臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1715號107年4月11日辯論終結原 告 味王股份有限公司代 表 人 陳清福（董事長）被 告 臺北市政府勞動局代 表 人 賴香伶（局長）訴訟代理人 胡名威上列當事人間勞動基準法事件，原告不服臺北市政府中華民國106年10月5日府訴三字第10600165700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項定有明文。查原告於民國106年12月11日起訴時，原係聲明：「原處分及訴願決定均撤銷。」（見本院卷第13頁）嗣以原處分關於公布原告名稱部分已執行完畢（見本院卷第66頁之被告違反勞動基準法事業單位及事業主公布總表，顯示於106年8月4日公布），無回復原狀之可能，乃具狀變更聲明為：「一、訴願決定及原處分關於處原告9萬元罰鍰部分均撤銷。二、確認原處分關於公布原告名稱與負責人姓名部分違法。」（見本院卷第64頁）原告為前開訴之變更，衡諸其請求之基礎相同，無礙於訴訟終結，且被告就原告變更之訴，無異議而為本案之言詞辯論，本院認為適當，爰予准許，先此敘明。
(二)本件原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告係經營製造、批發、零售等業，為適用勞動基準法之行業，經被告查核比對原告勞工保險投保資料後，發現原告於106年度計有298名勞工成就勞動基準法第53條、第54條第1項第1款規定之法定退休條件，惟其勞工退休準備金專戶（下稱勞退專戶）餘額不足給付依同法第55條規定計算之退休金數額，且逾106年3月31日仍未提撥補足差額，違反同法第56條第2項規定，遂以106年4月11日北市勞資字第10633017201號函（下稱106年4月11日函）通知原告陳述意見，經原告於106年4月26日、同年5月16日（被告收文日期）分別以書面陳述意見，主張因勞工人數眾多，提撥金額甚鉅，無法一次提撥完足，預計分4年於109年3月31日前全數提撥完畢等語。惟經被告審認後，認原告於106年12月31日前計有298名勞工成就法定退休要件，所需退休金金額共計3億6,828萬2,243元，惟勞退專戶餘額僅有1億6,371萬0,347元，且未於106年3月31日前補足退休金之差額，仍違反勞動基準法第56條第2項規定，爰依勞動基準法第78條第2項、第80條之1第1項及行為時臺北市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）第3點等規定，以106年6月19日北市勞資字第10635365000號裁處書（下稱原處分），裁處原告9萬元罰鍰，並公布原告名稱及負責人姓名（被告業於106年8月4日公告原告名稱及負責人姓名）。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：原告因舊制勞工眾多，提撥金額甚巨，資金壓力大，一次足額提撥實非所能負擔，爰依勞動部105年2月15日勞動福3字第1050135148號書函（下稱勞動部105年2月15日書函）意旨，採漸進輔導事業單位補足差額方式辦理，原告信賴該書函進而據以規劃分期提撥計畫，委任專業精算師出具之確定福利計畫精算報告，預計於106年度退休勞工所需之退休金約3,177萬5,416元，107年度約3,107萬5,727元，108年度約3,225萬5,633元，109年度約5,278萬5,477元，截至109年底止所需之退休金共計約1億4,789萬2,253元，而勞退專戶至106年4月26日止之餘額為1億6,871萬8,541元，已足敷支付109年底前預定退休員工之退休金，故分期提撥計畫實合情合理，且屬可行，被告逕予裁處實已違反信賴保護原則。且原告於105年6月20日提具陳述意見書，被告遲至106年2月2日始通知仍應足額提撥，應視為已同意核備，原告應受誠信原則中禁反言法理之保護。另據媒體報導，仍有9,500餘家企業尚未補足差額，而被告轄區內部分未足額提撥之企業，被告仍繼續以漸進輔導方式促其改善，並未裁罰，被告指勞動部105年2月15日書函並未同意事業單位可分期補足差額，作法豈不自相矛盾？另臺中市政府及高雄市政府亦准許事業單位分期補足退休準備金差額等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分關於處原告9萬元罰鍰部分均撤銷。⒉確認原處分關於公布原告名稱與負責人姓名部分違法。
四、被告抗辯：被告查得原告於106年度計有298名員工成就勞動基準法第53條、第54條第1項第1款規定退休條件，惟其勞退專戶餘額不足給付依同法第55條規定計算之退休金數額，且逾106年3月31日仍未提撥補足差額，違反勞動基準法第56條第2項規定，有全國勞工行政資訊管理整合應用系統查詢畫面影本附卷可稽，是原處分自屬有據。又勞動部105年2月15日書函僅建議事業單位應依5項步驟提供資料，並向地方主管機關詳為說明，並未同意事業單位可逕依自行擬定之分期提撥計畫補足差額，故原告仍須依勞動基準法第56條第2項規定辦理。
再者，被告於105年4月29日即以北市勞資字第10535952000號函（下稱105年4月29日函）請原告限期改善，並於105年6月1日以北市勞資字第10536207500號函（下稱105年6月1日函）復原告，重申目前法令並無可於3月以後分期足額提撥，或因勞工未達退休要件離職而將已提足之退休金領出等規定，復於106年2月2日以北市勞資字第10630464600號函（下稱106年2月2日函）請原告於同年3月31日前完成足額提撥；再以106年4月11日函、106年5月1日北市勞資字第10633984200號函（下稱106年5月1日函），請原告預估成就退休要件人員明細表等相關資料並作說明，與誠信原則無違。至原告違反勞動基準法規定之事實明確，不得主張不法之平等（本院102年度訴字第139號判決參照）；況臺中市政府及高雄市政府均非被告所轄單位，亦與本案無關，不得援引適用等語。並聲明：駁回原告之訴。
五、如事實概要欄所載之事實，有被告106年4月11日函（見原處分卷第19、20頁）、原告106年4月26日陳述意見書（見同上卷第77、78頁）、原告106年5月16日函（見同上卷第72、73頁）、原處分（見同上卷第37、38頁）及訴願決定書（見本院卷第17至23頁），且為兩造所不爭執，堪信為真實。經核本件爭點為：被告認原告106年度勞退專戶餘額不足給付依勞動基準法第55條規定計算之退休金數額，且逾106年3月31日仍未提撥補足差額，違反同法第56條第2項規定，乃依同法第78條第2項、第80條之1第1項及行為時理統一裁罰基準第3點等規定，以原處分裁處原告9萬元罰鍰，並公布原告名稱及負責人姓名，是否合法？
六、本院之判斷：
(一)按勞動基準法第1條規定：「（第1項）為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。（第2項）雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」第2條第5款規定：「本法用辭定義如左：……五、事業單位：謂適用本法各業僱用勞工從事工作之機構。」第53條規定：「勞工有下列情形之一，得自請退休：一、工作15年以上年滿55歲者。二、工作25年以上者。三、工作10年以上年滿60歲者。」第54條第1項第1款規定：「勞工非有下列情形之一，雇主不得強制其退休：一、年滿65歲者。……」第55條第1項第1款規定：「勞工退休金之給與標準如下：一、按其工作年資，每滿1年給與2個基數。但超過15年之工作年資，每滿1年給與1個基數，最高總數以45個基數為限。未滿半年者以半年計；滿半年者以1年計。……」第56條第1項、第2項規定：「（第1項）雇主應依勞工每月薪資總額百分之2至百分之15範圍內，按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲，並不得作為讓與、扣押、抵銷或擔保之標的；其提撥之比率、程序及管理等事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。（第2項）雇主應於每年年度終了前，估算前項勞退專戶餘額，該餘額不足給付次1年度內預估成就第53條或第54條第1項第1款退休條件之勞工，依前條計算之退休金數額者，雇主應於次年度3月底前1次提撥其差額，並送事業單位勞工退休準備金監督委員會審議。」第78條第2項規定：「違反……第56條第2項規定者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰。」第80-1條規定：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」
(二)次按統一裁罰基準第3點第47項規定（節錄）：┌───────┬──────────────────┐│項次 │47 │├───────┼──────────────────┤│違規事件 │雇主應於每年年度終了前，估算勞基法第││ │56條第1項之勞工退休準備金專戶餘額， ││ │該餘額不足給付次一年度內預估成就勞基││ │法第53條或第54條第1項第1款退休條件之││ │勞工，依勞基法第55條計算之退休金數額││ │者，雇主未於次年度三月底前一次提撥勞││ │工退休準備金專戶餘額不足之差額，並送││ │事業單位勞工退休準備金監督委員會審議││ │者。 │├───────┼──────────────────┤│法條依據（勞動│第56條第2項、第78條第2項及第80條之1 ││基準法） │第1項。 │├───────┼──────────────────┤│法定罰鍰額度（│處9萬元以上45萬元以下罰鍰。應公布其 ││新臺幣：元）或│事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，││其他處罰 │並限期令其改善；屆期未改善者，應按次││ │處罰。 │├───────┼──────────────────┤│統一裁罰基準 │違反者，除依違規次數處罰如下外，應公││（新臺幣：元）│布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓││ │名，並限期令其改善；屆期未改善者，應││ │按次處罰：1.第1次：9萬元至27萬元……││ │。 │└───────┴──────────────────┘臺北市政府104年10月22日府勞秘字第10437503601號公告：
「主旨：公告『工會法等20項法規』所定本府主管業務部分權限，自中華民國104年11月15日起委任本府勞動局辦理。
……公告事項：公告將『工會法等20項法規』所定本府主管業務部分權限委任本府勞動局辦理。委任事項如附表。」附表：工會法等20項法規所定臺北市政府主管業務部分權限委任本府勞動局事項表（節略）┌──┬──────┬────────────────┐│項次│法規名稱 │委任事項 │├──┼──────┼────────────────┤│16 │勞動基準法 │第78條至第81條「裁處」 │└──┴──────┴────────────────┘
(三)經查，原告係經營製造、批發、零售等業，勞工人數733人（106年2月資料），為適用勞動基準法之行業（見本院第8至10頁、原處分卷第65頁之公司基本資料），經被告查核比對原告勞工保險投保資料後，發現原告於106年度計有298名勞工成就勞動基準法第53條、第54條第1項第1款規定之法定退休條件，所需退休金共3億6,828萬2,243元（見原處分卷第86、98頁）；惟截至106年5月，依臺灣銀行舊制勞工退休準備金網路查詢系統查詢結果，其勞退專戶餘額僅1億6,371萬0,347元（見原處分卷第56頁），仍未補足準備金差額共計2億0,457萬1,896元。被告以106年4月11日函（見原處分卷第19、20頁）通知原告陳述意見，經原告於106年4月26日以書面陳述意見，主張因勞工人數眾多，提撥金額甚鉅，無法一次提撥完足，預計分4年於109年3月31日前全數提撥完畢等語（見原分卷第77、78頁）。被告以106年5月1日函復勞動基準法係強制規定，原告勞退專戶金額顯不足以給付該法第55條規定計算之退休金數額，且逾106年3月31日仍未補足，已違反勞動基準法第56條第2項規定，請原告依法補足（見原處分卷第21、22頁），惟原告仍遲未補足。
(四)承上，「勞工退休準備金」乃勞動基準法第56條課予雇主須為其僱用勞工之退休金預作準備之制度。為保障勞工於事業單位符合勞動基準法退休要件時可請領退休金權益之立法意旨，避免勞工因雇主未依法提撥或未足額提撥勞工退休準備金，事業單位歇業、清算或宣告破產，影響其日後請領退休金或資遣費之權益，爰勞動基準法104年2月4日修正新增第56條第2項規定，增訂足額提撥勞工退休準備金之規定，要求事業單位每年底需檢視隔年符合退休條件之勞工所需之退休金數額，並於隔年3月底前足額提撥至專戶，此修法至少可確保勞工於符合退休條件時，專戶內金額已足夠支付其退休金，以保障勞工之舊制退休金權益。從而，勞動基準法第56條第2項係強制規定，資以保障勞工請領退休金之權益；原告係經營製造、批發、零售等業，為適用勞動基準法之行業，已如前述，自有遵守此規定之義務。衡諸原告105年度即有勞工符合退休條件，惟勞退專戶金額顯不足支付退休金之情事，經被告以105年4月29日函）請於同年5月25日前改善，原告於同年5月25日（收文日期）提出說明，被告以105年6月1日函復原告已違反勞動基準法第56條第2項規定，並於同年6月0日前陳述意見；原告於105年6月24日提出書面陳述意見等情，有被告105年4月29日函、同年6月1日函、原告105年5月25日、同年6月1日陳述意見書附卷可稽（見原處分卷第102至113頁），足見勞動基準法第56條第2項於104年2月4日修正後，原告105年度即有勞退基金不足額之問題，經主管機關函告相關法律規定及效果，其知悉未提撥足額勞退基金，已違反勞動基準法第56條第2項規定。又原告106年度仍有上開問題，亦經被告以106年2月2日函告知其法律規定及效果（見原處分卷第16、17頁），並陸續函催其補足勞退基金金額如前述；另原告承辦人員於106年5月17日，與被告勞資關係科業務督導員連繫洽談時，已獲知原告迄未補足退休準備金，已處於違法狀態（見原處分卷第64頁之被告公務電話紀錄表），堪認原告已知足額提撥退休準備金係為保障舊制符合退休條件之勞工請領退休金權益，其為適用勞動基準法之行業，應注意遵守勞動基準法課予雇主義務之相關規定，且無不能注意情事，竟疏未注意，致有上述違反勞動基準法第56條第2項規定情事，自具違章過失，是被告以原告違反該規定，依勞動基準法第78條第2項、第80條之1第1項及行為時統一裁罰基準第3點等規定，以原處分裁處原告9萬元罰鍰，並公布原告名稱及負責人姓名，揆之上開規定之說明，自無不合。
(五)原告雖主張信賴勞動部105年2月15日書函，進而據以規劃分期提撥計畫，委任專業精算師出具之確定福利計畫精算報告，將分4年提撥，預計於109年3月31日前可全數足額提撥完畢云云，其分期提撥計畫實合情合理，且屬可行，被告逕予裁處實已違反信賴保護原則云云。查勞動部105年2月15日書函（受文者係中華民國全國工業總會）：「主旨：有關建議修正勞動基準法施行細則第29條之1第1項第1款，由雇主預估提擬足額退休金，及針對已達65歲強制退休或符合自請退休條件且有意願退休者，提足退休準備金即可等案，復請查照。說明：……四、前開預估次一年度成就退休條件之修法意旨，係考量勞工符合勞動基準法第53條自請退休條件時，其自請退休權利已形成，『勞工有權隨時自請退休』，雇主應有義務準備足夠退休金以備支付勞工退休之用，以確保雇主發生『不可預期性』之關廠歇業時，符合法定退休條件勞工之退休金權益，爰該法規定預估次1年度『符合勞動基準法第53條、第54條第1項第1款退休條件之勞工』均須納入估算，並於該法施行細則第29條之l明定勞工人數、工作年資及平均工資之估算方式，非由雇主自行預估，亦非來文所稱全國所有具舊制年資128萬勞工均須一次全部納入估算。
五、因勞動基準法第56條第2項規定係第1年施行，所稱雇主一次提撥資金壓力大乙節，本部除會同地方主管機關加強宣導外，並參採各界意見，採漸進輔導事業單位補足差額。事業單位於地方主管機關查核時，依下列步驟提供資料並向地方主管機關詳為說明：㈠已按月提撥勞工退休準備金，且欠繳月份已補足。㈡成就本法第54條第1項第1款勞工所需之退休準備金應全數提撥。㈢成就本法第53條第1款至第3款且提出退休者，所需之退休準備金應全數提撥。㈣事業單位提撥率僅2%且舊制勞工人數多，應補足差額大者，應檢討及提出調高提撥率計畫。㈤補足勞工退休準備金差額之提撥計畫。……」惟上開書函說明四已明確表示，勞動基準法施行細則第29條之l明定勞工人數、工作年資及平均工資之估算方式，以期確定所應提撥勞工退休準備金之確定數額，而非由雇主自行預估；而說明五僅建議事業單位應依5項步驟提供資料並向地方主管機關詳為說明，並未同意事業單位可逕依自行擬定之分期提撥計畫補足差額。可知勞動部105年2月15日書函所稱漸進輔導事業單位補足差額，並非免除原告等事業單位之違規責任，原告仍須依勞動基準法第56條第2項規定辦理，自難以該函釋而邀免其責。原告認原處分逕予裁處，有處分理由不備及違反信賴原則等違法云云，委無足採。
(六)又按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。又「信賴保護原則」，係指行政處分雖有瑕疪，惟相對人或關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。從而，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地（最高行政法院92年度判字第275號判決意旨參照）。查被告前以105年4月29日函請原告限期改善，並以105年6月1日函復原告，重申目前法令並無可於3月以後分期足額提撥或因勞工未達退休要件離職，而將已提足之退休金領出等規定；復以106年2月2日函請原告於106年3月31日前完成足額提撥，又以106年4月11日函及106年5月1日函請原告說明，故原告主張被告並未對該提撥計畫提出任何反對意見，嗣又對原告裁處，違反禁反言之信賴保護原則云云，委無足採。原告復主張臺北市政府轄區內部份未足額提撥之企業，被告仍繼續以漸進輔導方式促其改善，並未裁罰；另臺中市政府環保局、高雄市政府勞工局等亦准許事業單位分期補足退休準備金差額，被告指勞動部105年2月15日書函並未同意事業單位可分期補足差額，則其作法自相矛盾云云。惟原告並未指出具體事證以證其實，縱然屬實，亦不得主張不法之平等，以此作為有利於原告之認定。
(七)綜上所述，原告主張並無可採。原處分於法核無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 107 年 4 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 吳 俊 螢法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 4 月 25 日
書記官 徐 偉 倫