臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1716號107年5月15日辯論終結原 告 林曉成被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 劉和然（局長）訴訟代理人 王嘉弘
陳世毓王馨瑀
參 加 人 華固建設股份有限公司代 表 人 鍾榮昌訴訟代理人 謝協昌律師
藍雅筠律師上列當事人間水污染防治法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要本件原告主張參加人擅自於其所有之新北市○○區○○段○○○段274-6地號土地（下稱系爭土地）設置污水管線，且該管線未坐落於被告民國102年5月8日北環水字第1021726661號函核發之簡易排放許可文件（證號：新北市環水許字第00000-00號，管制編號F05A6904）（下稱系爭文件）之範圍內，違反水污染防治法第14條、第16條及第18條之1規定。
遂依同法第72條第1項規定於106年5月10日向被告踐行書面告知程序，請求其依法取締未取得主管機關許可之違章污水管線。其後原告以被告怠於書面告知送達之日起60日內就原告上述告知事項作成處分。原告依水污染防治法第72條第1項規定，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）依據水污染防治法第72條規定原告有公法的請求權，原告以106年5月10日新店塗潭字第0000000-0000號函具體事實告知被告，惟歷經60日仍未依法執行，故原告係依據水污染防治法第72條所賦予公法請求權，提起本件訴訟。
（二）參加人分別向被告及新北市政府水利局申請完工查驗位於新北市○○區○○○段162、163地號2筆土地（建照號碼：
100北水建字第055號之專用下水道），新北市政府水利局查驗（管制編號：057752）核准範圍為新北市○○區○○○段162、163地號內之污水處理廠；被告核發系爭文件坐落新北市○○區○○○段162、162-1、163、163-1~163-17、○○段○○○段274-2、274-17、274-23~274-38等38筆地號之建築基地。可見被告與新北市政府水利局兩者查驗管制許可範圍不同。另據被告及新北市政府農業局、水利局公函顯示華固禾豐別墅新建工程（社區專用污水下水道系統）所佈設的污水處理管線位於新北市○○區○○○路（下稱○○○路）（含系爭土地），經比對新北市政府103年6月6日北府環水字第1030938481號函、被告102年5月8日北環水字第1021726661號函、新北市政府水利局101年12月22日北水設字第1013002448號函，發現屬未依登記事項運作而有繞流排放的污水處理管線。又原告所告知內容○○○路有未經主管機關檢測清楚及正確標示污水下水道系統之水污染防治措施設施收集、抽送、傳運的污水處理管線且與系爭文件之內容不符，屬未依登記事項運作、繞流排放之管線。
（三）依據司法院釋字第469號保護規範理論與水污染防治法第72條所賦予的公法請求權，被告之行政裁量權已被限縮為零，不能不依法行政，且無不予取締的法源依據。再者，水污染防治法第16條、水污染防治措施及檢測申報管理辦法第62條對未依登記事項運作，由主管機關下令限期改善、封閉、折除該管線或設施。水污染防治法第45條、第46條之1對違反水污染防治法第14條、第18條之1者皆有處罰之條文。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.被告應認定新北市○○區○○○路（含原告所有之系爭土地）未經主管機關排放許可證查驗的污水管渠，違反水污染防治法第14條、第16條及第18條之1規定，並依水污染防治法第45條、第46條及第46條之1規定，予以裁處。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）水污染防治法係為公共利益及一般國民福祉而立，既非為保護排放污水所經過之土地所有權人私權，且原告所有之系爭土地並未位於系爭文件之系統地址，原告並未有任何公法上權利受到侵害，欠缺權利保護必要。又原告於100年12月30日拍賣取得系爭土地所有權，應繼受原土地所有權人張秀政之義務，而容忍專用下水道設施埋設於系爭土地，故原告亦不符合受害人民要件。
（二）查城鄉資訊服務網，○○○路包含新北市○○區○○○段
145、149、150、155、157、159、161地號土地及○○段塗潭小段274-6地號土地。系爭文件之系統位址位於新北市○○區○○○段162、162-1、163、163-1至17、○○段○○○段274-2、274-17、274-23至38等38筆土地。故系爭文件之系統地址未包含系爭土地。
（三）參加人「71雜字第043-4號雜項執照」及「84雜使字第026號雜項使用執照」施工範圍座落於大臺北華城禾豐特區。興建設施包括：道路（內含○○○路）、擋土牆、梯形溝、坡面植草、排水管、污水管、管線、挖方、填方、配水池等，故○○○路於100年12月30日原告拍賣取得系爭土地前即設有管線水渠。
（四）依行為時之水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法第14條第1項第3款規定，新開發社區專用污水下水道系統於申領建築使用執照前，以建築執照申請許可證，參加人系統地址/地號係包含該社區家戶「新北市○○區○○段○○○段274-2、274-23、274-24、274-25等4筆地號（100北水建字第058號）、新北市○○區○○○段162-1、163-1、163-3、163-4、163-5等5筆地號（100北水建字第059號）、新北市○○區○○○段163-2、163-6至163-17及○○段○○○段274-17、274-26至274-38等27筆地號（100北水建字第061號），共36筆地號」及下水道主管機關核准之廢水處理設施之地號（新北市○○區○○○段162、163地號等2筆）。另○○○路自75年已開闢為供公眾通行之道路及相關附屬設施使用，故無須登載於系爭文件中。
（五）原告100年12月30日拍賣取得系爭土地，屬繼受取得，其上負擔並不當然歸於消滅，應由其承受前手因管線之埋設所生之利與不利。
（六）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本件參加人抗辯：
（一）原告並非水污染防治法第72條第1項規定之受害人民，原告之當事人不適格：
1.原告起訴主張之爭議係「坐落系爭土地之污水管線未經其同意」，此一爭議係私人產權之糾紛，並非環境糾紛，該污水管線並無任何影響環境污染之情事，原告並非水污染防治法第72條規定之環境糾紛之「受害人民」，原告自無依該條規定取得訴權，原告依水污染防治法第72條提起本件訴訟，其當事人不適格。
2.被告核發給參加人之系爭文件所登記地址或坐落位置、土地區段並不包括系爭土地，因此原告不因系爭文件核發而受有直接受損害，俱無法律上利害關係，至多僅存有原告與設置污水管線之人之間所生經濟上或事實上法律關係，實屬私權糾紛。
（二）下水道主管機關依法審查參加人設置「社區專用污水下水道系統」經完工查驗後，再向被告申請核發系爭文件，至於污水處理廠「外部」污水收集管線布設位置或是否取得土地所有權人同意，均非主管機關進行完工查驗或發給許可證所需審查之法定要件:
1.依「80雜使字第031號雜項使用執照」之平面圖，當時系爭土地下方早已設置污水管線，可知原告於100年12月30日拍賣取得系爭土地「之前」已有管線存在，並非參加人設置「社區專用污水下水道系統」始新設之管線，故系爭文件無須將系爭土地登記在系爭文件上。
2.參加人於新北市○○區○○○段162、163等2筆地號上興建包括：地下1層污水設備、地上第1層機房及蓄水池、地上第2層台電配電室等空間、地上第3層H2住宅及機電空間等，業經主管機關依下水道法施行細則第5條規定就專用下水道完工查驗合格後，並核發經濟部水利署水源特定區管理局使用執照（102北水使字第6號）給參加人，嗣後新北市政府水利局於101年12月22日北水設字第1013002448號函就參加人申請位於○○0段162、163地號2筆土地設置之專用下水道完工查驗在案，足證主管機關依法就參加人於○○0段162、163地號2筆土地所設置之「社區專用污水下水道系統」加以審查，並核發建築執照、使用執照、進行完工查驗程序，一切合法有據。足證原告主張參加人違反水污染防治法第14條、第16條、第18條之1等規定，洵屬無理。
（三）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
甲、程序部分：
（一）按水污染防治法第72條規定:「（第1項）事業、污水下水道系統違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第2項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠忽執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。（第3項）高等行政法院為前項判決時，得依職權判命被告機關支付適當律師費用、監測鑑定費用或其他訴訟費用予對維護水體品質有具體貢獻之原告。（第4項）第1項之書面告知格式，由中央主管機關會商有關機關定之。」。
（二）前開水污染防治法第72條規定係於91年修正公布，根據該修正立法理由第2、3點揭櫫：「二、本條公民訴訟之建置，係賦予私人或團體向行政法院提起訴訟，其目的在於藉由民眾與法院之介入，用以督促主管機關積極的執法。本制度之建立，一方面由於訴訟的壓力，主管機關較會積極執法，以避免環境糾紛的發生；另一方面，提供民眾一條體制內的參與管道，以免訴求無門而動輒走上街頭。三、公民訴訟之提起在於滿足公益為目的，但若寬鬆，可能不當影響主管機關執法上之資源調配，亦可能大幅增加法院的負擔，因此擬定限制條件如下：（1）提起告訴者應有相當程度的利益關聯。（2）被告若為主管機關首長，其起訴構成要件應為主管機關作為，並限定在非裁量權之行為。」由前開立法理由可知，本條之規範目的及規範對象係在「避免環境糾紛」之發生，且係以「滿足公益為目的」始得依該條之規定提起訴訟，且提出告訴者必須有「相當的利益關聯」為限，亦即應與「避免環境糾紛」及「滿足公益為目的」有相當程度之利益關聯者，始得依該條之規定提起訴訟。
（三）經查：本件原告為系爭土地之所有人，其起訴之訴之聲明為：「被告應認定新北市○○區○○○路（含原告所有之系爭土地）未經主管機關排放許可證查驗的污水管渠，違反水污染防治法第14條、第16條及第18條之1規定，並依水污染防治法第45條、第46條及第46條之1規定，予以裁處。」等語，此有本院107年5月15日言詞辯論筆錄附於本院卷可參（見本院卷第283頁），故原告提起本件行政訴訟，應與「避免環境糾紛」及「滿足公益為目的」有相當程度之利益關聯者，揆諸前揭說明，自屬當事人適格。
乙、實體部分：
（一）按水污染防治法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府」同法第64條規定：「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之，在直轄市由直轄市政府為之，在縣（市）由縣（市）政府為之。」新北市政府104年7月22日新北府環秘字第1041270279號公告：「主旨：本府關於……水污染防治法……所定主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，並廢止本府100年1月17日北府環秘字第1000005770號、100年10月18北府環規字第1001256180號關於權限劃分之公告，均自100年0月00日生效。」準此，關於本件稽查及處罰時，被告均屬有權限之機關，合先敘明。
（二）次按「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更。」「事業廢(污)水利用不明排放管排放者，由主管機關公告廢止，經公告一週尚無人認領者，得予以封閉或排除該排放管線。」「事業或污水下水道系統產生之廢（污）水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放。」「事業、污水下水道系統違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠忽執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」水污染防治法第14條第1項、第16條、第18條之1及第72條第1項分別定有明文。
（三）關於○○○路之污水管渠，並無違反水污染防治法第14條、第16條及第18條之1規定部分：
1.經查：訴外人張秀政為開發大臺北華城○○○區○道路（○○○路內含原告所有之系爭土地）、擋土牆、梯形溝等所需，於71年間以起造人身分取得改制前臺北縣政府71雜字第043-4號雜項執照〔見原處分卷（二）第8頁〕〔張秀政同為起造人與土地所有權人，土地使用權同意書如原處分卷（二）第9頁〕，○○○路並於71年取得雜照時已開闢完成；改制前臺北縣政府75年6月13日74北府工都字第180230號公告「擬定台北水源特定區計畫（南勢溪部分）大臺北華城細部計畫案，自75年6月14日起發布實施。」〔見原處分卷（二）第10頁〕，其中道路編號R-101即為○○○路，再依該細部計畫說明書第15條規定：「道路用地限作供公眾通行之道路及相關附屬設施使用。」〔見原處分卷（二）第13頁〕據此，○○○路自75年6月14日起即為供公眾通行之道路及相關附屬設施使用，並由大臺北華城聯合管理委員會管理。
2.次查：華固禾豐別墅社區專用污水下水道系統規畫設置案，於100年7月22日取得新北巿政府水利局（下水道主管機關）北水設字第1000664123號函〔見原處分卷（二）第13頁反面〕審查核准；100年8月12日臺北水源特定區管理局完成專用下水道設置申請審查〔見原處分卷（二）第14頁反面〕；於100年12月15日取得○○○路管理單位大臺北華城聯合管理委員會之同意清潔維護及管理權〔道路管理權含地下管線埋設，詳同意書如原處分卷（二）第16頁〕即開始興建。
3.又查：華固禾豐別墅社區專用污水下水道系統興建完成，於101年12月22日取得新北巿政府水利局（下水道主管機關）北水設字第1013002448號函完工查驗核准〔見原處分卷（二）第16頁反面至第17頁〕；於102年1月2日向被告申請排放許可，經被告審查後於102年5月8日核發系爭文件，有效期間為102年5月8日起至107年5月7日止〔見原處分卷（二）第18頁〕。興建設施包括：道路（內含○○○路）、擋土牆、梯形溝、坡面植草、排水管、污水管、管線、挖方、填方、配水池等，故○○○路於100年12月30日原告拍賣取得系爭土地前即設有管線水渠。
4.再查：按行為時水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法第14條第1項第11款規定：「事業或污水下水道系統申請許可證（文件）審查時，應填具申請表，並檢附下列文件：……十一、水措設施設置於他人土地者，該土地所有人或管理人同意文件影本。」依改制前臺北縣政府75年6月13日74北府工都字第180230號公告大臺北華城細部計畫，禾豐一路71年開闢時已取得土地所有人之土地使用權同意書，並自75年6月14日起即為供公眾通行之道路及相關附屬設施使用迄今；再依行政院環境保護署102年4月11日環署水字第1020029430號函〔見原處分卷（二）第19頁〕說明三略以：「……但如該土地所有人對該土地所有權受有其他法律限制負有容忍他人使用之義務，或應承受前手之權利義務，或法院另有判決等因素，而無該土地所有權之占有、收益或使用管理權能者，亦可檢附該土地法律上具管領資格之人所出具之同意文件影本，認定逕處。」是以，原告雖於100年12月30日取得系爭土地之所有權，惟系爭土地位於○○○路內，仍須受都市計畫法之制約，且須供公眾通行及相關附屬設施使用。況華固禾豐別墅社區專用污水下水道系統於100年7月22日取得下水道主管機關審查核准；於100年12月15日取得○○○路管理單位大臺北華城聯合管理委員會之同意，亦早於原告於100年12月30日取得系爭土地之所有權，故被告於102年5月8日核發系爭文件，有效期間102年5月8日起至107年5月7日止，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
5.另查：依行為時水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法第14條第1項第3款規定：「事業或污水下水道系統申請許可證（文件）審查時，應填具申請表，並檢附下列文件：……三、主管機關或目的事業主管機關核發之相關許可、登記、執照或其他證明文件影本。但新設事業因目的事業主管機關訂有設立許可、試車會勘及登記之制度，而非以登記證明文件申請者，不在此限。」準此，新開發社區專用污水下水道系統於申領建築使用執照前，以建築執照申請許可證（文件），故參加人之系統地址/地號係包含該社區家戶「新北市○○區○○段○○○段274-2、274-23、274-24、274-25等4筆地號（100北水建字第058號）、新北市○○區○○○段162-1、163-1、163-3、163-4、163-5等5筆地號（100北水建字第059號）、新北市○○區○○○段163-2、163-6至163-17及○○段○○○段274-17、274-26至274-38等27筆地號（100北水建字第061號），共36筆地號」及下水道主管機關核准之廢水處理設施之地號（新北市○○區○○○段162、163地號等2筆）。另○○○路自75年已開闢為供公眾通行之道路及相關附屬設施使用，故無須登載於系爭文件中。
6.綜上，○○○路之污水管渠之設置，係經被告於102年5月8日核發系爭文件（有效期間102年5月8日起至107年5月7日止）所核准規劃設置，並無原告所稱未依登記事項運作或有違章污水管渠或繞流排放之情事。亦即，並無違反水污染防治法第14條、第16條及第18條之1規定之情形。
（四）關於被告對於○○○路之污水管渠，未依水污染防治法第45條、第46條及第46條之1規定予以裁處部分：
經查：原告雖依水污染防治法第72條第1項規定，於106年5月12日向被告踐行書面告知程序〔見原處分卷（一）第4頁至第6頁〕，請求被告依法取締未取得主管機關許可之違章污水管線，然○○○路之污水管渠之設置，係經被告於102年5月8日核發系爭文件（有效期間102年5月8日起至107年5月7日止）所核准規劃設置，並無違反水污染防治法第14條、第16條及第18條之1規定之情形，業如前述，是被告對於○○○路之污水管渠，未依水污染防治法第45條、第46條及第46條之1規定予以裁處，並不符水污染防治法第72條第1項所定「怠忽執行職務之行為」之要件，則原告提起本件行政訴訟，訴請如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、綜上所述，○○○路之污水管渠之設置，並無違反水污染防治法第14條、第16條及第18條之1規定之情形，被告對於○○○路之污水管渠，未依水污染防治法第45條、第46條及第46條之1規定予以裁處，並無水污染防治法第72條第1項所定稱「怠忽執行職務之行為」之要件，故原告提起本件行政訴訟，訴請如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 洪慕芳法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
書記官 陳可欣