臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1683號107年3月6日辯論終結原 告 簡美玉被 告 新北市政府水利局代 表 人 古沼格（局長）訴訟代理人 簡伊平上列當事人間水利法事件，原告不服新北市政府中華民國106年10月20日新北府訴決字第1061578914號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要原告於民國103年4月間在新北市○○區○○街○○號之南勢溪右岸河川區域內土地（即新北市○○區○○段○○○○號，屬公有土地，下稱系爭土地）建造房屋（下稱系爭房屋），經被告派員於103年5月8日、同年5月16日分別現場履勘查證屬實。嗣被告派員再於104年9月25日現場巡查，發現仍有系爭房屋，被告以原告違反水利法第78條第4款規定，依同法第92條之3第5款規定，以106年5月3日新北水高字第1063163159號函併附同文號處分書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）60萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）水利法對於河川區域內之建造房屋或工廠及設施、改建、修復或拆除建造物行為，其違法行為構成要件及處罰條文皆迥然不同，其意在區別兩者行為，蓋前者為禁止行為（水利法第78條第4款），後者為許可行為（水利法第78條之1第1款），其中許可行為依河川管理辦法第33條第3項得補辦申請許可而補正其瑕疵，查被告竟不區分建造房屋行為或設施、改建、修復或拆除建造物行為，依水利法第92條之3第5款規定，裁處原告60萬元，被告所為顯然違反行政程序法第96條第1項第2款、第114條第1項、第2項規定，並因此剝奪原告依法補辦申請於河川區域內施設建造物之法定權益。
（二）原告係於103年4月初開始建築系爭房屋之行為，並於103年4月25日完成建築系爭房屋之行為，原處分依行政罰法第27條第1項、第2項規定及行為事實，被告裁罰權時效至遲應當於106年4月24日即屆滿3年，然被告卻於時效屆滿後仍違法裁罰，其所為顯已違反行政罰法第27條第1項及第2項規定。
（三）系爭房屋既屬位於堤防或既有堤防或高水護岸之堤後建物，加之現場並無任何明顯告示或界椿足以標誌河川區域範圍，按諸一般人民情感，本件位於堤後建物，其並非位於河川區域範圍內係屬符合一般人民對法律之認知，況遍查原告與訴外人李淑琴之讓渡契約書及國有基地租賃契約，甚至地籍圖謄本上均無任何河川區域字樣註記，因此原告取得及搭建系爭房屋，對上開違反水利法等事項之不認識，顯不具備可歸責性。
（四）被告於裁處原告罰鍰時，對於原告是否其主觀上屬不知法規，客觀上為首度查獲，系爭房屋是否屬位於堤防或既有堤防或高水護岸之堤後建物，皆未於原處分予以審酌或說明其未予審酌之理由，而逕依經濟部辦理水利法案件裁罰要點（下稱裁罰要點）附表一計算之裁罰金額之規定，裁處原告60萬元罰鍰，即有裁量怠惰之違法。
（五）系爭房屋係蓋在堤防裡面，左右邊都有大樓，只有原告被罰又被拆，別人都不用被拆，還可以繼續營業。
（六）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）原告於103年4月間於上開河川區域違法建造系爭房屋，依水利法第78條第4款、第78條之1第1款、第92條之3第5款規定，原告應受裁罰，故原處分認事用法，並無違誤。
（二）原處分及被告現場取締紀錄皆已明確載明原告之違章行為乃伊在河川區域內建造「房屋」，而非其他違章行為，另參照103年5月8日及16日現場系爭房屋照片所示，顯係「房屋」，被告乃以原告於河川區域內建造「房屋」，有違反水利法第78條第4款規定而予裁處，並無被告未區別房屋及建造物之情形，故原處分並無原告所稱違反行政程序法第96條第1項第2款、第114條第1項、第2項規定，並因此剝奪原告依法補辦申請於河川區域內施設建造物之法定權益之嫌。
（三）依103年5月8日及同年月16日現場系爭房屋照片所示，可明確發現系爭房屋尚有門、窗未完成、模板及施工架未拆除等未完工情形存在，顯示系爭房屋尚在建造施工中，是原告主張系爭房屋於103年4月25日已完工之事實，其違反行政法上義務之行為終了時應為103年4月25日，而有行政罰法第27條第1項規定適用，被告裁罰時效至遲應當於106年4月24日即屆滿3年，被告卻於時效屆滿後仍違法裁罰等語，顯屬誤解法令規定。又原處分係處罰原告於河川區域內建造房屋等建築行為，即便系爭房屋之建造行為早已建築完畢，但是該違規狀態至拆除前仍然繼續存在，且原告利用系爭房屋行為及妨害河川安全之情事，並非於系爭房屋一經建築完畢即結束，故原告主張本件裁處權時效自其建築完成時即應起算，裁處權時效已消滅云云，亦無可採。
（四）原告係在河川區域內之公有土地上建造系爭房屋，而非在其私有之土地上建造系爭房屋，原告對於屬公有之土地不得占用及其建造房屋之區域緊鄰新北市南勢溪旁應屬河川區域等情，應知之甚詳或可事先查證，卻仍執意於系爭土地上建造房屋，實難推諉其係在不知法規下而違反水利法之規定。又依現場取締紀錄及原告訴願補充理由內容，原告確有於系爭土地上將舊有木造平房拆除，並新建系爭房屋之主觀意圖（明知），而原告於99年間受讓舊有木造平房，並辦理國有土地租賃事宜，自應當事先查證系爭土地權屬之相關資料，況按原告99年2月10日向訴外人李淑琴受讓系爭房屋及建物基地之讓渡契約書，即可知系爭房屋並非完全合法，原告既早知如此，當課以較諸一般人檢視該地建築合法性更高之注意義務，原告不及此，顯難謂其有不知系爭土地係屬河川區域內之土地，而有不知法規之情形，上情經被告審認原告並未具有減輕事由，並審酌其違反行為輕重程度及所生影響等節，以法定最低裁罰額度裁罰，於法並無不合。
（五）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「河川區域內，禁止下列行為：……四、建造工廠或房屋……。」「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物。」「有下列情形之一者，處60萬元以上300萬元以下罰鍰：……五、違反第78條第4款規定，建造工廠或房屋者……。」水利法第4條、第78條第4款及第92條之3第5款分別定有明文。次按水利法第78條之規定，係因水道之維護，關係人民生命財產之安全，故基於保護水道順暢及維護水流平順安全之考量，而設有使用限制及必要之管理，核均係出於維護河防安全及保護附近居民生命財產之目的（最高行政法院105年度判字第345號判決意旨參照）。
（二）次按新北巿政府104年7月23日新北府水秘字第1041343823號公告：「主旨：本府關於水利法、下水道法所定主管機關權限，劃分予本府水利局執行，並廢止本府100年2月9日北府水秘字第1000054216號公告，均自000年0月00日生效。」。
（三）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：原告於103年4月間在系爭河川區域內土地上建造系爭房屋，經被告派員於103年5月8日現場巡查屬實，並命停工，再於103年5月16日現場巡查。嗣被告派員於104年9月25日現場巡查，發現仍有系爭房屋，此有地籍圖查詢資料、系爭土地及新北○○○區○○段○○○○號土地建物查詢資料、套繪河川圖籍之空照圖各1份、現場採證片4幀、104年9月25日被告執行違反水利法現場取締紀錄表附於本院卷可參（見本院卷第73頁至第90頁）。故原告於河川區域內建造系爭房屋之行為，違反水利法第78條第4款規定，堪予認定。
2.從而，被告以原告違反水利法第78條第4款規定，依同法第92條之3第5款規定，以原處分裁處原告60萬元罰鍰，揆諸前揭規定，並無違誤。
（四）原告雖主張：被告竟不區分建造房屋行為或施設、改建、修復或拆除建造物行為，原處分顯然已違反行政程序法第96條第1項第2款、第114條第1項、第2項規定，並因此剝奪原告依法補辦申請於河川區域內施設建造物之法定權益云云。惟查：
1.按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。
但觀諸前開規定之目的，在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高行政法院100年度判字第2175號判決意旨參照）。
2.經查：原處分已於主旨欄及說明二、明確記載：「主旨：有關臺端於本市○○區○○街○○號南勢溪右岸河川區域內○○○區○○段○○○○號公有土地）建造房屋（建造物）已違反水利法一案，如說明，請查照。說明：……二、依前揭違反水利法取締紀錄單，臺端於本市○○區○○街○○號南勢溪右岸河川區域內○○○區○○段○○○○號公有土地）建造房屋（建造物）已違反水利法第78條第4款規定，爰依同法第92條之3第5款之規定裁處新臺幣60萬元整。
……」等語（見本院卷第65頁），足認原處分已明確載明原告之違章行為，乃係原告在河川區域內建造「房屋」之違章行為；又參照103年5月8日及16日系爭房屋現場照片（見本院卷第84頁至第90頁）所示，系爭房屋設有門窗等情形，顯見被告乃以原告於河川區域內建造系爭房屋，有違反水利法第78條第4款規定而予裁處，並無原告所稱被告未區別房屋及建造物之情事。易言之，原處分已載明受處分人（即原告）、處分內容、違反事項、違反法令之依據，已足使原告瞭解違反事項（即原告於河川區域內建造系爭房屋之違規行為）及其依據之法令（水利法第78條第4款、同法第92條之3第5款規定），揆諸前揭最高行政法院判決意旨，足認原處分並無原告所稱違反行政程序法第96條第1項第2款、第114條第1項、第2項規定之情形，亦未因此剝奪原告依法補辦申請於河川區域內施設建造物之法定權益。
3.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（五）原告又主張：原告係於103年4月初開始建築系爭房屋之行為事實，並於103年4月25日完成建築系爭房屋之行為，被告裁罰權時效至遲應當於106年4月24日即屆滿3年，然被告卻於時效屆滿後仍違法裁罰，其所為顯已違反行政罰法第27條第1項及第2項規定云云。惟查：
1.按行政罰法第27條第1項、第2項分別規定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」
2.經查：依卷附103年5月8日及同年月16日系爭房屋現場照片（見訴願卷第16頁至第18頁；本院卷第84頁至第90頁）所示，系爭房屋尚有側牆未封板、門、窗未完成，模板及施工架未拆除等尚未完工情形存在（尚在建造施工中）；另104年9月25日現場取締紀錄表（見本院卷第73頁）亦載明原告陳明：「（二）……由舊有房舍木造平房拆除，新建為鋼鐵造平房一棟。（三）……於103年4月開始前述行為，後來遭河川巡防人員制止停工……」是原告主張103年4月25日已完工，迄106年4月24日即屆滿3年裁處時效，本件有行政罰法第27條第1項之適用云云；尚非可採。
3.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
（六）原告再主張：本件不具備可歸責性且被告於裁處原告罰鍰時，對於原告是否其主觀上屬不知法規，客觀上為首度查獲，系爭房屋是否屬位於堤防或既有堤防或高水護岸之堤後建物，皆未於原處分予以審酌或說明其未予審酌之理由，而逕依裁罰要點附表一計算之裁罰金額之規定，裁處原告60萬元罰鍰，即有裁量怠惰之違法云云。惟查：
1.按行政罰法第8條所謂「不知法規」，係指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何而言，並非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法規之規定有所認知。是以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識，即無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。
2.次按行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。復按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項有明文規定。其立法理由在於「第一項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。」又按「行政訴訟法第201條規定：
『行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。』，同法第4條第2項規定：『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。』行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力；至其餘部分仍應作全面司法審查。濫用權力者，乃當法律構成要件該當時，行政機關行使其裁量權之目的，與法律授予裁量權之目的不符，雖其採取或選擇的方式，並未超出法律規定的法律效果的處理方式外，因與法律授予裁量權之目的不符，即構成違法。諸如：法律授予行政機關於法律構成要件該當時，應審酌具體個案之違規情節、所生影響、所得利益及受處罰者的資力等因素，在上下限的金額內，決定一適當之金額裁罰之。」最高行政法院93年度判字第968號判決意旨參照。
3.經查：104年9月25日被告執行違反水利法現場取締紀錄表（見本院卷第73頁）載明：「（二）因舊有房舍毀損不堪使用，故修繕搭建新建房舍，由舊有木造平房拆除，新建為鋼鐵造平房一幢……(四）……我不知道舊有房舍修繕需事先申請許可‥…。」等語，且原告前於訴願補充理由略以：「訴願人前於99年2月10日向李君受讓案指建物及建物基地，並因此向國產局臺灣北區辦事處以（98)國基租字第00125號國有基地租賃契約。」等語，此有訴願補充理由書附於訴願卷可參（見訴願卷第37頁）。足見原告確有於系爭土地上將舊有木造平房拆除，並新建系爭房屋之主觀意圖。而原告於99年間受讓前揭舊有木造平房，並辦理國有土地租賃事宜，理應當事先查證系爭土地權屬之相關資料，況按原告所提之99年2月10日向李淑琴受讓上開建物及基地之讓渡契約書內亦載明：「……如因某些原因而遭拆除，與甲方無關……」等語，此有讓渡契約書附於訴願卷可參（見訴願卷第67頁）。由此可見，原告早已知悉其向李淑琴受讓上開建物及系爭土地並非完全合法，且建造系爭房屋之區域緊鄰新北市南勢溪旁，應屬河川區域，自應注意於系爭河川區域土地上建築房屋之合法性，客觀上亦無不能注意之情事（如有疑義，亦可事先向權責機關查詢），卻仍執意於系爭土地上建造系爭房屋，揆諸前揭說明，原告即已具備不法意識，自難謂原告有不知系爭土地係屬河川區域內之土地，而有不知違反水利法規定之情形，即無行政罰法第8條但書規定適用之餘地，且綜情以觀，其主觀上，縱無故意，亦難辭過失之責，而具有可歸責性。
4.次查：被告審認上情，難認原告有不知法規之情形，並未具有減輕事由，並審酌其違反行為輕重程度及所生影響等節，以法定最低裁罰額度60萬元，予以裁罰，業據被告以行政訴訟答辯狀陳明在卷（見本院卷第63頁），足見被告已就原告違反行政法上義務應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等因素衡平考量，基於維護公共利益之重要性，爰予裁罰；又被告所為上開裁量，業已依行政罰法第18條第1項規定，審酌一切情狀，並無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，揆諸前揭說明，難認有違比例原則或構成裁量瑕疵之情事。
5.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
（七）原告另主張：系爭房屋係蓋在堤防裡面，左右邊都有大樓，只有原告被罰又被拆，別人都不用被拆，還可以繼續營業云云。惟查：
1.按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。惟行政機關若怠於行使權限，或因錯誤之行政處分，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，是其他人民不得要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。又行政法上之信賴保護原則，係指行政處分雖有瑕疵，惟相對人或利害關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。從而，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地。且按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上之平等原則係指合法之平等，並不包含違法之平等。故行政先例必須合法，乃行政自我拘束原則之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權（最高行政法院92年度判字第275號判決、93年度判字第1392號判決意旨參照）。
2.經查：被告對於舊有違建是列管排拆，但對於新增違建則是即報即拆，原告違建房屋於103年發現後，被告即依照規定進行查報拆除等情，業據被告訴訟代理人於本院107年2月13日上午9時35分時陳明在卷，此有該準備程序筆錄附於本院卷可參（見本院卷第102頁），自無原告所稱被告有差別待遇之情形。況原告此部分之主張，乃係主張不法之平等，揆諸上開最高行政法院判決意旨，不足採據。
3.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、至原告聲請傳訊證人蔡文中，以資證明蔡文中確於106年7月間（訴願審議期間），以被告股長身分，代表被告來原告處，洽談另為適法處分事。且洽談中蔡文中向原告主張「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」第7點減輕處分事宜；及聲請傳訊證人許鑅昌，以資證明許鑅昌確於106年7月間（訴願審議期間）陪同蔡文中，以被告河川巡防員身分，代表被告來原告處，洽談另為適法處分事。且洽談中許鑅昌、蔡文中2人皆向原告主張「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」第7點減輕處分事宜等事實。足見原告欲證明之上開事實，乃係原處分作成後所發生之事實，惟被告作成原處分時，已難認原告有不知法規之情形，並未具有減輕事由，並審酌其違反行為輕重程度及所生影響等節，以法定最低裁罰額度60萬元，予以裁罰，並經本院認定並無違誤，業如前述〔詳見本判決事實及理由欄四、（六）、3.及4.之記載〕，故本院認原告此部分之聲請，核無必要；又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 20 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 洪慕芳法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 3 月 20 日
書記官 陳可欣