臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1627號107年10月4日辯論終結原 告 季步鑾被 告 臺北市政府警察局代 表 人 陳嘉昌訴訟代理人 顏本源 律師上列當事人間國有財產法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要：臺北市○○區○○段○○段00○號土地（下稱系爭土地)，於撥用予被告前為國有非公用土地，被告為該土地之管理機關，原告前因任職於被告機關，原獲配使用系爭土地上之房屋，然其未經被告同意擅自陸續增建，被告遂終止與原告間之使用借貸契約，並請原告遷讓返還房屋，因原告未行遷讓返還，被告遂對原告提起民事訴訟；原告認被告受撥用系爭土地興建宿舍有違反國有財產法情事，被告應不得管理系爭土地，既被告非系爭土地之管理人，自亦不得對原告提起民事訴訟為由，訴請確認被告不具對系爭土地之管理權。
二、原告起訴主張略以：被告受撥用系爭土地興建宿舍，違反國有財產法第38條第1項第1款、第2款位於繁盛地區擬作為宿舍用途不得辦理撥用、同法第39條第1項已逾數10年仍尚未開始建築等規定，及依同法第40條第1項短期借用其借用期間不得逾3個月，如屬土地並不得供建築之用等規定。被告使用系爭土地違反國有財產法，並以管理人身分提起民事訴訟請求原告拆除興建於民國63年之建築物，損害原告權益，原告為免除被告濫用管理權損害他人權益，而提起本件確認訴訟等語，並聲明求為判決：確認被告對系爭土地之管理權不存在。
三、被告答辯意旨略以：系爭土地前依國有財產法依法撥用，原告所指被告違法使用系爭土地均非事實。又「系爭土地管理權」並非公法上法律關係，亦無因公法上法律關係存否不明確，致原告公法上之地位有受侵害之虞，須由法院之確認判決予以除去，否則將受有不利益之情形，故原告訴請確認被告對系爭土地管理權不存在，欠缺法律上之利益等語。並求為判決：駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
(一)按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。又「法律關係」由權利、義務所構成，但如為法律關係之先決問題，則僅是權利義務之前提，既未直接構成權利義務，應不得作為確認之標的。
(二)又所謂「公法上法律關係」，乃指特定生活事實之存在，因規範效果在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係（最高行政法院101年度裁字第446號裁定、100年度裁字第1960號裁定參照）。按國有財產法第1條規定：「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定。……。」第25條規定：「管理機關對其經管之國有財產，除依法令報廢者外，應注意保養及整修，不得毀損、棄置。」第28條規定：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」第32條第1項規定：「公用財產應依預定計畫及規定用途或事業目的使用。……。」第38條第1項規定：「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。」第39條第1項規定：「非公用財產經撥為公用後，遇有下列情事之一者，應由財政部查明隨時收回……。」足見國有財產法乃對非公用財產類之不動產，得撥為公用作有規定，並對撥用後受撥用之機關如何為管理、使用定有規範，如未依規定為管理、使用，得隨時收回；是撥用機關與受撥用機關間，不無存在權利義務之法律關係。惟被告對系爭土地管理權之取得，乃基於國有財產署之撥用行為，待被告取得管理權後，始與國有財產署發生國有土地使用之權利義務關係，是被告有無管理權，為一事實問題，為該法律關係之前提，非該法律關係本身，應不得作為確認之標的；原告請求確認被告對系爭土地有無管理權，核與依行政訴訟法第6條規定，提起確認訴訟須以公法上法律關係為訴訟標的之要件未合。
(三)退萬步言，縱被告對系爭土地是否具管理權，可為原告提起確認之訴的標的，惟本件原告亦無受確認判決之法律上利益。申言之，行政訴訟法第6條第1項前段所稱「即受確認判決之法律上利益」，須公法上之法律關係存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在，茍原告主張之法律關係並無存否不明確者，其卻逕提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，應認其起訴無受確認判決之法律上利益（最高行政法院104年度裁字第1183號裁定、103年度判字第67號判決參照)。查原告提起本件確認訴訟，乃質疑被告在公法上之地位，並非主張自己在公法上之地位，故依原告主張，其尚無公法上之法律關係存否不明確，致其在公法上之地位有受侵害之危險可言，依上揭說明，原告提起本件確認訴訟，亦不具備即受確認判決之法律上利益，其訴欠缺權利保護必要。
(四)另按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之保護欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議在案。故本件原告起訴為無理由，爰以判決予以駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 10 月 25 日
書記官 王月伶