臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1789號107年11月29日辯論終結原 告 美堅國際股份有限公司代 表 人 張順來訴訟代理人 葉銘功 律師
張太祥 律師黃芊雅 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 李勝雲
黃政穎上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年10月24日台內訴字第1060067402號(案號：0000000000)訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、按「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……
二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第3項第2款定有明文。查原訴之聲明第二點為：「二、被告對於原告106年2月6日申請『龍潭美語村住宅社區開發計畫』北區公共設施用地之土地變更編定共26筆，應做成准予變更編定之行政處分。」，嗣變更訴之聲明為：「二、被告對於原告106年2月6日申請『龍潭美語村住宅社區開發計畫』共26筆內北區公共設施用地之土地變更編定(如附表所列)，應做成准予變更編定之行政處分。」因事實背景皆相同且請求之基礎不變，無礙於訴訟之終結及被告防禦，合於法律規定，應予准許。
二、事實概要：緣原告於民國106年2月6日以非都市土地變更編定申請書向被告申請位於桃園市○○區○○○段464-1、464-4、464-5、464-6、466、470、471、476-1、476-3、477、477-4、477-63、477-64、478、478-3、479-1、480、480-1、480-13、483、484、477-16、477-18、477-77、477-79、477-81地號等26筆土地由一般農業區農牧用地、水利用地、交通用地變更編定為鄉村區國土保安用地、水利用地、特定目的事業用地、交通用地、遊憩用地等。然其○○○區○○○段464-1、464-4、464-5、464-6、466、470、471地號等7筆土地(下稱系爭土地)，因前經臺灣桃園地方法院99年6月4日桃院永99司執全英字第418號函辦理假處分登記，且經臺灣桃園地方法院民事執行處105年7月13日桃院豪英99年度司執全字第418號函表示申請分割及變更編定有礙假處分執行效果之情形，被告即以106年2月21日府地用字第1060039550號函，請原告於106年3月21日前辦理塗銷假處分登記或取得法院審認無妨礙假處分執行效果之文件憑辦，惟原告未於期限內補正完竣。嗣原告又以106年3月16日106(富)字第000000000號申請書檢附最高法院民事第六庭102年11月20日民六字第1020000039號函申請變更編定，經被告以106年3月31日府地用字第1060062442號函復該函非補正文件，並再請原告於106年4月14日前補正上開文件。惟原告未於期限內補正完竣，被告乃以106年4月28日府地用字第1060027318號函（下稱原處分)駁回原告土地變更編定申請案。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)依非都市土地使用管制規則第13條第1項第1至3款、第23條、第26條規定可知，土地變更編定行政流程可分為以下步驟：（1）需先申請開發許可（2）擬具水土保持計畫或整地排水計畫送審（3）計畫審查通過後，依計畫完成區內整地排水及公共設施用地整地等工程（4）完成公共設施用地異動登記（5）移轉登記為該管直轄市、縣（市）有或鄉（鎮、市）有（6）申請公共設施用地以外土地之異動登記。本案「龍潭美語村住宅社區開發計畫」之土地開發案業經被告以94年4月26日台內營字第0940081376號函許可原告進行開發，原告已擬具水土保持計畫或整地排水計畫送審並經審查通過，亦依計畫完成區內整地排水及公共設施用地整地等工程，換言之，上開（1）至（3）步驟業已完成，目前擬進行（4）至（6）步驟，是以原告於106年2月6日向被告申請「龍潭美語村住宅社區開發計畫」北區公共設施用地之土地變更編定共26筆，僅係為進行（4）完成公共設施用地異動登記，並未涉及（5）移轉登記為該管直轄市、縣（市）有或鄉（鎮、市）有、以及（6）申請公共設施用地以外土地之異動登記等兩項後續程序，是以原告請求被告依法為一定之行政行為並不符合假處分之「出租、移轉、設定負擔及其他一切處分行為」，亦無妨礙桃園地方法院99年度執全字第418號假處分限制土地所有權人處分系爭土地之效力，不致損及假處分之債權人之利益。
(二)又土地所有權人向地政機關依非都市土地使用管制規則規定，申請核准用地變更編定為其他用地之行為，並非強制執行法第52條第2項所謂「移轉、設定負擔或其他有礙執行效果之行為」，若土地所有權人之行為並不會造成日後有「不能強制執行」或「甚難執行之虞」，應無禁止餘地，故土地所有權人向地政機關申請核准用地變更編定為其他用地之行為，非妨礙假處分執行之行為。本件原告申請變更，被告即應依法行政，與債權人同意與否並無關聯，是以被告以債權人不同意分割及變更編定為由，作成拒絕原告請求變更編定之行政處分，有違不當聯結禁止，並不合法。
(三)系爭土地由農牧用地變更為國土保安用地、水利用地、特定目的用地、遊憩用地及交通用地等，以達整體土地開發由農地變更為建地，縱影響系爭土地之價值，亦係提升系爭土地之價值，其變更編定造成土地價值提升一事並不會影響假處分執行之效力；且原告與系爭假處分債權人○○○既係共同參與系爭土地開發之投資人，僅進行至系爭土地變更編定，尚未進行公共設施用地移轉與被告之情形，並無損及假處分債權人之權利，是以桃園地方法院民事執行處認變更土地編定影響土地價值甚鉅，有礙假處分執行效果顯為謬誤，而被告援引駁回原告之申請，顯無理由等語。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告對於原告106年2月6日申請龍潭美語村住宅社區開發計畫共26筆內北區公共設施用地之土地變更編定(如附表所列)應做成准予變更編定之行政處分。
四、被告答辯略以：
(一)原告前揭論述，謂申請變更編定，未涉及強制執行法第51條第2項規定「實施查封後，債務人就查封物所為移轉、設定負擔或其他有礙執行效果之行為，對於債權人不生效力。」條文內之「移轉」行為，惟強制執行法第51條第2項規定條文內尚包括「其他有礙執行效果之行為」。被告原處分即是因函詢執行法院後確認有礙執行效果方函請原告補正，因原告未為補正而予以駁回變更編定申請，並非以原告申請用地所有權移轉有礙執行效力為由而駁回變更編定申請。
(二)按非都市土地使用管制規則第28條第1項規定：「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，……。五、其他有關文件。」；次按「非都市土地變更編定執行要點」第2點規定：「(第1項)申請變更編定，應檢附本規則第28條規定之書圖文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申請。(第2項)本規則第28條第1項第5款文件，得依個案實際情況要求檢附。……。
」，足見申請使用地變更編定需檢具必要之文件，包含上開管制規則第28條第1項第5款「其他有關文件」，被告受理變更編定申請案，得本於職權依據上開執行要點第2點規定，函請原告檢附辦理塗銷假處分登記或取得法院審認無妨礙假處分執行效果之文件憑辦，於法並無不合。被告受理變更編定申請案，於函詢執行法院後確認本件變更編定足以妨礙假處分執行效果後，故函請原告應檢附辦理塗銷假處分登記或取得法院審認無妨礙假處分執行效果之文件憑辦，原告未能依限補正完竣，爰依法駁回申請變更編定申請案，於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
(一)按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」內政部依該規定授權，於104年12月3日修正公布之非都市土地使用管制規則(下稱管制規則)第1條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」、第27條第3項規定:「非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」、第28條第1項規定：「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費︰……五、其他有關文件。」內政部乃依管制規則之授權訂定非都市土地變更編定執行要點(下稱執行要點)第1點規定：「本要點依非都市土地使用管制規則（以下簡稱本規則）第二十七條第三項規定訂定之。」、第2點規定：「申請變更編定，應檢附本規則第二十八條規定之書圖文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申請。本規則第二十八條第一項第五款文件，得依個案實際情況要求檢附。……。」足見申請使用地變更編定應檢附規定之書圖文件，且主管機關得依個案實際情況要求檢附「其他有關文件」；至「其他有關文件」為何，自應視該個案實際情況而定，並無一定範圍，解釋上凡有助於使用地變更編定審查，且主管機關認為需要即屬之。
(二)原告向被告申請非都市土地變更編定，然其中因系爭土地前經臺灣桃園地方法院發函辦理假處分登記，被告慮及變更編定有礙假處分執行效果，依上述應檢附「其他有關文件」之規定，要求原告補正提出辦理塗銷假處分登記或取得法院審認無妨礙假處分執行效果之文件憑辦。按使用地之編定及變更編定，乃源自母法區域計畫法，區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」及依區域計畫法第23條授權訂定之區域計畫法施行細則第6條規定：「各級區域計畫委員會審議區域計畫時，得徵詢有關政府機關、事業單位、民間團體或該區域建設推行委員會之意見。」可知區域計畫法目的在使土地作合理有效之利用規劃以增進公共福利，惟亦蘊涵土地各方利益之權衡與調合，使用地之編定為區域計畫法達成目的之手段方法之一，其變更編定自亦不外各方土地利益之權衡與調合，且社會利益種類複雜多元，土地利益亦有多元的特徵，凡直接使用土地之利益，與藉土地價值變現之交換利益自均括之，如使用地變更編定之審核，忽略既存土地交換價值之利益而未兼顧權衡，即有損該法欲增進公共福利之目的；而公共福利即公益，按「所謂公益係指組成政治社會各分子事實上利益，經比較交互影響過程所形成之理想狀態總合，即由特殊私益與公共利益共同組成之整合概念。是以適用公益原則，必須從具體事件中各方利益之比較及其交互影響，加以探討，求其平衡完備而無所偏廢。」此有最高行政法院95年度判字第1239號判決意旨可資參照。是以，區域計畫法、管制規則及執行要點雖均無就「審核使用地變更編定，是否應考量原有之假處分登記」一項為規定，惟由區域計畫法之立法意旨觀察，如主管機關認為應將之納入考量始達妥適，則應可認同。
(三)另區域計畫之中央主管機關內政部曾有看法略以：「案經本部函准司法院秘書長前開函表示意見略以：『按實施查封後，債務人就查封物所為移轉、設定負擔或其他有礙執行效果之行為，對於債權人不生效力，強制執行法第五十一條第二項規定有明文，惟法院查封債務人之財產，其效力僅在禁止債務人就該財產為自由處分，並無排除國家行政機關基於行政權之作用，對該財產所為行政處分之效力……是經法院查封之土地，地政機關依非都市土地使用管制規則規定，核准土地所有權人申請用地變更，編定為其他用地，自不受查封之限制。上述意見僅供參考，於具體個案，仍應由受理案件之法官本其確信之法律見解，妥適處理。』本部同意上開司法院秘書長意見。故經法院查封之土地，地政機關依非都市土地使用管制規則規定，核准土地所有權人申請用地變更編定為其他用途，得不受查封之限制。惟本案案涉變更編定之執行事宜，有無就具體個案洽受理案件法官之意見後，再行處理之必要，請本於職權依法核處。……」（內政部84年10月3日台(84)內地字第0000000號函釋，見本院卷第21頁），亦認主管機關於審核使用地變更編定時，可將原有之假處分登記納入考量。綜上，原告主張主管機關於審核使用地變更編定時，不應將原有之假處分登記納入考量，否則有違反不當聯結禁止原則云云，尚無足採。
(四)再查，原告前曾於105年5月3日以非都市土地變更編定申請書，向被告申請系爭土地分割及變更編定，經被告以105年6月3日府地用字第1050137083號函詢臺灣桃園地方法院略以：「……查旨揭地號土地前經貴院99年6月4日桃院永99司執全英字第418號函囑大溪地政事務所辦理假處分登記，復經貴院民事執行處102年11月1日桃院晴99司執全英字第418號函表示，關於本件執行標的變更編定事宜，債權人張ＯＯ不同意變更編定，是認有礙執行效果在案。今該公司再以前開申請書申請旨揭地號土地分割及變更編定，惟是否有妨礙假處分效力，仍請貴院於105年6月16日前協助再次釐清……。
」（見被告答辯卷第59頁），經臺灣桃園地方法院民事執行處以105年7月13日桃院豪英99年度司執全字第418號函表示：「關於本件執行標的分割及變更編定事宜，因債權人不同意分割及變更編定，是認有礙執行效果，請貴府於權責範圍內依法辦理……」（見被告答辯卷第29頁）。
(五)又原告向臺灣桃園地方法院聲請「取得法院審認無妨礙假處分執行效果之文件」，經該院以106年2月13日99年度司執全字第418號民事裁定駁回略以：「……本件執行名義即本院99年度裁全字第56號裁定主文第1項所示，本件假處分之效力不限於禁止移轉處分，尚包含出租、設定負擔及一切處分，是認債務人亦不得處分土地之用益權，而變更土地編定即變更土地用途，將使假處分債權人取得勝訴判決後，回復原狀顯有困難、用益權受剝奪，且本件聲請人係申請將農牧用地變更為國土保安用地、水利用地、特定目的事業用地、遊憩用地及交通用地等，影響土地價值甚鉅，應認係有礙執行之效果，是以，聲請人以前述理由請求本院予以審認變更編定之申請無礙於假處分執行之效果，洵屬無據，本院無從照准。」（見被告答辯卷第71-77頁)，可知桃園地方法院確認變更編定將有礙執行效果。依上揭說明，被告於審核使用地變更編定時，可將原有之假處分登記納入考量，故被告以上述臺灣桃園地方法院民事執行處函復，及臺灣桃園地方法院裁定表示，該變更編定因債權人不同意而認有礙執行效果而否准其變更編定申請案，請原告須於期限內補正塗銷假處分登記或取得法院審認無妨礙假處分執行效果之文件憑辦，有106年2月21日府地用字第1060039550號函、106年3月31日府地用字第1060062442號函在卷可稽（見被告答辯卷第31-32頁，及39頁），惟原告未於期限內補正完竣，被告乃以原處分（見被告答辯卷第41-42頁)駁回原告土地變更編定申請案，原處分核無不合，應予維持。
六、綜上所述，原告主張各節尚非可採，原處分以原告未辦理塗銷假處分登記或提出法院審認無妨礙假處分執行效果之文件，不符管制規則第28條第1項之規定，而否准原告非都市土地變更編定之申請，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並命被告就原告106年2月6日申請，作成龍潭美語村住宅社區開發計畫共26筆內北區公共設施用地之土地變更編定處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 13 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 13 日
書記官 王月伶