臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1692號107年11月29日辯論終結原 告 陳章煒被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 葉堯
張雨新 律師
參 加 人 正隆股份有限公司代 表 人 鄭舒云（董事長）訴訟代理人 陳建勳 律師 （兼送達代收人）
林靜怡 律師上列當事人間都市更新事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人就被告民國89年6月26日府都四字第8904521800號公告（下稱89年6月26日公告）劃定「中正區台大法商學院東側更新地區」（下稱系爭更新地區）中之臺北市○○區○○段二小段363地號等27筆土地（地號詳如附表所示，下合稱系爭更新土地），於95年12月12日擔任實施者而擬具「臺北市○○區○○段二小段363地號等27筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭事業計畫）向被告申請實施，經被告以97年11月12日府都新字第09731014202號函准予核定實施（下稱前核定處分）在案。嗣參加人於98年8月27日復擬訂「變更臺北市○○區○○段二小段363地號等28筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭變更事業計畫，其中27筆地號仍如前開附表所示，僅其中附表編號22所示同小段第404地號土地部分經逕為分割而新增404-2地號土地，合計數因而更改為28筆土地）、「臺北市○○區○○段二小段363地號等28筆土地都市更新權利變換計畫案」（下稱系爭權變計畫），向被告申報實施，被告於103年10月23日舉行聽證，原告為系爭更新土地內如附表編號3至5、7所示土地所有權人（其中編號3、4、7之應有部分各為1/2、編號5為全部）並有到場陳述意見，嗣經原告依臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱北市審議會）第270次會議決議修正後報核，被告即依都市更新條例（下稱都更條例）第19條第1項、第29條第1項規定，以106年10月20日府都新字第10630866502號函（下稱原處分）核定准予實施系爭變更事業計畫、系爭權變計畫。原告不服，乃依行政程序法第109條規定，逕行提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)系爭更新地區內市有土地及國有土地持分面積合計占65.85％，被告為最大宗地主，卻未依都更條例第27條第3項第1款規定自行辦理公辦都更、公開評選實施，竟同意由參加人依同條例第27條第3項第4款規定實施，損害公私地主之權益，違反行政程序法第1條規定。再者，被告以原處分核定之系爭變更事業計畫中，同意參加人取消開闢系爭更新土地鄰旁存在之未經開闢6公尺寬計畫道路（下稱系爭巷道，位置如系爭事業計畫書11-5頁圖上方所標示者）部分，導致與前核定處分內容差異甚鉅，亦違反被告前公告劃定系爭更新地區所說明之目的。又參加人在系爭權變計畫中，就自身施作建物之工程造價，全部皆依最高級造價第三級49,400元/㎡估算，致工程造價高達新臺幣（下同）178,366元/坪，無論依98年2月基準日估算或參考該區近期房價，明顯高於市場行情每坪14至15萬元，以參加人規劃興建之A、B棟建築物均自第21層起退縮建築，B棟實際上並無第22層，而僅有樓梯間、電梯機電室、水箱等簡易附屬建物，另B棟1樓為排煙室及開放空間暨停車場車道，A棟14樓、B棟13樓各1戶為室內中繼水箱及水錶室，此部分應以第1類標準單價每平方公尺33,800元計算，其餘則以第3類單價每平方公尺45,000元計算，方符合建物工程造價核計原則，被告未詳實核對各類用途使用比例分別計算以調整標準單價，致市產遭掏空，顯有違法。另被告聽證中未當場斟酌全部聽證紀錄，亦未說明採納及不採納之理由，即以原處分為核定，違反正當法律程序等語。
(二)並聲明：撤銷原處分關於核定系爭變更事業計畫及系爭權變計畫部分。
三、本件被告則以：
(一)本件參加人以權利變換方式實施系爭事業計畫，被告管理之公有土地部分均得按應有權利價值獲分配，並未違反都更條例第9條、第27條規定，且參加人為實施者、並非被告乙事，乃前核定處分時即已確定，系爭變更事業計畫並未變動前核定處分之實施者，基於前核定處分業經確定之存續力，原告亦不得就前核定處分有關參加人擔任實施者乙事再為爭執。其次，有關系爭更新土地鄰旁存在之系爭巷道部分，係因參加人迄未能就地上物拆遷補償費與其上住戶達成共識，住戶拒絕搬遷，方在系爭變更事業計畫中取消原擬協助開闢之系爭巷道，且系爭巷道係屬都市計畫範圍，依臺北市都市更新自治條例（下稱北市都更自治條例）第26條第1項規定亦須經被告辦理土地撥用，參加人才能開闢，參加人本無開闢之義務，被告准予核定參加人取消原擬協助開闢系爭巷道之系爭變更事業計畫，並無違法。又參加人係依臺北市都市更新事業（重建區段）建築物工程造價標準單價表第三級建材設備等級造價49,400元/㎡，依地上16層建築物其地下樓層超過3層超建部分加計造價，並進行物價指數調整後，提列營建費用合計每坪為178,366元/坪，原告空言謂市場行情僅每坪15萬元，並無理由。另被告作成原處分前已辦理聽證，並將聽證紀錄提送北市審議會委員參考，在系爭變更事業計畫中亦詳實說明採納、不採納理由，參加人係選取最有利於更新地主之估價內容擬具系爭權變計畫，且系爭變更事業計畫、系爭權變計畫前後經10次北市審議會，被告作成原處分，並無違法或不當等語，資為抗辯。
(二)並聲明：原告之訴駁回。
四、本件參加人則陳述以：
(一)原處分已說明除所同意變更內容外，其餘事項乃依前核定處分核定內容辦理，關於參加人為系爭事業計畫之實施者，業經前核定處分之核定且因具備形式及實質確定力而告確定，原告仍就實施者為爭執，並無理由。再者，系爭巷道屬未開闢國有道路用地，參加人原擬協助開闢，然開闢將影響地上物所有權人住居權益，主管機關又未能協助解決爭議，被告方在系爭變更事業計畫中取消協助開闢系爭巷道，且系爭更新土地有規劃退縮3.5米供雲梯車通行，系爭巷道未協助開闢亦不影響消防安全，此節並不足認原處分有違法。又參加人係以98年2月28日為權利價值之評價基準日，並有依都市更新權利變換實施辦法（下稱權變實施辦法）第6條第1項、第8條前段規定進行估價，且系爭權變計畫經北市審議會多次決議通過，並無違法恣意判斷情事，且原告提出不同地段、內容之其他都市更新計畫謂本件建物工程造價高於市場行情，實屬無稽，並不可採等語。
(二)並聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有被告89年6月26日公告（本院卷第54至73頁）、前核定處分（本院卷第74頁）、原告98年8月27日申請書（本院卷第456至457頁）、被告103年10月23日聽證紀錄（本院卷第104至219頁）、原處分（本院卷第16至18頁）等件影本及系爭變更事業計畫、系爭權變計畫各1份在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：被告未依都更條例第9條、第27條等規定自行實施都市更新乙事，是否業經前核定處分所確定？原告仍執此指摘原處分違法，是否有理？參加人在系爭變更事業計畫中，取消系爭事業計畫中原擬協助開闢之系爭巷道部分，被告准予核定是否違法？系爭權變計畫所列建物工程造價是否高於市場行情？原處分准予核定實施系爭權變計畫，是否適法有據？
六、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令：
1.按都更條例第9條第1項規定：「經劃定應實施更新之地區，除本條例另有規定外、直轄市、縣(市)主管機關得自行實施或經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關(構)為實施者，實施都市更新事業；其依第7條第1項劃定之都市更新地區，並得由直轄市、縣(市)主管機關合併數相鄰或不相鄰之更新單元實施之。」第16條前段規定：「各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之；」第19條第1項規定：「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；……；變更時，亦同。」第21條第2款規定：「都市更新事業計畫應視其實際情形，表明下列事項：……二、實施者。」第29條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」
2.權變實施辦法第6條第1項規定：「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。」第8條前段規定：「第6條及第7條之評價基準日，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前6個月內。」
3.行政程序法第108條第1項規定：「行政機關作成經聽證之行政處分時，除依第43條之規定外，並應斟酌全部聽證之結果。但法規明定應依聽證紀錄作成處分者，從其規定。」第109條規定：「不服依前條作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。」都更條例施行細則第11條之1規定：「各級主管機關依本條例第19條、第19條之1、第29條及第29條之1規定核定都市更新事業計畫及權利變換計畫前，應舉行聽證；各級主管機關核定前，應斟酌聽證全部結果，並說明採納或不採納之理由。」
(二)本件被告業依法定程序審核原告提出之系爭變更事業計畫、系爭權變計畫後，據以作成原處分，要無不合：
1.按都市更新之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，容易產生紛爭。為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，都更條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。而於都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，都更條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨（司法院釋字第709號解釋理由書參照）。由上可知，都市更新具有都市計畫之性質，本質上屬於公共事務，應由享有計畫高權之國家或地方自治團體自行為之，如依法將相關事務交由人民自行辦理時，為了避免國家因私人承擔公行政任務而弱化對於人民之給付及保護義務，國家或地方自治團體仍須負終局責任，應有相關管制規範以擔負適當監督責任，參照司法院釋字第709號解釋所指主管機關應設置適當組織以審議都更事業概要及計畫之方式，在專業性的要求下，即得以合議制之審議方式，協助主管機關篩選適格之都更實施者，協助完成都市更新之公共任務，以發揮國家對於承擔公任務履行擔保責任之功能。另一方面，主管機關依都更條例第19條第1項規定對於都更事業計畫所為之核定，除都市更新之公益外，更涉及都更實施者、更新單元及鄰近地區居民之權益，在涉及公私益關係複雜之情形下，進行正式之聽證程序，有助於促使更新計畫內容臻於完備，亦可強化更新計畫之接受度，並藉此保障相關人民之權益。
2.而查，本件被告係依都更條例第16條規定、臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點規定成立北市審議會，參加人提出之系爭變更事業計畫、系爭權變計畫經送審議後，北市審議會並依105年11月23日廢止前之內政部辦理都市更新聽證程序作業要點規定，於103年10月23日舉行聽證，有該聽證紀錄（本院卷第104至219頁）及系爭變更事業計畫之表20-1有關歷次都市更新及爭議處理審議會人民陳情綜理表等件在卷可考，針對北市審議會歷次會議之陳情意見，及聽證中到場利害關係人陳述是否採納之理由，亦載明於系爭變更事業計畫之回應綜理表中，而經被告以原處分核定在案，符合前述都更條例正當行政程序之要求，參加人提出之系爭變更事業計畫、系爭權變計畫，復經北市審議會第270次會議同意修正後通過，並請參加人於3個月內檢具修正後計畫書圖送報核定，有該聽證紀錄、北市審議會第270次會議紀錄節本等影本附卷可稽（本院卷第220至286頁），被告因而以原處分准予實施，於法自無違誤。
(三)原告主張原處分核定內容以參加人擔任實施者，並非被告，謂違反都更條例第27條第1項、第3項第1款、行政程序法第1條等規定云云，並不足採：
1.按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，依行政程序法第110條第3項規定，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，基於法治國家之權利保護，相對人認行政處分違法或不當時，固得在一定期間內提起行政爭訟，請求有權之機關予以撤銷，惟行政處分之相對人或利害關係人未依限提起行政爭訟，或因其他原因而依法不得再為爭訟時，行政處分即具有形式存續力，對之不得再為爭訟，且行政處分之當事人及作成之行政機關，皆應受行政處分規制內容之拘束，行政機關僅於具備一定之要件時，始得予以廢棄或變更，此則為行政處分之實質存續力。
2.本件參加人基於實施者地位提出之系爭變更事業計畫書，乃基於其前於97年11月12日經被告以前核定處分准予實施之系爭事業計畫部分內容加以變更而來，故依都更條例第19條第1項末段規定就變更部分向被告申請實施，核諸參加人向被告提出之系爭事業計畫與系爭變更事業計畫之變更前後對照表（本院卷第420至428頁），及卷附系爭變更事業計畫中就原核定（按指前核定處分）與變更後事項之比對記載，除參加人之代表人有變更外，並無涉前核定處分所准予實施系爭事業計畫實施者之變更，換言之，關於參加人就系爭更新土地為都市更新事業計畫實施者乙節，要屬被告以前核定處分准予實施之規制內容，原告亦自承並未曾就前核定處分為救濟，嗣後並曾詢問被告應催請參加人儘速實施（本院卷第441頁之筆錄），原告對前核定處分業已核准參加人為實施者乙節，當知之甚明，且被告受前核定處分之形式及實質存續力所拘束，僅得就參加人申請變更之系爭變更事業計畫為審查，更無又斟酌是否依都更條例第27條第3項第1款方式自辦都更、自任實施者之餘地。原告謂原處分違反都更條例第27條第1項、第3項第1款規定，委無依據。況都更條例第27條第1項僅規定：「都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新」，第3項第1款前段有關公有財產自行辦理更新之規定，亦僅屬該項所列公有財產參與辦理都市更新時得為選擇裁量之其1選項，原告謂被告未自辦都更即違法，顯與規定不符，更難認有違反行政程序法第1條規定情事，所訴實不足採。
(四)其次，原告主張系爭變更事業計畫取消協助開闢系爭巷道部分，違反被告89年6月26日公告之目的部分，並不足為原處分違法之認定：
被告以前核定處分准予實施之系爭事業計畫中，固曾經參加人同意協助開闢系爭更新土地東側之系爭巷道，並據以列為容積獎勵項目，有系爭變更事業計畫第10-1頁關於原核定之
拾、二、申請容積獎勵項目及額度中之說明暨容積獎勵試算表編號F4-2之記載可證，然而，參加人取消協助開闢系爭巷道並以此為變更內容所提出之系爭變更事業計畫中，則已將所涉容積獎勵予以刪除，並說明系爭巷道並不在系爭更新土地範圍內，為避免時程延宕，方變更不予協助開闢，及為此在毗鄰系爭巷道該側自行退縮施設3.5米寬人行步道（系爭變更事業計畫第10-2頁、第8-1頁、第10-7至10-8頁、第11-5頁），其中消防車輛救災動線及救災活動空間檢討圖上並有記載該側因有退縮人行步道，現況可供雲梯車通行（系爭變更事業計畫第12-4頁），由上情觀之，實難認上開變更內容有何違法處。況且，參諸北市都更自治條例第26條第1項係規定：「實施者協助開闢都市○○道路，而其道路土地為公有者，應由道路主管機關辦理土地撥用後，交予實施者開闢。」可知參加人並不負須協助開闢都市○○道路之義務，且其開闢時程又繫於道路主管機關撥用土地後才能實施，被告復稱係因系爭巷道上現有建物（臺北市成功高級中學眷住戶宿舍）之所有權人，為拆遷補償金額無法協調而拒絕配合搬遷，確有延宕更新時程問題，並提出記載現住戶拒絕搬遷之陳情紀錄影本1份為憑（本院卷第458至459頁），被告因而同意此部分變更，要非無由，更難謂有違反被告89年6月26日公告之問題，是原告執此謂原處分係違法，要無理由。
(五)此外，原告主張系爭權變計畫中參加人擬興建之建物A、B棟所估算工程造價不合理部分，亦乏依據：
1.本件參加人報核系爭權變計畫之日為98年8月27日（本院卷第456至457頁），參加人以98年2月28日為評價基準日（系爭權變計畫第11-1頁），並提出中華徵信不動產估價師聯合事務所、正聯國際不動產估價師事務所、第一太平戴維斯不動產估價師事務所之估價報告書共3份為憑（系爭權變計畫附錄2），核符權變實施辦法第6條第1項、第8條前段規定，被告以原處分予以核定，即無不合。
2.原告雖質疑系爭權變計畫中參加人擬興建之建物A、B2棟，其上記載為地下5層、地上22層樓高、鋼骨鋼筋混凝土構造
（SRC）、使用第三級建材設備之建物，參加人因而依據臺北市都市更新事業（重建區段）建物工程造價基準表（下稱造價基準表，系爭權變計畫第10-2頁）中構造別屬第21至25層該欄計算所支出工程造價，惟事實上該2棟建物自第21層之室內面積即有退縮，B棟且無第22層建物，其上僅有樓梯間、電梯機電室，及第1層使用空間較少等，故謂應調整而改以造價基準表第16-20層該欄中第1級基準單價33,800元/M2計算，被告未調整即予核定係違法云云，然而，關於建物使用價值與建物工程造價之計算內容暨基礎本係不同，原告以建物使用價值質疑建物工程造價之計算，顯有混淆，其所指合理建物工程造價若干，亦屬漫為攀比之個人意見，委無依據，自亦不足為原處分違法之認定。
七、從而，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 20 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 魏式瑜法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 20 日
書記官 李淑貞