議審查意見修正，並要求於同年12月31日前補正（見本院卷第207頁），原告於同年12月29日補正申請書件（見本院卷第104頁），被告環保局於106年3月1日函知原告將於同年3年24日召開許可展延審查會議（見本院卷第105頁）。被告嗣以106年5月26日函知：「……本案行政院環境保護署於104年6月17日環署廢字第1040043836號函及105年12月5日環署廢字第1050099653號函釋在案，經本府確認93年12月27日府環廢字第09306211120號函核定貴公司乙級廢棄物處理機構設置案無效。」（見本院卷第65頁），遂於106年6月1日以原處分駁回系爭展延案之申請（見本院卷第28頁）等情，有前開函文附卷可憑，堪以認定。衡諸被告環保局於106年3月24日召開審查會議後，未有後續函命補正事項，即於同年5月26日函知93年設置許可無效，並於同年6月1日以原處分駁回系爭展延案之申請，理由僅明載93年設置許可因牴觸環評法第14條第1項規定，業以106年5月26日函確認無效，依環保署104年6月17日函釋意旨逕予駁回許可展延申請案，如未停止廢棄物處理業務，將依廢棄物清理法第46條第1項第4款規定辦理；同時告以依被告105年5月9日府環廢字第1050086001號函同意備查之事業廢棄物清理計畫書附件3遷廠停歇業宣告破產之廢棄物清理計畫，請於文到20日內檢送清理計畫供核，逾期將依廢棄物清理法第71條相關規定辦理等語（見本院卷第28頁）。可知被告係以93年設置許可無效，後續95年設置許可及核准處理許可案亦屬無效為由，駁回系爭展延案之申請。至於行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、或補充處分理由及其法律依據，實務上目前傾向採取有條件肯定說」，亦即基於職權調查及訴訟經濟原則，於「未改變行政處分之同一性」，且「於裁判基準時已存在之理由」，並「無礙當事人間之程序攻防權利」及「由行政機關自行追補理由」者，即得允許行政訴訟中追補處分理由及其法律依據（最高行政法院101年度判字第414號、102年度判字第95號判決意旨參照）。本件被告於訴願時主張原告對於堆置之資源化產品無法有效去化、產品品質無法控管等問題，經限期補正，仍補正不完全，併以此理由駁回原之展延申請（見訴願卷1第171、172頁）；而被告於本件審理時亦就此為爭點，進行追補處分理由，而原告對此爭點亦為答辯，自無礙雙方攻防權利，自得允許行政訴訟中追補此項理由。是被告以93年設置許可因牴觸環評法第14條第1項，經確認為無效；及其多次命原告就審查意見為補正，仍補正不完全為由，依廢棄物清理法第42條、環評法第14條第1項及許可管理辦法第14條第3項規定，以原處分駁回系爭展延案之申請，是否合法有據，為本件應予審究之重點。
（四）又按環評法之立法目的在於「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，達成環境保護目的」（環評法第1條參照）；目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，為達成前述環評程序之立法目的，法律規定其許可處分為無效（環評法第14條第1項參照）。本件原告於93年申請設置許可，其每月處理量6,000公噸，即每日最大處理量200公噸，依行為時環評認定標準第28條第1項第3款第4目規定，平均每日處理廢棄物100公噸以上者，須實施環境影響評估，未經環評前不得許可。惟被告93年12月27日函同意原告申請設置，揆諸上開規定及說明，其許可為無效，是被告106年5月26日函確認其93年設置許可無效，自屬有據。惟查，被告環保局於辦理處理許可案之審查程序，認「本案每月處理量6,000公噸，每日最大處理量200公噸，需實施環境影響評估。」乃以95年4月28日函請原告依審查意見修正後再行提出申請（見本院卷第50頁）。被告環保局就原告依前函修正後申請處理許可證案函送審查意見，認是否應先辦理93年設置許可之許可量變更申請（見本院卷第208至209頁）；並以95年8月30日函告原告：
「貴公司原申請之設置每月許可數量為6,000公噸/月，如要變更為2,970公噸/月，請應重新提出設置變更。」等語（見本院卷第52頁）如前述；可知被告所為93年設置許可雖有前述瑕疵，然其嗣後進行處理許可審查時已發現，並告知原告須重新提出設置申請。而原告確依被告環保局上開指示以每月處理2,970公噸之數量提出，經被告「審查後」於95年9月29日同意該申請，其每月許可數量為2,970公噸即每日最大處理量為99公噸（見本院卷第53至54頁）。可知，經被告審查並核准95年設置許可之對象，並非基於93年設置許可前之申請（每月6,000公噸），而基於93年設置許可後之申請（每月2,970公噸）。原告嗣於95年10月16日向被告環保局申請處理許可，被告先後於96年1月5日、97年10月16日函復審查意見，其中被告環保局審查意見亦認95年同意許可數量2,970公噸（99公噸/天），則應無須實施環境影響評估（見本院第55至57頁），被告因此於99年5月14日核准，並發給系爭處理許可證（見本院卷第60至63頁）。從而，被告審查後所核發之系爭處理許可證，係以原告重新申請之95年設置許可為依據，已與93年設置許可無關。
（五）被告雖主張93年設置許可因違反環評法第14條規定而屬自始無效，且無從補正，縱使原告嗣後依法申請變更廢棄物處理量減少至每月2,970公噸，亦僅係就原同意設置文件之部分為變更，並非重新申請同意設置文件，故無改變原許可之本質，是93年設置許可無效，後續95年設置許可及核准處理許可案亦屬無效云云。惟原告因原申請之每月6,000公噸處理量須進行環評，因此改申請不須環評之每月2,970公噸處理量，經被告審查通過核發每月2,970公噸處理量之設置許可及系爭處理許可證，已如前述，可見本件應屬原告所稱之「重新申請」。退而言之，每月處理量由每月6,000公噸改為每月2,970公噸縱屬「變更」，惟所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而行政處分若不具形式或實質之合法要件，即為瑕疵之行政處分，而屬違法之行政處分，其處理方式約有以下數項：(1)更正：行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之，於行政處分之效力不生影響（行政程序法第101條第1項參照）、(2)補正：違反程序或方式規定之行政處分，除有無效之情形外，可補正為合法之行政處分（行政程序法第114條參照）、(3)得撤銷：有瑕疵而非屬得更正、補正或無效之行政處分（行政程序法第117條、第119條參照）、
(4)無效：行政處分之瑕疵已達到「重大明顯之瑕疵」，即屬無效（行政程序法第111條參照）。衡諸行政程序法第111條之規定，可知所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷，倘其瑕疵至重大明顯之程度，始為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果（最高行政法院97年度判字第1號、100年度判字第1133號判決、101年度判字第18號判決參照）。又人民申請事件，常有2個以上機關本於各自職權先後參與者，或同一機關先後為數個行政行為之情形；其數個行政行為倘各對外發生法律上之規制作用，使人民公法上權利義務關係發生變動，均可視為獨立之行政處分。至其中行政處分有瑕疵，其他行政處分之效力如何，原則上應就改變者是否為各個行政處分之核心要件，及彼此關聯性加以判斷，尚難認係行政處分變更，即謂前階段行政處分無效，後階段行政處分亦屬無效。查本件95年設置許可係以被告名義製作，且以被告機關最高首長職銜用印而具有行政處分之外觀；又觀諸95年設置許可之內容，其說明2明確記載其同意事項，包含機構名稱、機構地址、負責人身分及資料、營業項目、處理廢棄物之種類、每月許可數量及處理方法等項，是被告已就原告之申請設置乙級廢棄物處理機構（處理量每月2,970公噸），重為全盤、實質審酌，故95年設置許可確屬被告行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政處分。且93年設置許可基於處理量每月6,000公噸之申請，95年設置許可則基於處理量每月2,970公噸之申請；系爭處理許可又是基於95年設置許可而來。而93年設置許可與95年設置許可相較，雖僅係每月處理量之差別，然處理量多寡正是行政處分有效與否之核心要件，故93年設置許可因處理量每月6,000公噸未經環評，縱認係屬無效，95年設置許可因變更為每月處理量2,970公噸而無庸進行環評，自立法目的觀之，其無效之核心要件業已變更，是93年設置許可無效，不會使後續95年設置許可及核准處理許可案亦屬無效。從而，原告申請95年設置許可，其廢棄物處理量由每月6,000公噸減為2,970公噸，無論是被告所稱之「變更」或「重新申請」，均不影響原告申請每月處理量2,970公噸，被告亦就每月處理量2,970公噸加以審查之本質，被告所述拘泥於文字之表面字義，忽略立法規範環評程序之目的，實不足採。準此，兩造另爭執本件究屬2階段審查程序（完成試營運、申請處理許可）或3階段審查程序（申請設置許可、完成試營運、申請處理許可），因本件原告開發行為，業經完成設置許可、處理許可，且營運多年後申請延展，在前述93年設置許可無效，不會使後續95年設置許可及處理許可案亦屬無效，在該等行政處分存續而未經撤銷之情況下，本件應討論申請延展之要件是否成立，本件究屬2階段審查程序或3階段審查程序之問題，即無探究之必要，附此敘明。
（六）又被告雖於訴願程序中追補理由，主張原告對於所收受與去化廢棄物之質量平衡等問題，未能具體提出文件合理說明，本案經審核多時，遲未見原告提出補正，爰併以此理由認原告之系爭展延申請案應予駁回云云。惟查，原告於104年1月5日提出展延申請（見本院卷第64頁），被告環保局於104年5月22日召開現勘及書面審查會議，嗣於同年5月26日函請原告依上開會議審查意見補充說明及修正（見本院卷第197頁）；原告於同年6月17日補充說明，並提送「審查意見與辦理情形說明之對照表」回應審查委員提問（見本院卷第198頁）；被告環保局嗣於105年4月11日函請原告提送資料供同年4月22日許可展延審查會議參考（見本院卷第204頁），原告於同年4月17日函送補正書（見本院卷第205頁）；被告環保局於同年4月22日召開許可展延審查會議後檢送審查委員意見，函請原告依該會議審查意見修正，並要求於同年5月31前日補正（見本院卷第206頁）；原告因部分事項尚須函詢主管機關確認，恐時程有所稽延，故於同年5月20日函請被告環保局展延補正期限至同年6月30日（見本院卷第102頁）；原告於同年6月24日補正申請書件（見本院卷第103頁），被告環保局於同年10月14日召開審查暨現勘會議，於同年11月8日函請原告依該會議審查意見修正，並要求於同年12月31日前補正（見本院卷第207頁）；原告於同年12月29日補正申請書件（見本院卷第104頁），被告環保局於106年3月1日函知原告將於同年3年24日召開許可展延審查會議（見本院卷第105頁）等情如前述。由上述審查歷程觀之，可知被告環保局經收受原告所提申請資料，初步審查確認無誤後會提送召開審查委員會討論，被告依環保局審查意見命原告補正後，再將原告所提補正資料再提審查委員會討論，以達合議制組織專業慎重審查之目的。本件原告於105年1 2月29日依審查意見補正資料，被告環保局訂於106年3月24日召開審查會後，即無後續行為，而以106年5月26日函確認93年設置許可無效，並於106年6月1日以原處分駁回系爭展延案之申請。則原告於105年12月29日之補正，究係完成或不完成，依卷附資料尚難憑斷；而被告作成原處分時，並未敘及此項爭點並說明其理由，遽為追補理由駁回原告之申請，自嫌速斷，核有違誤。
六、綜上所述，被告以原處分駁回原告之系爭展延申請案有前述之違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，求予撤銷，為有理由，應予准許。
次按「行政法院對於人民依行政訴訟法第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」行政訴訟法第200條第4款規定甚明。又按行為時許可管理辦法第14條規定：「（第1項）清除、處理或清理許可證許可期限之展延，應由清除、處理或清理機構檢具下列文件向原核發機關申請：一、申請表。二、政府機關核准登記證明文件。三、負責人身分證明文件。四、原核發許可證。
五、清除或處理技術員合格證書、勞工保險被保險人投保資料表（明細）、任職證明文件及同意查詢勞保資料同意書。
六、廢廢棄物清除或處理設備及工具清冊。七、執行機關、處理機構、清理機構或經政府機關核准處理廢棄物場（廠）同意處理其所產生廢棄物之證明文件（申請清除許可證者免）。八、其他經核發機關指定者。（第2項）依前項申請展延者，其清除之廢棄物或因處理所產生之廢棄物，採輸出境外處理時，應檢附第9條之4之文件。」基此，原告申請案是否符合上開規定，尚未經被告審查完畢並通知補正完全，即以93年設置許可無效為由予以駁回，則被告就原告申請系爭展延案，應否作成准許之行政處分，事證仍非明確。從而，原告另請求判決被告應依原告104年1月5日之申請，就花廢處理證(乙)字第0002號廢棄物處理許可證應作成准予展延許可期限至109年5月13日之行政處分，尚未達全部有理由之程度，爰依前揭規定，判命被告應依本判決之法律見解另為處分，其餘部分則不應准許，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、第200條第4款，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 12 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 吳 俊 螢法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 9 月 12 日
書記官 徐 偉 倫