臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1636號原 告 林曉成被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 王嘉弘
陳世毓上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國106年9月27日環署訴字第1060054703號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要：
（一）第三人華固建設股份有限公司（下稱華固公司）申請於新北市○○區○○○段162、163地號土地設置社區專用污水下水道系統簡易排放相關事宜，前經被告水利局以民國101年12月22日北水設字第1013002448號函完工查驗核備，並經被告所屬環境保護局審認符合規定，以102年5月8日北環水字第1021726661號函核發簡易排放許可文件（管制編號：F05A6904，下稱原處分）。
（二）103年4月17日，原告以新店塗潭字第0000000-0000號函向被告函查華固公司於○○區○○段塗潭小段及禾豐2段等數筆土地從事山坡地社區開發申請建築使用執照會勘核驗相關作業程序，經濟部水利署臺北水源特定區管理局103年5月15日水臺水字第10350026390號函復，被告103年5月21日北府水設字第1030823990號函復「污水處理廠及放流管設置位置之土地，是否取得所有權人同意，不屬本市○○○○道審查項目，……汙水排放許可部分為本府環境保護局權責」（此部分事實，詳本院依職權調閱本院104年訴字第584號（下簡稱前案）原告與新北市政府環境保護局間水污染防治法事件全卷）。前案原告起訴主張略以：
１、原告以103年5月5日新店塗潭字第0000000-0000號函查本案有關專用汙水下水道系統內，各項水措施設檢測申報事宜，並於說明四記載如有有違法，應暫緩核發汙水排放許可證及建築使用執照。新北市政府103年6月6日北府環水字第1030938481號函復「專用污水下水道系統……，經下水道主管機關即本府水利局101年12月22日北水設字第1013002448號函完工查驗核備，並經被告102年5月8日核發簡易排放許可文件（管制編號F05A6904），有關污水管經過系爭土地，該筆土地係屬71年取得雜項執照之既設道路，依內政部89內營字第8984755號函，取得雜項執照之既設道路得無須檢附私設道路所有權人之使用同意書」等語。原告即以103年6月18日新店塗潭字第0000000-0000號函（下稱103年6月18日函）建請撤銷原處分，因未獲函復，再以103年11月15日新店塗潭字第0000000-0000號函申請撤銷，嗣新北市政府以103年11月20日北府環水字第1032193206號函表示原告並不適格申請撤銷，原告以103年12月13日新店塗潭字第0000000-000 0號函檢送訴願書，原告在103年6月18日函已有不服原處分的意思，訴願並未逾期。
２、坐落於新北市○○區○○段塗潭小段274-6地號土地（下簡稱系爭土地）於禾豐一路，原為禾豐股份有限公司（下稱禾豐公司）所有，原告係100年12月30日拍賣取得，未曾出具土地使用同意書，被告以原處分核准簡易排放許可，法律依據何在。依行為時水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法（下稱許可審查辦法）第10、14條規定，應檢附土地所有人或管理人同意文件。系爭土地並非71雜字第043-4號雜項執照申請開闢，取得84雜使字第026號雜項執照，75年6月14日起供公眾通行之道路，並非前開雜項使用執照範圍，且禾豐一路管理單位為大台北華城聯合管理委員會，顯非供公眾通行之既成道路。系爭專用汙水下水道系統，為新建工程設施，新北市政府水利局100年7月22日審查核准施作，並以101年12月22日北水設字第1013002448號函完工查驗核准，查驗範圍是禾豐2段162、163地號內污水處理廠設施，不包括系爭土地內之管線設施。被告（按為新北市政府環境保護局）未依許可審查辦法第10條辦理設立階段的審查，也未說明捨土地所有權人出具同意書，改採管理人出具同意書的法律原因或理由，復未能釋明大台北華城聯合管理委員會對系爭土地具管理資格之法源依據。原告100年12月30日取得系爭土地所有權後，除法令限制外，不容受到公法私法的侵害。系爭土地縱為供公眾通行之既成道路，僅不得妨害公眾通行自由，原告所有權行使及於地下，亦不容他人侵害，被告違法核發簡易排放許可，茲事體大。
３、被告是新北市政府組織內部單位之一，該府以104年7月22日新北府環秘字第1041270279號公告，將12種環保法規所訂權限，劃分予被告執行，達到職務分工，且概括性權限劃分，違反行政程序法第15條規定，應屬無效，既非水汙染防治法第3條所定主管機關，亦未經授權，並無核發系爭排放許可文件之權限。本案為多階段行政處分，被告為系爭排放許可文件之核發機關，既告知違反水土保持法，下水道法，大台北水源特定區計畫（含南、北勢溪部分）土地使用分區管制要點，審查項目僅功能，而非對廢汙水下水道系統全面性、實質性審查，其違反水汙染防治法及許可審查辦法之事證明確。又依系爭排放許可文件，污水下水道系統坐落在禾豐2段162地號等38筆土地，新設的人孔蓋及陰井占用到系爭土地，雖然系爭土地不在該38筆土地，但整個污水下水道系統是違法的，廢污水的收集，也是被告要審查的範圍。
４、原告前以華固公司未經其同意，擅自在其所有新北市○○區○○段塗潭小段274-6地號土地（下稱系爭土地）埋設污水管線，不服原處分，提起訴願，經決定不受理後，提起本院前案行政訴訟，請求被告新北市政府環境保護局，撤銷該案原處分及訴願決定；經本院於106年4月6日判決駁回原告之訴嗣經確定在案。
（三）前案起訴前，103年5月5日，原告以新店塗潭字第0000000-0000號函，主張華固公司未經其同意，擅自於其所有土地（坐落於新北市○○區○○段塗潭小段274-6地號）埋設污水管線，建請被告落實監督管理華固公司系爭污水下水道系統各項水污染防治措施檢測申報相關事宜。被告以前揭103年6月6日函回復原告均詳如上述（二）２所示，原告主張系爭103年6月6日函為行政處分，並對之不服，於106年7月17日提起訴願，經行政院環境保護署106年9月27日環署訴字第1060054703號訴願決定不受理，原告乃提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）程序部分：系爭土地為原告所有，被告103年6月6日函係以個案彙整所屬3個機關農業局、水利局、環保局的意見，就個案認知具體事實，引用公法上的相關法令，拘束系爭土地之處分，屬限制原告所有權行使，自屬行政處分。
（二）實體部分：
１、系爭社區專用污水下水道系統經過原告所有系爭土地，依據水污染防治措施計畫及許可審查辦法第14條第1項第11款，應提出系爭土地所有權人同意之文件，並無內政部台89內營字第8984755號函之適用；惟華固公司並未提出原告同意之文件，被告所屬環保局即核發許可文件。原告據以提出本院104年度訴字第584號行政訴訟，被告所屬環保局卻以虛偽不實之事實，引用錯誤法令裁量，意圖蒙混，作出公法上限制人民財產權之行政處分。本院104年度訴字第584號判決以原告所爭執系爭土地汙水收集管線未經土地所有權人同意，並不在排放許可文件範圍，為原告敗訴之理由，故該判決對本件無既判力。
２、查社區專用汙水下水道系統開發地點位於75年6月14日發布實施台北水源特定區(南勢溪部分)大台北華城細部計畫範圍，依據該特定區「土地使用分區管制要點」第二條住宅區的開發方式，開發單位應設置專用汙水下水道系統。100年間華固公司取得台北水源特定區管理局核發100北水建004、055、058、059、061號建照執照，建築基地位於禾豐1路(含原告所有直潭段塗潭小段274-6地號道路預定地)兩側，即禾豐二段162、162-1、163、163-1至163 -17、直潭段塗潭小段274-2、274-17、274-23至38地號等38筆都市計畫住宅區用地，興建41戶別墅。被告所屬水利局以100年7月22日北水設字第100064123號函核准華固公司所申請禾豐2段162、163地號100北水建第055號建照之下水道系統，嗣經水利局查驗上開專用下水道完工，換言之，原告所有系爭土地內之汙水收集管線並不在查驗範圍，本案施作專用汙水下水道系統亦非71年雜項執照之衍生設施，被告所屬農業局以101年10月29日北農山字第1012810617號函認定系爭土地為71年雜項執照開闢完成之既成道路，顯然對既成道路與公用下水道之認定錯誤。且被告所屬環保局102年5月8日所核發排放許可文件系統位於建築基地內之建築物汙水處理設施(用戶排水設備)，與水污染防治法第2條、水污染防治法施行細則第6條規定不符。
（三）綜上，系爭土地非既成道路，也未經被告所屬水利局、環保局查驗列管，且無內政部89台內營字第8984755號函之適用。依行政程序法第111條第1項第3款、第7款規定，系爭103年6月6日函屬惡意、未依法行政、不當連結的重大瑕疵，對任何人皆不可能實現的行政處分，基於法律保留自屬無效。並聲明：先位聲明：1、訴願決定、原處分（按系爭103年6月6日函均撤銷。2、訴訟費用由被告負擔。
備位聲明：1、訴願決定撤銷。2、確認原處分（按系爭103年6月6日函）法律關係不存在或無效。3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯意旨則略以：
（一）程序事項：參照行政訴訟法第4條、第5條及最高行政法院59年判字第617號判例意旨，被告所屬環保局103年6月6日函僅為單純之觀念通知非行政處分，並未造成原告「其權利或法律上利益受侵害」。且原告並未就其所主張撤銷103年6月6日函，說明有何具體侵害其權利或法律上利益，此訴訟自未符所謂「其權利或法律上利益受侵害」之要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，原告對於非行政處分或其他依法不屬訴訟救濟範圍內之事項提起訴訟者，起訴不合程式，應不予受理。
（二）實體事項
１、查本案「華固建設股份有限公司-華固禾豐別墅新建工程」係屬水污染防治法所規○○○區○○○○道系統，亦屬公寓大廈管理條例規範之公用設施。原告100年12月30日取得○○○區○○段塗潭小段274-6地號(位於禾豐一路）」之所有權。禾豐一路為供公眾通行之道路及相關附屬設施使用，訴外人張秀政為開發大台北華城○○○區○道路(禾豐一路內含原告所有之系爭土地）、擋土牆、梯形溝等所需，於71年間以起造人身分取得臺北縣政府71雜字第043-4號雜項執照，禾豐一路並於71年取得雜照時已開闢完成；臺北縣政府75年6月13日74北府工都字第180230號公告「擬定臺北水源特定區計畫（南勢溪部分）大台北華城細部計畫案，自75年6月14日起發布實施。」其中道路編號R-101即為禾豐一路，再依該細部計書說明書第15條「道路用地供公眾通行之道路及相關附屬設施使用」，據此，禾豐一路自75年6月14日起即為供公眾通行之道路及相關附屬設施使用，並由大台北華城特區管理委員會管理。
２、華固禾風別墅社區專用污水下水道系統規劃設置案，於100年7月22日取得被告所屬水利局北水設字第1000664123號函審查核准；100年8月12日臺北水源特定區管理局完成專用下水道設置申請審查；於100年12月15日取得禾豐一路管理單位大台北華城聯合管理委員會之同意清潔維護及管理權及開始興建。興建完成後，於101年12月22日取得北水設字第1013002448號函完工查驗核准；於102年1月2日向被告所屬環保局申請排放許可，經被告所屬環保局審查後於102年5月8日核發簡易排放許可文件「環許水穿第00000-00號，有效期間102年5月8日至107年5月7日」。系爭簡易排放許可的系統位址位於新北市○○區○○○段162、162-1、163、163-1至163-17、直潭段塗潭小段274-2、274-17、274-23至38地號等38筆土地，系爭土地不在該38筆土地之內。又依水污染防治法相關規定，被告所屬環保局僅針對系爭污水下水道系統污水處理程序、設施功能及操作營運之功能審核，是否足以符合水污染防治法相關法令之規定，相關論辯已於106年4月6日本院104年度訴字第584號判決書載明，諒不予贅述。本件顯為原告與華固公司間私權（管線經過）爭執，不足為有利原告之認定。
３、另內政部營建署89年10月30日台內營字第8984755號解釋函略以：山坡地開發建築申請開發許可及執照時已附土地使用權同意書，於開發完成(領得雜項使用執照）申請建造執照時，即已完成各建築基地連接建築線之道路工程，是其私設道路於後續申請建造執照時，自應作為各建築基地連接建築線使用。按此，本案已領得雜項使用執照之山坡地，應可認定其各建築基地具有符合寬度之私設道路可供連接建築線，應無須檢附私設道路所有權人之使用同意書作為認定之依據。然道路及相關管線之規劃設置，早於原告取得系爭土地，且被告所屬環保局102年5月8日核發簡易排放許可文件之社區專用污水下水道系統亦非坐落系爭土地，故原告之訴無理由。
（三）綜上，本件原告之訴不合法且無理由。爰聲明：駁回原告之訴。
四、按人民以中央或地方機關之違法行政處分，損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，向行政法院提起撤銷訴訟者，以行政處分存在，並經合法訴願為其訴訟合法提起之前提要件，此觀行政訴訟法第4條第1項規定自明。倘對於非行政處分提起撤銷訴訟，或未經合法訴願程序，屬欠缺訴訟要件，且無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不備其他要件，以裁定駁回之。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。經查被告所屬環境保護局於102年5月8日為原處分（核發簡易排放許可文件）後，相關事實經過詳如上述事實概要欄記載及本院前案卷，因此被告103年6月6日函回復原告103年5月5日新店塗潭字第0000000-0000號函，核其內容僅係單純之事實處理經過陳述，並未對原告之權益發生生規制之法律效果，並非行政處分，僅為觀念通知。原告對系爭103年6月6日函提起先位聲明之撤銷之訴，參照上開說明，自屬欠缺訴訟要件且不能補正，本應由本院以裁定駁回之。
五、次按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。
（一）經查被告103年6月6日函並非行政處分詳如上述，而本院於107年2月27日準備程序時再次闡明，本件原告之備位聲明究「確認」之「原處分」為何？該原處分之「法律關係」為何？又所謂不存在或「無效」又為何種訴訟類型？等，然原告仍未回答，是本院業經盡闡明義務，應先敘明。又本件原告訴狀內容復未敘明「原處分法律關係」究為何法律關係，或等同於原處分，因此本院僅能依其字面文義並參照原告起訴狀所附之訴願補充書三（本院卷第21頁至22頁載明103年6月6日北府環水字第1030938481號法律關係不存在）認定其備位聲明確認「原處分法律關係」不存在或無效真意。換言之，原告備位聲明並非屬「確認行政處分無效」，亦非單純「確認公法上法律關係成立或不成立」；因此本院亦無從認定原告備位之訴是否符合行政訴訟法第6條第2項、3項之要件，亦應附予敘明。
（二）次查，本件被告103年6月6日函並非行政處分，僅是觀念通知，即通知原告「有關污水管經過系爭土地，該筆土地係屬71年取得雜項執照之既設道路，依內政部台89內營字第8984755號函，取得雜項執照之既設道路得無須檢附私設道路所有權人之使用同意書」；並未創設任何新的公法上法律關係，因此原告備位聲明請求確認「原處分法律關係不存在或無效」，即因「原處分」僅係觀念通知並非行政處分（未創設任何法律關係），而失所附麗，且無即受確認判決法律上之利益，參照上開說明，核自屬顯無理由，爰不經言詞辯論，予以駁回。
六、綜上，本件原告之訴先位聲明部分（撤銷之訴），屬欠缺訴訟要件且不能補正而不合法，而備位聲明部分（確認之訴）則顯無理由，然為齊卷證同一，爰均不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又本件為裁判基礎事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及證據，雖經審酌亦不影響判決結果，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 9 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 9 日
書記官 陳德銘