臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1700號107年4月26日辯論終結原 告 呂永傳訴訟代理人 吳弘鵬 律師
劉晏廷 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民（局長）住同上訴訟代理人 汪海淙
何嘉福林歷安上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國106年11月9日府訴二字第10600186200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市○○區○○○路○段○○○號1至4樓建築物（下稱系爭建物），係坐落於臺北市土地使用分區之第3種商業區，為訴外人游連泉及陳美雲等2人（下稱所有人等2人）所有，前經臺北市政府警察局大同分局（下稱大同分局）員警於民國104年5月9日查獲原告於系爭建物經營「御君源男女養生館」（市招：御君源男女休閒SPA養生會館）有從業女子從事性交易情事，經大同分局以104年5月13日北市警同分刑字第10430594000號、104年6月2日北市警同分刑字第10431474800號等2件刑事案件報告書將原告等移送臺灣士林地方檢察署（下稱士林地檢署）偵辦，並以104年5月21日北市警同分行字第10431491000號、104年5月25日北市警同分行字第10431512700號函移請被告處理。嗣被告審認原告違規使用系爭建物為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以104年6月4日北市都築字第10434625000號函（下稱被告104年6月4日函）勒令原告停止違規使用，同函並副知所有人等2人依其所有人責任督促使用人改善，如使用人未依規定履行義務或該建築物仍有違規使用情事，建築物所有人將受新臺幣（下同）30萬元罰鍰，且違規建築物將停止供水供電。嗣大同分局復於106年6月3日查獲原告於系爭建物經營「御君源男女養生館」有從業女子從事性交易情事，經大同分局以106年6月19日北市警同分刑字第10631937700號刑事案件報告書將原告移送士林地檢署偵辦，並以106年6月22日北市警同分行字第10631967100號、106年7月3日北市警同分行字第10632086200號函移請被告處理。被告審認系爭建物違規使用為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項及臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水供電工作方案暨裁罰基準(下稱正俗專案裁罰基準)第4點第2款第2目規定，以106年8月11日北市都築字第10635911500號裁處書(下稱原處分)處原告30萬元罰鍰，並停止系爭建物供水、供電。原告不服，提起訴願，嗣經臺北市政府106年11月9日府訴二字第10600186200號訴願決定駁回。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分以原告違反正俗專案裁罰基準處以30萬元罰鍰，並停
止供水供電，與都市計畫法第79條第1項之規定不符，且正俗專案裁罰基準之法律位階為「行政規則」，應不得逕予適用而對原告為裁處，被告依正俗專案裁量基準認定原告有違都市計畫法第79條之情事，顯係違反處罰法定主義；退步言之，縱被告以正俗專案裁量基準裁處原告為適法，正俗專案裁量基準為105年12月28日修正發布，並自000年0月00日生效，惟被告104年6月4日函係依據102年5月14日之臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水供電工作方案對使用人為裁處，並無二階段裁處基準，則本件系爭建物於106年6月3日再次經大同分局查獲違規使用為性交易場所，被告得否依據新法對原告為裁處，屬有疑義，況正俗專案裁罰基準第4點第6款應依「行為時」之時點來認定，原處分及訴願決定於裁罰基準認定上亦有眾多之瑕疵與違誤，應予撤銷。又色情性交易並非法律所認許之商業行為，自不可能符合臺北市土地使用分區管制自治條例之「正面表列」；退步言之，縱使被告2度查獲原告使用之系爭建物違規使用為性交易場所，違反使用分區管制規則，惟被告並未說明使用人於系爭建物供他人違規使用為性交易場所，如何有礙該商業之便利、發展或妨害公共安全及衛生，又被告僅以原告所僱員工一時與他人從事性交易之行為，即認定原告未督促員工改善，顯係對於都市計畫法第79條第1項之處罰構成要件事實之定義與涵攝有所誤會，況媒介性交易行為並非都市計畫分區管制之對象，且一時一對男女於一個房間從事性交易，本與公共安全無影響，則被告以原告違反都市計畫法第35條等規定，作成原處分，核係對上開規定意旨之誤解，尚不足採據。
㈡原告於第1次查獲時，均有於按摩床位旁公告「若有違反社
會善良風俗，致遭懲處，概由當事人承擔所有責任」，並嚴格管理，勤為按摩人員之考核，兩年期間多次遭警方臨檢均不曾發現有違規使用為性交易場所之情事，原告絕無應注意而未注意致有按摩人員與男客間發生性交易行為之過失，按摩人員一時之私人行為，並非原告完全得以監督控管之範圍未盡告知及監督之責任，被告認定原告有故意、過失將系爭建物用以作為媒介性交易場所，顯有誤會等情。並聲明：訴願決定主文第1項及原處分均撤銷。
三、被告則以：原告乃系爭建物之實際負責人，對於業務執行、受雇人等的行為有監督之責，對於其使用之系爭建物亦應負合法使用之責，且系爭建物前經大同分局104年5月21日北市警同分行字第10431491000號函提報為臺北市政府「正俗專案」執行對象在案，於104年5月9日至106年6月3日期間2次遭大同分局查獲從事性交易情事，顯非偶發之事件，難謂無反覆施行、經常性使用於性交易行業之狀態。至系爭建物成為使用於性交易行業之狀態，臺北市政府「正俗專案」政策，係基於保護公共利益，端正社會風氣之目的，針對色情行業之危害共通性，預先行使裁量權而訂頒正俗專案裁罰基準，自無違裁量目的、比例原則。被告第1階段僅予勒令原告停止建築物違規使用，惟由前處分即被告104年6月4日函之內容，可知原告未履行合法使用之義務，後續仍遭查獲違規使用時，被告基於職責及裁處權限處原告30萬罰鍰並停止違規建物供水、供電，依法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分(原處分可閱卷第12至14頁)、訴願決定(本院卷第34至43頁)、被告104年6月4日函(原處分可閱卷第3至8頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告以原處分處原告30萬元罰鍰，並停止系爭建物供水、供電，有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠本件應適用之法令：
1.按都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣(市)(局)政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
2.臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用……。」第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」臺北市土地使用分區管制自治條例第5條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……32第33組：健身服務業……。前項各款之使用項目，由市政府擬定，送臺北市議會審議。」第23條規定：「在第三種商業區之使用，應符合下列規定：一、不允許使用……二、不允許使用，但得附條件允許使用……三、其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」
3.另正俗專案裁罰基準第2點規定：「依據法令（一）都市計畫法第79條……。」第3點規定：「執行對象（一）查獲妨害風化或妨害善良風俗案件之營業場所。……。」102年5月14日修正發布「臺北市政府執行『正俗專案』停止及恢復供水供電工作方案」第4點規定：「停止供水、供電原則（一）本市建築物之使用，有本方案第3點各項情形之一，而違反都市計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第79條第1項規定，勒令停止使用並副知所有權人限期改善。……。」正俗專案裁罰基準第4點規定：「停止供水、供電原則及裁罰基準（一）本市建築物之使用，有本基準第3點各項情形之一，而違反都市計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第79條第1項規定，勒令建物使用人、所有權人停止違規使用。（二）違反都市計畫法第79條第1項案件裁罰基準：1.第一階段處使用人新臺幣20萬元罰鍰並勒令使用人、所有權人停止違規使用。2.第2階段處使用人新臺幣30萬元罰鍰、所有權人新臺幣20萬元罰鍰並停止違規建築物供水供電。……。（六）經核定「列管察看」者，其列管期間自處分函開立日起2年。上開正俗專案裁罰基準及修正前「臺北市政府執行『正俗專案』停止及恢復供水供電工作方案」，均係臺北市政府為執行都市計畫法第79條第1項規定而訂定，該裁罰基準關於先對使用人裁處罰鍰，勒令使用人停止使用並副知所有權人限期改善；如不遵行者，第2次再違反者，得處使用人30萬元罰鍰、所有權人20萬元罰鍰並停止違規建築物供水供電。其處罰鍰由土地或建築物所有權人、使用人負擔，乃斟酌違規案件次數，所為建立執法之公平性並減少爭議之裁量作業準則，其優先對造成違法使用狀態之行為人處罰鍰並勒令停止使用之管制性不利處分，透過通知建築物所有權人而使此等狀態責任主體對違法情事有所認知，以便再度查獲違法者，得以查究狀態責任主體之義務人主觀可歸責要件，再據以處罰鍰之制裁的作法，與最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議應予合憲性理解援用之旨相合，此等細節性、技術性之裁罰標準，未牴觸逾越母法，規定亦屬明確，未違反法律保留原則，執法機關自亦得予援用。
4.按臺北市對其轄區內之都市計畫，本有自治權限，已如前述，且其制定之臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定，本自治條例之主管機關為臺北市政府，並得委任市政府都市發展局即被告執行，有關主管機關定為臺北市政府之規定，符合都市計畫法第4條規定意旨，另又具體授權臺北市政府得以權限委任方式，使被告成為臺北市之都市計畫法管轄機關，而臺北市政府已另以104年4月29日府都築字第10433041900號公告，將都市計畫法第79條有關權限，委任被告辦理，並以被告名義行之，經核與行政程序法第15條規定相符，並未違反行政程序法第11條第1項及同條第5項之管轄法定與管轄恆定原則，則被告為臺北市轄區內，得依都市計畫法第79條第1項規定作成行政處分之管轄機關，當無疑義。
㈡經查，系爭建物係坐落於臺北市土地使用分區之第3種商業
區（見原處分可閱卷第2頁），原告對其所承租之系爭建物係經營「御君源男女養生館」使用乙節，並不爭執，且有卷附商業登記抄本、建物謄本在卷可稽（見原處分不可閱卷第66頁、第111至113頁）。又系爭「御君源男女養生館」曾於104年5月9日經警查獲有從業女子從事性交易情事，被告審認原告違規使用系爭建物為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以被告104年6月4日函勒令原告停止違規使用，同函並副知所有人等2人依其所有人責任督促使用人改善，如使用人未依規定履行義務或該建築物仍有違規使用情事，建築物所有人將受30萬元罰鍰，且違規建築物將停止供水供電等情，有大同分局104年5月20日北市警同分行字第10431491000號函、報告書、扣押物品目錄表、調查筆錄、照片及被告104年6月4日函在卷為憑（見原處分不可閱卷第53至107頁、原處分可閱卷第3至8頁）；系爭「御君源男女養生館」其後又於106年6月3日下午3時許經警查獲現場有從業女子劉美云有與男客張修豪從事性交易之行為，業據男客張修豪於警詢時供述：「……問：為何浴巾上會沾有你的精液？答：是『御君源男女休閒SPA養生館』的11號女按摩師幫我『打手槍』……，我射精之後由11號女按摩師拿浴巾幫我擦拭，所以浴巾及黑色紙內褲上才會沾有我精液……。問：
你今(3)日前往『御君源男女休閒SPA養生館』由哪一位按摩師幫你『打手槍』?消費時間及費用為何?答：我今(3)日由11號按摩師幫我『打手槍』，費用除了本來要交給櫃臺的按摩約100分鐘，費用新臺幣(下同)1300元以外，還要再付500元『打手槍』的費用交給11號按摩師。……」等語（見原處分不可閱卷第24至28頁）；張修豪於偵查中供述：伊於106年6月3日當天係第2次去御君源男女養生館，那種店就是按摩，按到一定程度後，就會有不一樣的服務，不一樣服務的錢是直接交給按摩小姐，按摩時小姐會聊到有在提供服務，伊會問按摩小姐有無特別加錢的服務，伊第1次去就有加錢服務，第2次去，伊有指定按摩小姐，都是同一人等語（見士林地檢署106年度偵字第8713號偵查卷影本第24至25頁），並有現場照片（士林地檢署106年度偵字第8713號偵查卷影本第1至23頁）在卷為憑，且參以上開女按摩師及男客於前揭106年6月3日查獲期日在系爭建物內從事性交易而妨害善良風俗之行為，業經大同分局依社會秩序維護法（下稱社維法）第80條第1款規定，各處罰鍰3,000元確定在案（見原處分不可閱卷第35至36頁），足認系爭建物於106年6月3日確有供作性交易場所使用。故被告以情色場所有礙住宅區對於居住寧靜、安全及衛生之使用要求，而認系爭建物之使用違反臺北市土地使用分區管制自治條例第23條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及都市計畫法第35條等情事，自於法有據。至於原告、鄭芬等人所涉刑法第231條第1項圖利使人為猥褻罪嫌，雖經檢察官認罪嫌不足而予以不起訴處分（本院卷第21至24頁），惟刑事罰認定犯罪與行政罰認定違章行為，二者就證據證明力之要求並不相同，且「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上之見解，並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判」亦有改制前行政法院44年判字第48號判例可資參照。準此，本院自得依調查證據所得而為證據取捨並為事實認定，不受檢察官不起訴處分之拘束，故檢察官基於罪疑唯輕原則所為之前揭不起訴處分，尚不足採據為本件有利於原告之認定，原告執此主張系爭建物未供性交易場所使用云云，尚非可採。又依現場監視器翻拍照片及現場照片所示（見士林地檢署106年度偵字第8713號偵查卷影本第1至23頁），男客張修豪當天到店時，即由劉美云帶進包廂，其後於劉美云拿毛巾走出包廂後，員警到包廂發現張修豪全身赤裸，現場有殘留精液之衛生紙、毛巾、紙褲及監視器等情，核與張修豪於警詢時供述情節相符，足以證明系爭建物確有違規使用為性交易場所。原告主張係張修豪自行手淫卻謊稱有性交易云云，尚非可採。至劉美云於警訊時固否認有為張修豪為上述「打手槍」半套性交易服務之供述，但其為原告員工，自難期其為客觀之陳述，所述既與查證之事實不符，尚難憑採，自難為有利於原告主張之認定，附此敘明。
㈢原告主張被告並未說明其受僱員工於系爭建物違規使用為性
交易場所，如何有礙商業之便利、發展或妨害公共安全及衛生，遽認原告有違都市計畫法第35條之規定，逕依同法第79條第1項規定為裁處，顯有疑義云云。然查：
1.性交易服務之營業，涉及刑法第2編第16章之一妨害風化罪章第231條第1項之意圖營利使人為性交或猥褻之犯罪行為，雖然司法院釋字第666號解釋，針對100年11月4日修正公布前之社維法第80條第1項第1款規定，對於從事性交易之行為人，僅以意圖得利之一方為處罰對象，而不處罰支付對價之相對人，闡述認定「性交易行為如何管制及應否處罰，固屬立法裁量之範圍，社會秩序維護法係以處行政罰之方式為管制手段，而系爭規定明文禁止性交易行為，則其對於從事性交易之行為人，僅處罰意圖得利之一方，而不處罰支付對價之相對人，並以主觀上有無意圖得利作為是否處罰之標準，法律上已形成差別待遇，系爭規定之立法目的既在維護國民健康與善良風俗，且性交易乃由意圖得利之一方與支付對價之相對人共同完成，雖意圖得利而為性交易之一方可能連續為之，致其性行為對象與範圍廣泛且不確定，固與支付對價之相對人有別，然此等事實及經驗上之差異並不影響其共同完成性交易行為之本質，自不足以作為是否處罰之差別待遇之正當理由，其雙方在法律上之評價應屬一致。再者，系爭規定既不認性交易中支付對價之一方有可非難，卻處罰性交易圖利之一方，鑑諸性交易圖利之一方多為女性之現況，此無異幾僅針對參與性交易之女性而為管制處罰，尤以部分迫於社會經濟弱勢而從事性交易之女性，往往因系爭規定受處罰，致其業已窘困之處境更為不利。系爭規定以主觀上有無意圖得利，作為是否處罰之差別待遇標準，與上述立法目的間顯然欠缺實質關聯，自與憲法第7條之平等原則有違」等語明確，而宣告該規定自98年11月6日解釋公布之日起至遲於2年屆滿時失效。
2.惟查，100年11月4日修正公布、同年月6日施行之社維法第80條第1款，仍將從事性交易行為列為應處以3萬元以下罰鍰之妨害善良風俗行為，並連帶將「在公共場所或公眾得出入之場所，意圖與人性交易而拉客」，或「媒合性交易」、「在公共場所或公眾得出入之場所，意圖媒合性交易而拉客」等，依同法第80條第2款、第81條規定，也仍列為該法所定妨害善良風俗而應處行政罰之違法行為。亦即社維法之上開修正，僅將原本「罰娼不罰嫖」而遭宣告違憲之規定，修正為「娼嫖皆罰」，以符憲法對平等原則之要求；但例外有於同法第91條之1第1項規定，授權直轄市、縣（市）政府得「因地制宜，制定自治條例，規劃得從事性交易之區域及其管理」，並於同條第2項之框架性規定中，臚列地方政府自治條例對性交易區域及管理之規劃上，所應包含之各式管制事項，復於同條第3項中規定修正施行前已依自治條例管理之性交易場所，得於修正施行後原址繼續經營之過渡條款，另於同條第4項規定，依地方政府自治條例之專區管理，或依過渡條款而容許經營之性交易行為，即不適用刑法第231條規定，亦即免除其刑罰，且依同法第80條第1款但書與第81條第1款但書規定，也不受社維法之行政處罰。
3.綜上可知，司法院釋字第666號解釋，就性交易此等以取得報酬為目的而與人從事性交或猥褻之營業行為，如何管制及應否處罰，仍交予立法裁量，而依該號解釋意旨修正之社維法第80條、第81條、第91條之1等規定，則確立「娼嫖皆罰」及「例外經地方自治團體以自治條例設立性交易從業區並予管制而有限度容許」之兩大管制原則。故在臺北市政府未依社維法第91條之1立法意旨，制定自治條例，規劃得從事性交易區域及相關管理規範之前，除非有屬社維法100年11月4日修正公布前即已許可營業者，否則依司法院前號釋字解釋意旨及權力分立原則，法院仍應尊重社維法及地方自治團體對性交易是否合法得予營業之立法裁量，僅得認其仍屬刑法第231條、現行社維法第80條、第81條所禁止之違法行為。且依此脈絡推知，臺北市土地使用分區管制自治條例第5條所列55組使用用途未列性交易服務業，乃因其本屬法所禁止之使用項目。是故，即令現行臺北市土地使用分區管制條例第22條、第23條關於商業區不得使用之負面表列中，未列出「性交易服務業」之項目，該使用項目仍屬臺北市土地使用分區管制條例所禁止者，不允許在商業區之土地或建築物內，從事性交易服務業之使用；否則，仍屬違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之使用行為，臺北市之主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對土地或建築物所有權人、使用人或管理人處以該條項所定之罰鍰或各種不利處分。原告前開主張，自無足採。
㈣原告主張被告僅以原告所僱員工一時與他人從事性交易之行
為，即認定原告未督促員工改善，顯係對於都市計畫法第79條第1項之處罰構成要件事實之定義與涵攝有所誤會，且原告於第1次查獲時，均有於按摩床位旁公告「若有違反社會善良風俗，致遭懲處，概由當事人承擔所有責任」，並嚴格管理，原告絕無應注意而未注意致有按摩人員與男客間發生性交易行為之過失，按摩人員一時之私人行為，並非原告完全得以監督控管之範圍未盡告知及監督之責任，被告認定原告有故意、過失，顯有誤會云云。經查：
1.依前所述，在臺北市都市計畫範圍內土地或建築物內從事性交易服務業之使用者，乃屬違反都市計畫法令對土地使用管制之行為。又都市計畫法及其授權地方自治團體以自治法規所定土地使用分區管制之相關法令，乃為形成都市空間按區域分布及各自分區特性而為使用秩序之秩序行政法，且參都市計畫法第32條、第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1、第26條與臺北市土地使用分區管制自治條例之管制規範，由法條文義即可知，乃以都市計畫範圍內土地或建築物所形成空間之使用秩序狀態為其規範主體與重心，非重在課予何等行為人應如何作為或不作為之行為義務，又參都市計畫法第79條第1項關於違反此等關於都市計畫範圍空間管制規範者，係以土地或建築物之所有權人、使用人或管理人等，對此等物之狀態維護有支配管領可能之人，為責任之主體，而後段有關採行恢復原狀之強制執行性措施所生費用，也定由此等對物之狀態有支配管領力之人負擔，非單由從事違法使用之行為人為責任之主體或費用負擔對象。凡此均可知，前揭都市計畫法令關於土地使用分區管制，乃對都市計畫空間之物，設定應由對物之狀態具有事實管領力者，即土地或建築物之所有權人、使用人、管理人等，負有維護其物（土地、建築物）應符合都市計畫土地使用分區管制秩序，並排除違反管制秩序之危害與回復秩序等義務的狀態責任。此等由法律明文規定符合法律保留原則，在未逾越比例原則之限度內，核屬憲法財產權保障體系中，關於財產權內容及其界限之規制，乃財產權社會責任之一部。
2.關於都市計畫法第79條第1項規定之罰鍰、勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀；不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施等措施，其性質：(1)關於「勒令並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」：應係主管機關為防止危害繼續或擴大，命除去違法狀態或停止違法行為，以積極直接回復調整都市計畫土地使用分區管制秩序之管制性不利處分，非制裁性之行政罰；(2)後段因不依勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，所得採取之「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀等措施」：則屬於落實勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之執行手段，亦非制裁性行政罰；(3)「罰鍰」：屬行政罰法上明文，為使受罰鍰處分人因財產上不利益而獲警戒之制裁性不利處分，為行政罰無誤。
3.準此，都市計畫法第32條、第35條、臺北市都市計畫施行自治條例10條之1、第26條，及臺北市土地使用分區管制自治條例第4條第10款，第5條、第23條等規定，所形成臺北市都市計畫範圍內第3種商業區內不得為性交易服務業使用之管制規範，性質上乃課予土地、建築物所有權人、使用人、管理人等之狀態責任。依此而言，臺北市第3種商業區內發生違法經營性交易服務業之情事者，關於上述
（1）（2）直接規制秩序之管制性不利處分或執行措施，不論狀態責任之主體就違規狀態之發生，在主觀上是否可資非難咎責，均應負拆除、改建、停止使用或恢復原狀之危害排除與秩序回復義務，也應就因其不履行危害排除與原狀回復義務而招致停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他恢復原狀措施所生之執行費用，負償還責任；關於上述(3)罰鍰者，則以違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，方得施以裁罰（行政罰法第1條、第7條第1項規定參照）；至於所稱可咎責之義務違反行為，就違法經營性交易服務業情事而論，則指：臺北市第3種商業區土地、建築物之所有權人、使用人、管理人等負有狀態責任，對土地、建築物使用用途秩序狀態，應盡危害防止之義務（即監督、維護商業區內土地或建築物不得供作性交易服務業使用），或者在違法狀態發生後，依法須配合施行上述(1)、(2)所列措施而排除危害或恢復原狀之義務，但因義務人之故意或過失而不履行其義務者，即屬可咎責之義務違反行為，而得課予都市計畫法第79條第1項所定之罰鍰。
4.惟關於都市計畫法第79條處罰對象之選擇，建築法第73條第2項亦有類似都市計畫法對都市空間之使用管制規定，要求建築物應依核定之使用類組使用；違反者，依現行建築法第91條第1項第1款規定，亦得對建築物所有權人、使用人處以罰鍰。而就建築法第91條第1項第1款處罰對象之選擇，最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議曾決議：「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。」等語。是以，對建築物所有權人之處罰，當在其對於物之違規使用狀態（亦即違反狀態責任所生義務上），有故意或過失時，方得為之。當兩者對於義務之違反均有主觀咎責性時，主管機關究應對何人處罰，自應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許主管機關恣意無視於自己責任原則，擇一或兩者皆罰。都市計畫法第79條亦有類同物之狀態責任衍生之行政法上義務違反問題，並同以建築物所有權人或使用人等對物有事實上管領力之人為規範對象，上揭最高行政法院決議自得供參考援用之。
5.由前述說明可知，臺北市都市計畫範圍內第3種商業區之土地或建築物所有權人、使用人、管理人等，依都市計畫法令，對物之秩序狀態負有維護責任者，本依法負有不得將土地或建築物供作性交易服務業（俗稱色情業）使用之危害防止義務，或因違法狀態發生而負有排除危害、回復秩序之義務。是故在土地或建築物供作性交易違法使用之事實發生後，主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定，得對狀態責任主體，即所有權人、使用人、管理人等對物有事實上管領力之人，勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀等管制性不利處分，以直接回復物之合秩序狀態秩序，亦得針對其中違反義務而查明主觀有故意或過失責任者，直接處以罰鍰之行政罰。倘若主管機關為落實都市計畫法令之土地使用分區管制秩序目的，基於比例原則考量，只對其中直接造成違法物之使用狀態之使用人或管理人下命拆除或停止使用之管制處分即認已足者，嗣再於同一場所查獲相類之違法使用（例如經營色情業）情事者，因管制性不利處分採行之目的，本在直接規制秩序，不在警戒制裁處分相對人，故再次查獲違法使用，顯見前藉由管制性不利處分直接回復秩序之目的未達，客觀上應即該當都市計畫法第79條第1項後段所稱「不拆除、改建、停止使用或恢復原狀」之情事，不論前後查獲違法使用人是否同一，主管機關仍得依此條項後段規定，對狀態責任主體（即所有權人、使用人、管理人等），進一步採行落實秩序行政目的之「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施」。且不論是第一次或再次查獲，在可追咎其主觀責任情形下，本均得歷次依都市計畫法第79條第1項前段或後段規定，對違反此等行政法上義務人（包括所有權人在內）處以罰鍰，此亦該條項後段所稱「按次處罰」之意旨。
6.原告為系爭建物之使用權人，依都市計畫法第32條、第35條、施行條例第10條之1、第26條，及臺北市土地使用分區管制自治條例第4條第10款，第5條、第23條、都市計畫法第35條等規定，負有不得使其建物違反臺北市土地使用分區管制之狀態保持義務，原告使用系爭建物，卻先後於104年5月9日、106年6月3日兩度遭查獲供作性交易營業場所使用，即有2次違反源自狀態責任之行政法上義務的客觀事實。揆諸前述說明，被告本得依102年5月14日之臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水供電工作方案，於第1次查獲時，先對造成違規使用違法狀態之使用人勒令其停止使用而為管制性不利處分，並副知建物所有權人或管理人應盡其法定之狀態責任義務而限期改善之，如不遵行仍遭查獲違法，而未履行法定義務者，在得以認定建築物使用人故意或過失之主觀可責性下，便得對建築物使用人處以罰鍰，並為停止供水、供電等恢復秩序原狀之執行措施，費用由使用人負擔，且該罰鍰之裁處，得直接針對建築物使用人再次違反法令所規範保持物狀態合秩序之義務而為裁處。經查本件系爭建物第1次遭查獲供作違反土地使用分區管制之用途時，臺北市政府先以104年6月4日函，對該次違規使用人即原告為勒令停止使用之管制性不利處分，且告知如未履行上開義務仍有違規情事並經再次查獲者，被告將依都市計畫法第79條第1項後段規定，停止違規建築物供水、供電等（見原處分可閱卷第3至4頁）。核此次查獲之相關處置，乃合於都市計畫法第79條第1項前段規定，及最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨與修正前即102年5月14日「臺北市政府執行『正俗專案』停止及恢復供水供電工作方案」。
7.就第2次查獲系爭建物違法供性交易色情使用之事實，原告客觀上又有違反都市計畫土地使用分區管制法令課予其狀態責任所生義務之事實，而其主觀責任之認定上，因被告104年6月4日函已對原告為勒令停止違規使用之處分，使原告知悉系爭建物之前供作違法使用而違反義務之客觀事實，並促請其督促改善建物違法使用狀態，亦即促請原告盡其注意義務，防止該建物再遭違法使用之危害發生。原告依都市計畫法令規定，既本有防止危害發生之義務，又已知悉系爭建物違法使用之情，參以卷附系爭建物第1次查獲現場照片與調查報告顯示，系爭建物隔有獨立包廂便於隱蔽進行色情按摩之性交易使用（見原處分不可閱卷第62至63頁），則原告為盡物之狀態責任義務，當得將便於員工按摩女子按摩使用之隔間拆除而回復原狀，以免其員工按摩女子繼續作性交易服務使用，故原告顯然得以預見若未善盡監督、維護系爭建物狀態合於法秩序使用之義務，不謹慎監督改變原所便利用途之客觀狀態者，該建物極有可能再供員工為性交易色情之違法使用。又原告為系爭建物使用人，並為養生館之負責人，原告只要不定時至系爭建物督查，即可輕易查悉員工有無徹底杜絕提供色情按摩服務。且依現場照片所示，現場亦有監視器，原告本可用來確實掌控現場營業情形，乃屬對系爭建物有事實上管領力之人，而得盡法定物之狀態責任所生之合法使用維護義務。但原告竟捨其得盡義務之諸多可能方式而不為，顯然原告對可預見系爭建物再遭員工違法經營色情業使用之情，並不在意。且依卷附大同分局106年6月3日現場盤查之照片顯示，系爭建物便利色情按摩業隱蔽進行性交易之隔間，仍繼續存在，且系爭建物遭2度查獲違法時，在場從事性交易之男客張修豪於偵查中供述：伊於106年6月3日當天係第2次去御君源男女養生館，那種店就是按摩，按到一定程度後，就會有不一樣的服務，不一樣服務的錢是直接交給按摩小姐，按摩時小姐會聊到有在提供服務，伊會問按摩小姐有無特別加錢的服務，伊第1次去就有加錢服務，第2次去，伊有指定按摩小姐，都是同一人等語（見士林地檢署106年度偵字第8713號偵查卷影本第24至25頁），並有現場照片（士林地檢署106年度偵字第8713號偵查卷影本第1至23頁）在卷為憑，顯然系爭建物在106年6月3日第2次查獲前就有從事色情按摩之性交易營業，原告於第1次系爭建物遭查獲違法使用後，只要不定時至現場查訪，即得輕易查知其員工是否合法使用，免除違法使用狀態疑慮，並得以徹底排除狀態上原便於再供色情按摩業使用之系爭建物，再遭違法使用之危險。但原告卻對此輕易可遵行之義務，捨此不為，更顯現其只求營利，對可預見系爭建物再遭員工為色情使用之違法事實的發生，絲毫不違背其本意而故意容任之。由此足見原告一再放任員工在系爭建物提供色情服務繼續違法使用，根本欠缺積極排除防免之意願，對自己違反義務事實之發生與延續，乃不違背其本意而有間接故意，至為明確。原告以其有貼公告「若有違反社會善良風俗，致遭懲處，概由當事人承擔所有責任」，並嚴格管理，勤為按摩人員之考核，主張其已盡監督促改善義務云云，顯無足採。又系爭建物係經第2次查獲違法供性交易色情使用之事實，且在場從事性交易之男客張修豪亦供稱當天係第2次去做特別加錢的服務，足證系爭建物並非偶一為性交易場所使用，原告主張僅一時偶然，並無反覆為之云云，自無可採。
8.再依102年5月14日修正發布「臺北市政府執行『正俗專案』停止及恢復供水供電工作方案」第4點（5）規定略以：
「經核定『列管察看』者，其列管期間自處分函開立日起2年。」（見原處分可閱卷1第54頁）；另依正俗專案裁罰基準第4點（6）規定略以：「經核定『列管察看』者，其列管期間自處分函開立日起2年。」。經查，系爭建物前經大同分局於104年5月9日查獲第1次違規使用為性交易場所，被告以104年6月4日函勒令(使用人)停止違規使用，並副知原告依所有權人責任督促使用人改善及停止違規使用，故依前揭規定，本案列管期間自處分函開立日(104年6月4日)起2年（106年6月3日），系爭建築物經大同分局於106年6月3日再次查獲違規使用為性交易場所，被告以106年8月11日北市都築字第10635911500號函檢送原處分處原告(建築物使用人)30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電，並無違誤。原告主張應依「行為時」之時點來認定是否超過2年云云，自無足採。
9.原告為系爭建物使用人，應合於都市計畫法令有關土地使用分區管制之狀態責任主體，依法即負有維護建物按分區管制秩序使用之義務，對於該建物於106年6月3日第2次遭查獲違法供性交易服務業使用之事實的發生，有不違背其本意之間接故意，其違背都市計畫有關土地使用分區管制法令之義務，且主觀有責，自應依都市計畫法第79條第1項規定，受罰鍰之裁罰。又原告乃故意違反都市計畫有關土地使用分區管制法令所定之義務，且屬第2次再遭查獲違法，應受責難程度高，而其違反使用分區管制態樣，非一般可在他使用分區容許使用之合法營業用途，乃現行法律尚未開放經營之性交易服務業，此等色情產業對區域之生活環境品質衝擊影響甚鉅，可能發生當場拉客干擾過路人之現象，且從業人與男客出入該商業區，對分區管制規劃之生活秩序，也有負面影響，向屬社會大眾最難接受之使用項目，此亦社維法按司法院釋字第666號解釋修正後，各地方政府仍遲遲未能規劃出性交易服務專區之主要原因，原告違法所生影響，當屬違反使用分區管制之類別中，情節最重者，被告依正俗專案裁罰基準第4點第2款第2目規定，裁處原告罰鍰30萬元，並停止系爭建物供水、供電，其裁量並無明顯不合比例之情，或有證據顯示逾越法規授權裁量範圍之裁量逾越，或裁量怠惰，或不當聯結、違反平等原則之裁量濫用等裁量瑕疵之存在，於法並無違誤。原告主張被告104年6月4日函僅勒令停止違規使用，並未記載如遭第2次查獲會有何等裁處，原處分有違誤云云，自無可採。
六、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 高愈杰法 官 王俊雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 24 日
書記官 鄭聚恩