臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1805號107年6月28日辯論終結原 告 和欣汽車客運股份有限公司代 表 人 許惠萍（即原告董事長順翊投資股份有限公司指定
之代表人）訴訟代理人 許英傑律師
楊靜榆律師洪嘉吟律師被 告 交通部高速公路局代 表 人 趙興華（局長）訴訟代理人 莊國明律師
侯雪芬律師柳慧謙律師上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國106年10月27日交訴字第1060028088號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告原為交通○○○區○道○○○路局，訴訟進行中於民國107年2月12日因機關整併而變更為交通部高速公路局，原掌理事項亦變更由交通部高速公路局掌理，茲據該局聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告所有車牌號碼000-00號之營業大客車（下稱系爭車輛）
，裝有免徵收通行費車輛之專用車內設備單元（下稱車內設備單元），行駛「【7500】臺南市○○道○號－臺北市」路線（下稱系爭核定路線），經電子收費營運單位遠通電收股份有限公司（下稱遠通公司）紀錄並陳報被告，發現系爭車輛於102年1月間有2車次改道行駛非核准路線收費站情事（於102年1月8日凌晨03：16分許行經大甲收費站、03：40分許行經後龍收費站，下稱系爭2車次改道行為），被告因而函請原告說明。經原告以102年5月29日和欣字第1020010187號函說明略以，因駕駛員對相關封閉資訊誤記施工封閉日期，故提早配合改道。被告就該2車次改道行駛行為，以102年6月5日業字第1020018822號函通知原告補繳通行費新臺幣（下同）100元，並以同日業字第10200188221號函轉交通部公路總局（下稱公路總局）處理，嗣經公路總局嘉義區監理所（下稱嘉義監理所）麻豆監理站以系爭車輛於102年1月8日有未依核定路線行駛：使用電子收費行駛非核准路線大甲收費站之違規，而以102年7月8日嘉監麻字第1021000794號函檢送嘉義監理所102年7月8日嘉監公字第70981040號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發，被告遂依103 年1月28日發布生效之「交通○○○區○道○○○路局汽車客運班車申請免徵收國道通行費注意事項」（下稱免徵收通行費注意事項）第16點，按該注意事項第13點規定，以103年12月27日業字第1036012757號函（下稱前處分），就原告102年度第1季（1至3月）違規行為部分，回溯補徵原告102年1月份系爭核定路線之通行費，即自違規月份（102年1月）之始日起算，並按一般車輛規定之費率追繳通行費，依系爭核定路線往返程班次及所經收費站計算，共計補徵通行費3,873,600元。原告不服，提起訴願遭交通部104年3月27日交訴字第1040004679號訴願決定（下稱前案訴願決定）駁回，遂提起行政訴訟。經本院104年12月31日104年度訴字第679號判決（下稱前案原判決）駁回原告之訴，原告提起上訴，嗣經最高行政法院105年度判字第425號判決（下稱前案發回判決）廢棄上開判決，發回本院審理，嗣經本院106年6月22日105年度訴更一字第70號判決（下稱前案更一判決）將前案訴願決定及前處分均撤銷，被告未上訴而告確定。
㈡嗣被告再以106年7月26日業字第1061961273號函（下稱原處
分），通知原告因本院前案更一判決而更為處分，依上開嘉義監理站之舉發，認定系爭車輛於102年第1季有系爭2車次改道行為，係行駛非核准路線致車內設備單元移用，被告依行駛憑單認列違規路線，依嘉義監理所105年9月26日嘉監運字第1050146930號函所提供系爭核定路線於違規月份（102年1月）實際營運班次〔【7500】臺南－臺北班次（行經8處收費站，下稱系爭臺南－臺北班次），及經申准調整營運路線之【7500】新營－臺北班次（行經7處收費站，下稱系爭新營－臺北班次）〕：依更一判決意旨重為處分，按行為時「國道客運路線班車使用電子收費注意事項」（下稱使用電子收費注意事項）據以裁處，並以實際營運班次計算補繳金額，再扣除原告已補繳系爭2車次改道行為之通行費100元，計應補繳金額3,865,000元﹝＝（系爭臺南－臺北班次：5,503趟次×8處收費站×50元）＋（系爭新營－臺北班次：4,754趟次×7處收費站×50元）─已補繳100元〕，並請原告於106年8月10日前繳納，逾期未繳每逾2日加徵1%滯納金，逾30日仍未繳則加徵15%滯納金並送強制執行。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件訴訟。
三、原告主張略以：㈠原處分不符行政程序法第96條第1項第2款規定之法定程式，
顯有違明確性原則：書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，有最高行政法院96年度判字第594號判決意旨可參。被告就所認定原告之違規行為，僅於原處分以：「貴公司102年第1季行駛非核准路線事件，本局依更一審判決意旨重為處分，按使用電子收費注意事項據以裁處，並以實際營運班次計算補繳金額，再扣除貴公司已補繳之100元，經核算應補繳386萬5000元。」重為處分命原告補繳通行費，然未明確記載其法令依據，原告無從自原處分瞭解作成處分之法規根據。訴願決定雖稱原處分之作成係依前案行政法院判決意旨重為處分，已詳細記載行政救濟經過及判決結果，足使受處分人明瞭事實及法令依據云云。惟原處分之性質係裁量處分，且被告之裁量權尚未減縮至零，基於權力分立原則，行政法院本不應代替被告行使行政裁量權，應由被告另為適法處分。況被告就核准路線實際營運班次之計算係依違規月份當月計算之依據為何，亦屬不明確，現被告另為處分，本不得僅引用前案判決意旨以取代其重為處分載明法令依據之義務，故原處分顯欠缺明確性。
㈡原處分所適用使用電子收費注意事項，有違法律保留原則，
並增加法律所無之限制，顯有違憲情形：公路法第24條第2項僅就通行費之停徵、減徵或免徵規定授權由交通部定之，並未就停止免徵收及追徵通行費等屬干涉及侵害交通客運營運業者財產權益事項，明文訂定或授權交通部訂定相關規範。而原處分所適用之使用電子收費注意事項竟就停止免徵收及追徵通行費等事項規範，顯已違法律保留原則及授權明確原則。原告行為時為102年1月8日，依行為時之公路通行費徵收管理辦法第14條規定，並未就客運業者違反汽車運輸業管理規則等規定應停止免徵收及追徵通行費有所規定，而公路通行費徵收管理辦法於102年12月4日即原告行為後，始修訂第13條第4項規定：「依第1項第4款規定免徵通行費之客運業營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元、或違反汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線1個月以上1年以下免徵收通行費優惠。」是於行為時之公路法、公路通行費徵收管理辦法均無就公路通行費之停止免徵收及追徵有任何規定，被告作成原處分所憑使用電子收費注意事項，毫無授權依據，確違反法律保留原則及授權明確性原則。被告主張以使用電子收費注意事項為追徵通行費之依據，顯屬無稽。行為時之公路通行費徵收管理辦法，除未有公路通行費之停止免徵收及追徵之規範外，公路法第24條第2項亦無就通行費之停止免徵收及追徵事項有再委任之明文規定，被告逕自以使用電子收費注意事項發布通行費之免徵收及追徵適用要件及裁處標準，顯違反轉委任禁止原則。又按使用電子收費注意事項就客運業者產生停止免徵收及追徵通行費之法律效果，係對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，當屬法規命令，自應由交通部以公路通行費徵收管理辦法制定相關適用要件，並經立法院依前揭規定審查之。然被告竟以使用電子收費注意事項訂定停止免徵收通行費之適用要件及裁處標準，以取代交通部以公路通行費徵收管理辦法訂定，企圖迴避國會就授權立法事後監督機制。是原處分據使用電子收費注意事項作成向原告停止免徵收及追繳通行費之行政處分，難謂適法。
㈢原處分命原告補徵收通行費，應與授益處分之廢止有別；倘
認本件係屬授益處分已保留一部廢止權並附負擔，而得為停止（廢止）免徵收通行費優惠1個月，則依被告過往適用使用電子收費注意事項之作法，自應就原處分作成後向將來停止免徵通行費，是原處分追溯違規月份停止免徵，即溯及既往一部廢止失效，顯違反平等原則及行政自我拘束原則。原告為經營國道公路之客運業者，其協助國家達成公共利益之目的，肩負大眾運輸發展之任務，並考量顧客多屬社會經濟地位上較為弱勢之族群，原告長期經營國道公路運輸均不輕易調整價格。而就國道公路客運業者之免徵收通行費政策，本係政府透過免除公路客運業者繳納通行費方式，對業者所為補助，進而使該部分費用不致轉嫁於消費者所負擔之交通費用，除促進大眾運輸發展外，並有抑制消費者物價指數以控制通貨膨脹之考量。是以，免徵收通行費當非如被告所主張機關具有全權之裁量權。況觀諸汽車運輸客貨運運價準則第5條有關每車公里之基本運價，其中包含之各計費項目並未計入免徵通行費之成本，益徵政府基於政策考量，本有意將通行費列為免徵事項。是被告依法負有作成免徵收通行費之授益處分之義務，實際上並無裁量權限，更不得認被告得逕依其自行訂定之注意事項，作為廢止免徵收通行費之依據。原處分雖依使用電子收費注意事項作為核准免徵國道通行費授益處分之附負擔及保留一部廢止權之依據，進而將原處分解為依行政程序法第123條第2款及第3款規定，一部廢止前核准免徵通行費授益處分之處分。使用電子收費注意事項亦未明定應從何時起「停止免徵」，而被告實際過往作法，均係以「向將來」方式停止免徵通行費優惠（參被告102年6月11日業字第1020018823號函及附件，被告對此亦不否認），應認已有行政慣例存在，本於平等原則而生行政自我拘束效力，行政機關應受其行政慣例拘束，如無正當理由，本件即不得為相異之處分。倘認被告以原處分廢止前合法授予原告利益之原授益處分，但被告並未給予原告充分陳述意見機會，顯違行政程序法第102條前段規定及正當法律程序。㈣退步言，縱原處分屬授益處分之廢止或附負擔之行政處分，
被告仍應為合義務之裁量，且應受比例原則之拘束，被告命原告依違規路線回溯追徵違規月份之通行費3,865,000元，顯違反比例原則。原告違規月份實際營運班次，依被告主張於系爭核定路線中，系爭臺南－臺北班次有5,503趟次、系爭新營－臺北班次有4,754趟次，故總共行經收費站次數高達77,302次（計算式：系爭臺南－臺北班次：5,503趟次×8處收費站、系爭新營－臺北班次：4,754趟次×7處收費站）。而系爭車輛因駕駛員一時疏失誤記封閉施工時間，提前改道駕駛於未經核准之營運路線，僅行經大甲收費站及後龍收費站共2次，其次數與原告該月份總計行經收費站次數77,302次相比，相距甚遠，顯見其違規情節十分輕微，與心存僥倖而於未經核准營運路線行駛之行為截然相異。本件係因原告所屬之營業車輛駕駛員誤記公告之封閉施工時間，而提前改道駕駛於未經核准之營運路線，其違規實因駕駛員一時疏失，情節十分輕微，亦無影響汽車運輸業管理規則第40條所欲保障原有路線民眾權益。況事後被告以102年6月5日業字第1020018822號函命原告補繳通行費，原告已遵照繳納，而嘉義監理所麻豆監理站更於102年9月27日以交通部公路總局對違反汽車運輸業管理事件處分書，命原告應繳納9,000元之罰鍰，上開處分均足以達成管理交通運輸業者及大眾交通安全目的之實現，且屬對人民權利影響輕微之手段。然被告竟另命原告依違規路線回溯補徵違規月份之通行費3,865,000元，處分之手段所欲追求之目的為何？實有可疑。若是避免逃漏通行費（財政目的），因前已補徵且繳納完畢，則顯無法達成此目的；若是基於制裁（處罰）原告之目的，則原處分性質上屬於行政罰而有違「處罰法定原則」，但被告卻否定原處分具有裁罰性質，是其規範目的為何，無從知悉，顯有違適當性原則。若原處分及其依據法規實係出於制裁（處罰）目的，即對原告過去所為行為不合國道營業行車秩序所為歸咎、警惕，姑不論有前述違反行政罰法之問題，仍可以其他較輕且同樣可達此目的之手段為之，例如同樣是補徵通行費可以違規行為當日往返班次、行經收費站全數計算，而非以違規行為當月整月該條路線所有營運班次計算，由此顯現使用電子收費注意事項規定及原處分，不問情節輕重，一律以違規當月該路線所有班次、經過收費站數計算追繳通行費，以本件而言，僅1輛車2車次被認定未依系爭核定路線行駛，竟以原處分命原告補繳3,865,000元，顯有違必要性原則。被告採取更為嚴厲之手段，致原告經營交通運輸事業之利益遭受極大損害，自與欲實現有效管理交通業者之公益目的，嚴重失衡，原處分違反比例原則甚明。
㈤被告認系爭車輛違反汽車運輸業管理規則第40條第1項前段
規定，被告依使用電子收費注意事項第16條規定，停止該「違規路線」免徵收通行費優惠1個月，而本院前案更一判決已認依行為時公路通行費徵收管理辦法第15條第1項及裁處時同辦法第14條第1項規定，應按汽車行經收費站之實際次數徵收通行費，而非依核定班次徵收，自應以系爭車輛之違規路線實際行經收費站次數徵收通行費。然系爭車輛之違規路線應為系爭新營－臺北班次，而非系爭臺南－臺北班次，此部分被告於前案亦不爭執，但原處分竟仍將前述二者加總，以該二者102年1月實際營運班次以計算追徵通行費，顯與上開判決所稱「依汽車行經收費站實際次數」不符。
㈥被告於106年7月26日作成原處分，廢止其對原告102年1月間
之授益行政處分，顯已逾越行政程序法第124條所定2年之廢止期間，原處分應有違法。被告雖主張於本件廢止原因發生後，係因原告提出行政救濟程序長達3年半，故應類推適用行政罰法第27條第4項規定，自其收受本院前案更一判決確定後始起算除斥期間，始為公平且合乎公共利益云云。然被告係於106年7月26日作成原處分，就102年1月間之通行費停止免徵，並同時以原處分追徵102年1月間之通行費，其係於106年7月26日以原處分廢止102年1月間之合法授益處分甚明。立法上授益處分之廢止、撤銷處分、裁罰處分，其除斥期間之起算本有不同立法考量而分別規定，並無法律漏洞，應不得將行政罰法關於除斥期間之規定類推適用至合法授益處分廢止之情形。倘認得以解釋方式認合法授益處分廢止性質帶有懲罰性即得類推適用行政罰法規範，不啻使除斥期間規定形同具文？故被告主張原處分得類推適用行政罰法第27條第4項規定計算除斥期間，於法無據，難認可採。
㈦被告主張對公路客運業者免徵收通行費為恩惠性給與，然就
此「恩惠性給與」之用語，遍尋國內知名行政法學者之論著，均無此用語之相關論述，其是否確為行政法之法律名詞顯有疑義。而搜尋行政法院實務見解，除與本件事實相同之補徵通行費案件外，僅於勞工爭議案件中出現雇主為勉勵勞工長期繼續工作之非繼續性恩惠性給與補償金，除此之外，均未見該用語之相關資料。是以，恩惠性給與之用語於行政法上並無相關定義及適用案例得說明之，被告僅憑免徵收通行費行政措施之歷史沿革，即稱政府就公路客運業者之免徵收通行費規定為恩惠性給與，顯於法無據。就公路客運業者之免徵收通行費政策，係政府為以免除公路客運業者繳納通行費之方式對業者所為之補助，進而使該部分費用不致轉嫁於消費者所負擔之交通費用，除促進大眾運輸發展外，並有抑制消費者物價指數以控制通貨膨脹之考量。是以，免徵收通行費並非如被告主張機關具有毫無限制之裁量權限。又自汽車運輸客貨運運價準則第5條有關每車公里之基本運價，其中包含之各計費項目並未計入免徵通行費之成本，益徵政府基於政策考量，本有意將通行費列為免徵事項。況公路客運業者為適用免徵收通行費，其亦有於政府核定之路線上為大眾提供交通運輸服務，並須遵循交通運輸相關規範之義務，自非單方受益之恩惠性給與。
㈧聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯略以：㈠被告依據相關法規，以原處分免除原告公司特定路線、特定
期間免徵收通行費之優惠，係優惠之暫停：按公路主管機關興建之公路，於有公路法第24條第1項所列各款情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費，而該條第2項就徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關（構）辦理等事項之辦法，授權由交通部定之。按公路通行費徵收管理辦法第14條第1項第4款、第2項、使用電子收費注意事項第11條及第16條規定可知，凡車輛行經高速公路，除獲免徵通行費優惠之車輛外，均應繳納通行費，若有違反，即停止其通行費優惠一定期間。原告係經許可之公路客運業，其營業車輛曾依公路通行費徵收管理辦法第14條規定，向被告提出免徵通行費之申請，且經被告同意給予免徵收通行費之優惠。前案發回判決、前案更一判決並認定前開規定可解為被告依據行為時注意事項作成本件核准免徵收國道通行費之授益處分時，已保留該授益處分之一部廢止權，並附有業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛之負擔，則於業者在1年內發生第1次違規時，即得作成就該違規路線停止（廢止）免徵收通行費優惠1個月的處分，於法確屬有據。
㈡原告主張原處分有違明確性原則，並不足採：按最高行政法
院96年度判字第594號判決要旨，書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。原處分說明一記載：「依據臺北高等行政法院106年6月22日105年度訴更一字第70號判決書辦理」、說明七：「貴公司102年第1季行駛非核准路線事件，被告依更一審判決意旨重為處分，按使用電子收費注意事項據以裁處……」，已明揭係引據使用電子收費注意事項第11條及第16條規定。蓋因使用電子收費注意事項僅此2條文與「非核准路線」及「停止免徵通行費優惠」有關。原處分裁處時，原告與被告間已就被告有無權限可得暫停免徵收通行費、應依行為時或裁處時注意事項裁處等重要爭點於行政爭訟階段加以爭執甚久（見前案發回判決、前案更一判決），揆諸前開判決意旨，原告顯然非常瞭解本件裁處依據。
㈢此種暫時停止優惠之行政措施，並非限制人民自由權利，而
係回復原告依法繳交通行費之義務，無違法律保留原則，亦未增加法律所無限制，並無違憲。由歷史沿革觀之，免徵通行費之恩惠給與係在公路通行費徵收辦法訂定之前，被告已依行政院函文意旨辦理：被告於86年9月22日即公告國道客運業者申請通行票證，並於90年11月21日發布之國道客運路線班車通行票證使用注意事項第1點規定：「本注意事項依據行政院84年8月23日台八十四交字第三一一四六號函核頒促進大眾運輸發展方案暨90年9月10日台九十交字第○五二七八○號函訂定」。該注意事項本來單純是人工徵收現金通行費，俟開始發售回數票時，因應行政院前開2份函文政策訂定，早於86年間即已開始授與國道客運班車免徵通行費之優惠，當時係發給國道客運班車通行票證，達免徵通行費之效果，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的。公路通行費徵收管理辦法係因應92年7月2日公路法第24條第2項之增訂，而於93年7月21日正式訂定，且於95年2月13日因應電子收費才發布使用電子收費注意事項，所有規範內容與前述國道客運路線班車通行票證使用注意事項十分相似，由此等歷史沿革可知：本件通行費之立法政策，將「徵收公路通行費」此等不利人民權益之事，列為公路法第24條第1項之規定內容，符合法律保留原則。又對客運班車授與免徵通行費之優惠，早在公路法增訂第24條第2項授權交通部訂定公路通行費徵收管理辦法之前3年，被告即已依行政院政策辦理多年，可證該免徵通行費之優惠確屬恩惠性給與性質。公路法增訂第24條第2項及公路通行費徵收管理辦法第14條，其內容係授與機關有予客運業者免徵通行費之裁量權限，並非直接規定客運業者符合要件即免徵通行費，均未改變此恩惠性給與性質。客運業營業車輛雖得享有免徵通行費之優惠，惟須依規定行使經許可之路線，若有違反，將受停止一定期間免徵通行費優惠之裁處。則被告基於注意事項之授權，暫時停止原告免徵通行費之優惠1個月，使原告於停止優惠期間，回復依法繳納通行費之原始權利狀態，尚非加諸原告額外限制。
㈣依公路法第79條規定訂定之汽車運輸業管理規則第40條規定
，可見客運班車有依營業路線許可證核定之路線行駛及營運之義務；另使用電子收費注意事項第11條前段所稱「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛」，與汽車運輸業管理規則第40條規定意旨相同。故凡業者班車行駛未經核准之收費站，構成未依核定營運路線行駛之違規，即屬使用電子收費注意事項第11條規定之違規。原告有前述違規行駛非核准路線收費站之行為，有遠通公司所製作之102年度1至3月按月函送被告「國道客運行駛非核准路線收費站報表」可憑，原告所屬車輛既有違反使用電子收費注意事項第11條規定，被告依使用電子收費注意事項第16條規定，就第102年度第1季之違規行為，於特定路線停止其免徵收通行費之優惠1個月，使原告與其他車輛一樣，有繳交通行費之義務，自屬依法行政，並無不當。車輛行經高速公路，除經被告同意享有免徵通行費優惠之車輛外，均應繳納通行費；業者若有違反，即停止其違規路線免徵通行費優惠一定期間。原告係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依公路通行費徵收管理辦法第14條之規定，向被告提出免徵通行費之申請，經被告同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠既屬授益之行政措施，則被告以原告未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使原告回復至公路法第24條第1項應徵通行費之地位，俾被告得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，自屬受益行政措施之暫時停止，並非限制人民自由權利，無違法律保留原則。至於原告援引司法院釋字第524號解釋意旨，若無轉委任授權，機關不得委由所屬機關發布規章取代法規命令，公路法第24條第2項規定容有規範停止免徵收及追徵通行費事項，亦應於公路通行費徵收管理辦法云云。惟「停止免徵收及追徵通行費事項」，原意就是回復與一般車輛應繳交通行費一樣，公路法第24條第2項本有明定，是原告指摘應有所授權或違反轉委任云云，純屬邏輯論證之誤用，全無可採。
㈤免徵通行費優惠之規範目的，在於維護大眾行的權利，若任
由車輛未依核定路線任意行駛於國道，則大眾交通安全勢必受到影響。原告依法應遵循核定路線行駛車輛，被告雖曾多次召開會議，以口頭及書面敦促各客運業者遵行辦理在案，惟原告仍有共1部營業客車共2車次行駛非核定路線之違規情事，即不應享有免徵通行費優惠。原告違規事證已甚明確，被告審酌其違規行為對公益所生不良影響之嚴重性，對其裁處部分路線停止一定期間免徵通行費之優惠，合乎比例原則。被告給予大眾交通運輸工具免徵通行費優惠，係欲提昇大眾往來交通運輸品質，與大眾行的安全息息相關，於客運業者惡用免徵通行費優惠時，對於大眾行的安全自有嚴重影響，並對公益有重大危害，況本件前案發回判決及本院前案更一判決，均已對通行費補繳數額為具體認定，被告難為不同處置，益徵本件裁處金額無違比例原則。
㈥原告於本件訴訟所提各爭點均係前案審理內容，故有爭點效
適用：前案發回判決及本院前案更一判決意旨，均已認定被告有權暫停免徵通行費優惠，屬於廢止權之保留，且應依違規路線違規月實際通行次數裁處，此項爭點應具有爭點效，原告不得再行爭議。被告依據原告違規路線（即系爭核定路線）在違規月份（102年1月）之實際行經收費站之次數，作成原處分，自屬合法。
㈦按行政訴訟法第103條第1項第5款規定：「有下列各款情形
之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」原告雖主張被告作成原處分前未予陳述意見機會，故原處分違法云云，但原處分所認定之事實，業經本院前案更一判決予以確認，兩造同受拘束（行政訴訟法第214條第1項），亦即原告未依系爭核定路線行駛之事實客觀上並無任何疑義而明白足以確認，因此原告主張並不足採。又原告102年1月間未依系爭核定路線行駛之行為，被告早於103年12月27日以前處分，原告不服提訴願及行政訴訟，前案原判決審理時猶仍肯認該處分為合法而駁回原告之訴。經原告提起上訴後、最高行政法院以前案發回判決發回本院後，本院前案更一審判決始撤銷前處分，被告爰依本院前案更一審判決意旨作出本件原處分。由此過程可知，被告做成前處分完全符合行政程序法第124條之規定，被告毫無懈怠，惟因被前處分之行政救濟程序長達3年半（光是救濟程序期間就已超過行政程序法第124條所定之2年除斥期間），行政救濟中之法院見解亦有歧異（但前案原判決、前案發回判決及本院前案更一審判決均肯認被告停止原告免徵通行費之優惠於法有據，僅對於補徵通行費之數額認定有異）。本件原處分係因前處分經本院前案更一審判決撤銷後，依被該判決意旨所為，被告於106年6月29日收受該判決後，旋於同年7月26日做出原處分，毫無懈怠，倘將行政機關廢止行政處分之除斥期間係於救濟期間況日費時之不確定因素，顯非公平，亦不符合公共利益。是本件應類推適用行政罰法第27條第4項之規定，在廢止之處分因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為適法之處分者，行政程序法第124條之期間自原處分被撤銷確定之日起算，始符公平。
㈧原處分之性質既為「暫時停止一定期間免徵收通行費之優惠
」而非行政處分之廢止，自無行政程序法第124條規定之適用。按行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」是行政處分除經撤銷、廢止外，尚包含因其他事由而失去效力，因此，「暫時停止一定期間免徵收通行費之優惠」亦為行政處分暫時失去效力之法定事由。被告於原告在其核定路線班車上裝設車上設備單元前即已事先審查核可免徵通行費，按公路法第24條第1項、公路通行費徵收管理辦法第13條第1項、第2項及第3項規定可知，對於客運營運班車之免徵收通行費，係採事先審查核可之規定，且免徵收通行費僅限於營運班車為限。依電子收費作業管理要點第30點規定：「免徵通行費之車輛須由各主管車輛單位先向本局申請審查核可後，憑本局核發之文件，逕向營運單位申請購買安裝免徵通行費車輛專用之車上設備單元。」另依免徵收國道通行費注意事項第4點規定：「業者應檢具下列資料向本局提出班車申請安裝車上設備單元，併作申請免徵通行費優惠之許可：㈠經公路主管機關核准之營運路線許可證或市區○○○○路線營運核定證明文件影本。㈡行駛或行經高速公路該路線班車行車執照影本。」第2項規定：「前項資料有新增或異動時，應即向本局重新提出申請，得先以傳真或電子郵件為之，並於3個工作日內正式具文提出申請。」由此可知，於安裝免徵車上設備單元在客運營業班車時，若無被告審查核可，遠通公司並不會安裝免徵車上設備單元在客運營業班車，亦即，被告審查核可係客運營業班車安裝前作概括性核可，若有變動時仍應重新申請核可。被告既已在原告系爭核定路線班車上裝設車上設備單元前即已事先審查核可免徵通行費，在此一概括核可期間內，被告雖以原處分暫停原告之免徵通行費優惠，但原告於暫停免徵通行費之時間期滿後，無須再向被告重新申請核可即可恢復優惠，亦即被告原本核可之處分效力並不受影響，此與行政處分經廢止後即確定失去效力之效果迥異（行政程序法第125條）；倘「暫時停止一定期間免徵收通行費之優惠」為行政處分之廢止，原告之核可既經廢止，自應於暫停免徵通行費之時間期滿後重新申請核可，始可享有免徵通行費優惠，但原告無須重新申請核可即可繼續享有優惠，是將原處分定性為行政處分之廢止，反倒與兩造現行實務作法不符。行政程序法第124條除斥期間之規定係用在行政機關依行政程序法第123條規定廢止行政處分之情形。原處分之性質既為「暫時停止一定期間免徵收通行費之優惠」，而非被告依行政程序法第123條規定廢止行政處分，自無行政程序法第124條規定之適用。
㈨聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有被告102年4月19日業字第1020012940號函及所附遠通公司國道客運行駛非核准路線收費站報表（前案原判決卷第90、91頁）、原告102年5月29日和欣字0000000000號函所附駛車憑單（前案原判決卷第92、92-1、93頁）、被告102年6月5日業字第1020018822號函（本院卷第103頁）、102年6月5日業字第10200188221號函（前案原判決卷第95頁）、嘉義監理所麻豆監理站102年7月8日嘉監麻字第1021000794號函（本院卷第106、107頁）、嘉義監理所102年7月8日嘉監公字第70981040號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（前案原判決卷第98頁）、前處分（本院卷第200、201頁）、前案訴願決定（前案原判決卷第53至63頁）、前案原判決（本院卷第202至243頁）、前案發回判決（本院卷第144至166頁）、前案更一判決及前案查詢表（本院卷第62至83頁、第9頁）、原處分（本院卷第84至86頁）、被告106年9月4日訴願答辯書（訴願卷第18至26頁）及訴願決定（本院卷第88至97頁）在卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點：被告原處分回溯補徵通行費，有無違反法律保留原則？有無違反比例原則及平等原則？是否適法？
六、本院之判斷：㈠按行為時公路法第24條第1、2項規定：「公路主管機關興建
之公路，有下列情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費：…」「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵、減徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關（構）辦理等事項之辦法，由交通部定之。」行為時公路通行費徵收管理辦法第1條規定：「本辦法依公路法第二十四條第二項規定訂定之。」第14條規定：「（第1項）下列車輛得免徵收通行費：……四、經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路客運業營業車輛。（第2項）依前項第三款及第四款規定免徵收通行費者，營運單位應向其收取作業成本費用；徵收機關並得會同相關目的事業主管機關稽查之。」上開第14條於102年12月4日修正，條次移列為第13條，並增訂第3項及第4項，其中第4項規定：「依第一項第四款規定免徵通行費之客運業營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元、或違反汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線一個月以上一年以下免徵收通行費優惠。」此項於104年8月28日再修正為：「依第一項第四款規定免徵通行費之客運業營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元時，停止其違規路線一個月以上一年以下免徵收通行費優惠。」行為時使用電子收費注意事項（103年1月28日廢止）第4條規定：「業者申請後，憑持本局核准公文，依電子收費營運單位之電子收費服務契約與相關規定，逕向營運單位洽裝免徵收通行費車輛之專用車內設備單元，每車限申裝1台車內設備單元。」第11條規定：「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛；遇特殊改道需求者，應事先報請公路主管機關暨本局核准同意。」第16條第1款規定：「業者違反本注意事項第11條、第13條第1項致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠一年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1個月。…」行為時汽車運輸業管理規則第40條規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」裁處時免徵收國道通行費注意事項（103年1月28日施行）第1點：「交通○○○區○道○○○路局為辦理汽車客運班車免徵收國道通行費優惠之管理，依據公路通行費徵收管理辦法第十三條規定，訂定本注意事項。」第3點：「本注意事項所稱班車係指汽車運輸業管理規則第四十條或四十二條規定經主管機關核定之班車。」第8點：「（第1項）業者班車應依營運路線許可證登載路線行駛。（第2項）因實際需求（包含主管機關疏運、道路施工之要求及天災、地變等）而改道者，最遲應於改道後七日內報請本局備查。（第3項）另遇特殊改道事件而改道者，應檢附該管公路監理機關同意函後亦最遲應於改道後七日內報請本局備查。」第13點：「（第1項）業者違反本注意事項第十點、第十一點致車上設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠一年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1個月。…（第2項）第一項違規情事於每季彙整，違規車次數達一車次（含）以上時，即計算乙次違規。若同季違規路線不同者，以違規路線中核准班次最少之路線，按第一項規定停止免徵收通行費優惠。（第3項）第一項停止免徵收通行費優惠期間，自違規月份之始日起算，並按一般車輛規定之費率追繳違規路線通行費。若停止免徵收通行費優惠期間有重疊者，即順延執行。」第16點：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第十三點規定裁處；公路主管機關之處分如為停止營業一定期間，則依公路主管機關處分期間，停止免徵收通行費優惠。」㈡又按行政程序法第93條規定：「（第1項）行政機關作成行
政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰……四、保留行政處分之廢止權。……」第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。……」第124條規定：「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」第125條規定：「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」㈢經查，原告所有裝有免徵收通行費車輛之車內設備單元之系
爭車輛，行駛系爭核定路線，經電子收費營運單位遠通公司紀錄並陳報被告，發現系爭車輛於102年1月間系爭2車次改道行為，被告因而函請原告說明，經原告以102年5月29日和欣字第1020010187號函說明，係因駕駛員誤記施工封閉日期而改道，已可認定原告該2車次改道行駛行為之事實，有被告102年4月19日業字第1020012940號函及所附遠通公司國道客運行駛非核准路線收費站報表（前案原判決卷第90、91頁）、原告上開102年5月29日函（前案原判決卷第92、92-1、93頁）在卷可稽。依最高行政法院前案發回判決意旨，本件行為時使用電子收費注意事項既已明定業者違反該注意事項第11條（業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛），致車內設備單元遭移用，於1年內發生第1次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1個月等情，即可解為主管機關依據使用電子收費注意事項作成本件核准免徵收國道通行費之授益處分時（業者亦依據使用電子收費注意事項為申請），已保留該授益處分之一部廢止權，並附有業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛之負擔，則於業者在1年內發生第1次違規時，即得作成就該違規路線停止（廢止）免徵收通行費優惠1個月的處分。準此，被告認定原告所有之系爭車輛，裝有免徵收通行費車輛之車內設備單元行駛系爭核定路線，於102年1月間有2車次改道行駛非核准路線收費站之情事，而就該違規路線為停止（廢止）免徵收通行費優惠1個月之處分，於法尚非無據。
㈣又查，原告主張被告係於106年7月26日作成原處分，廢止其
對原告102年1月間之授益處分，顯已逾越行政程序法第124條所定授益處分廢止權之2年除斥期間，已有違法等語。惟查，行政程序法第124條所定授益處分廢止權之2年除斥期間，僅指行政機關初次行使廢止權而言，對於前廢止處分遭行政法院判決撤銷後，行政機關重作廢止處分之情形，並無規範，實屬法律漏洞。基於除斥期間制度本以保障處分相對人，避免其法律地位長期處於不安狀態之目的，對於前廢止處分遭行政法院判決撤銷後，行政機關重作廢止處分之情形，仍應有除斥期間之限制，依其同屬授益處分廢止權之行使，自以類推適用行政程序法第124條之2年除斥期間規定為宜，而其「廢止原因發生」時點，當以撤銷前處分之行政法院判決確定時為基準。是被告主張類推適用行政罰法第27條第4項有關裁罰處分遭行政法院判決撤銷之3年除斥期間規定，自非的論。查被告前處分係經本院105年度訴更一字第70號判決撤銷，因被告未上訴而於106年7月19日確定，業據本院調閱該案卷宗查明，嗣被告於106年7月26日重作原處分一部廢止102年1月間對原告之合法授益處分，距本院上開判決確定不過7日，依上開規定及說明，原處分並未逾廢止權2年除斥期間。是原告上開主張，難認可採。
㈤末查，對於停止（廢止）免徵收通行費優惠1個月之認定，
行為後新訂定之免徵收通行費注意事項固規定「自違規月份之始日起算」，然行為時之使用電子收費注意事項，則未特別規定應自何日起算。於最高行政法院前案發回判決意旨，固指出：前案原判決「顯係將『該違規路線停止免徵收通行費優惠一個月』，解為停止（廢止）業者於該違規路線之違規月份事先核定之班次所得享受之免徵收通行費優惠，亦即於該違規路線之違規月份回復按一般車輛規定費率繳納通行費，且依行為時公路通行費徵收管理辦法第15條第1項規定：『汽車通行於應繳通行費之公路，經收費站不依規定繳費者，徵收機關應向其追繳通行費及加收追繳作業費用。』及裁處時同辦法（102年12月4日修正發布）第14條第1項規定：『汽車通行應徵收通行費之公路，未依第10條規定繳費者，徵收機關或營運單位應書面通知汽車所有人或駕駛人限期補繳，並收取必要之追繳作業費用。』均係按汽車行經收費站之實際次數徵收通行費，而依被上訴人（即本件被告）於（前案）原審之答辯㈢狀所述，上訴人（即本件原告）於【7500】臺南-臺北核定路線所配置車輛計83輛，於102年1月份實際通過收費站38,501次，以每班經過8個收費站計算，其實際營運班次僅4,813班，則原處分逕按上訴人於系爭違規路線之違規月份（102年1月）之所有『核定班次』乘以8個收費站計算應補徵收之通行費，即有未洽，訴願決定及原判決未加糾正，遞予維持，亦有未合。」僅就前案原判決以「核定班次」計算應補徵收之通行費，而非以「行經收費站之實際次數」徵收通行費，認有違誤，但對於停止（廢止）免徵收通行費優惠1個月應自何日起算，則未明確表示法律上之見解。本院前案更一判決依上開發回意旨撤銷前處分，亦未表示應以原告違規月份（102年1月）溯及該月始日起算「停止（廢止）免徵收通行費優惠1個月」，對於兩造爭執原授益處分遭廢止失效之起算時點，均未於判決中作成判斷，尚無爭點效可言。實則，「停止（廢止）免徵收通行費優惠1個月」既屬對於原授益處分之一部廢止處分，依行政程序法第125條前段規定，合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力，應係指自被告「一部廢止原授益處分時」或「自被告所指定較後之日時」起算停止（廢止）免徵收通行費優惠1個月。縱依同條但書規定，至多亦僅溯及受益人未履行負擔之時點。於法令無特別規定之下，此時點自必於系爭2車次改道行為（102年1月8日）之後，而不可能溯及該事由發生之前（102年1月1日至1月7日）。是被告原處分逕以原告違規月份（102年1月）溯及該月始日之實際營運班次，核算應補徵收之通行費3,865,000元（業扣除已繳之100元），將廢止事由發生前（原授益處分未據廢止失效）之營運班次均計入停止（廢止）免徵收通行費優惠範圍，自有違誤。
七、從而，原處分將廢止事由發生前（原授益處分未據廢止失效）之營運班次均計入停止（廢止）免徵收通行費優惠範圍，所核算應補徵收之通行費3,865,000元，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。就系爭車輛違規行駛非核准路線收費站，停止（廢止）免徵收通行費，性質上係裁量處分，被告裁量權尚未減縮至零，基於權力分立原則，行政法院不應代替原處分機關行使行政裁量權，仍應由行政機關行使之。爰由本院將原處分撤銷，著由被告另為適法之決定。
八、本件事證已臻明確，經核兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 26 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 王俊雄法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 26 日
書記官 何閣梅