臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1814號107年10月11日辯論終結原 告 晏向田被 告 教育部代 表 人 葉俊榮訴訟代理人 張家川 律師上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服行政院中華民國106年11月2日院臺訴字第1060193837號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為潘文忠，訴訟中先後變更為吳茂昆、姚立德、葉俊榮，業據其分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國106年4月16日以電子郵件致教育部部長信箱，以其係攻讀博士學位學生，並任職國民中學，為研究所需為由，請被告提供依教師法第14條第1項規定解聘、停聘、不續聘教師之「統計資料（含年度、人數及適用條款等）」，經被告以106年4月21日臺教人字第10600901938號電子郵件，回覆原告略以：依教師法第14條第1項規定，學校教師評審委員會依教師法第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內報請主管教育行政機關核准，是教師解聘、停聘及不續聘係由各主管教育行政機關核准，系爭資訊係由各主管教育行政機關所管理等語。原告復於106年4月27日就同一事由，以電子郵件致教育部部長信箱，仍請被告提供取得該部主管系爭資訊，經被告以106年5月8日臺教人字第10600902189號電子郵件，回覆原告略以：依政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，政府資訊屬於政府機關為實施監督、管理、檢(調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者，應限制公開或不予提供，所請系爭資訊，歉難提供等語。原告再於106年5月8日以電子郵件致教育部部長信箱，除申請提供系爭資訊外，並請被告具體解釋其所請系爭資訊，對教師法第14條規定造成實施目的具體之困難或妨害等語，經被告以106年5月31日臺教人字第10600902403號電子郵件（下稱系爭電子郵件)，回覆原告略以，系爭資訊經被告評估因符合政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，爰不予提供等語。
原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)系爭電子郵件既已否准原告申請之表示，使原告無從取得系爭資訊，對於原告實已發生法律上之效果，應認屬行政處分，至系爭電子郵件所載，雖與行政程序法第96條第1項之規定不盡符合，然此僅涉及系爭電子郵件即行政處分是否具有瑕疵、是否合法妥當，尚非可據以認定系爭電子郵件非屬行政處分。
(二)各公私立大專院校之教師依教師法第14條第1項各款以解聘、停聘或不續聘之年度、人數及適用條款等資訊，與社會大眾之利益攸關，且該等資訊係原告為從事學術研究所需，倘被告機關予以揭露並提供，對於人民知的權利之保障、有關機關檢討與改進法令及制度，均具有積極正面之意義。況本件並無政府資訊公開法第18條第1項各款所定應限制公開或不予提供之情形。
(三)原告認被告機關持有系爭資訊，係以教師法第14條第2項、第3項、第4項及第5項等定有明文，是各公私立大專院校之教師依教師法第14條第1項各款以解聘、停聘或不續聘者，須依前開規定報主管教育行政機關，更須辦理通報。又依不適任教育人員之通報與資訊蒐集及查詢辦法第3條第1項詳細列明通報所應檢附之資料。另依同辦法第4條第1項及第5條第1項、第2項分別規定為憑。各公私立大專院校之教師依教師法第14條第1項各款以解聘、停聘或不續聘者，各主管教育機關尚會檢附「主管教育行政機關核准函」、「核准後學校、機構通知教育人員函」、「教育人員之身分證明文件；其為教師者，並檢附教師證書影本」等文件，前開資料確實為被告機關持有、保管。則被告相對於一般人民，自得輕易整理及製作公私立大專校院教師依教師法第14條規定遭解聘、停聘、不續聘之統計資料(年度、人數及適用條款)，自不應動則以「尚未據以製作」為由，否准提供而有害政府資訊公開法之立法目的。
(四)退步言之，倘認被告無需提供公私立大專校院教師依教師法第14條規定遭解聘、停聘、不續聘之「統計資料」（年度、人數及適用條款），則被告機關既保管與持有個案「主管教育行政機關核准函」、「核准後學校、機構通知教育人員函」、「教育人員之身分證明文件；其為教師者，並檢附教師證書影本」等文件，亦得將相關公文檔案提供予原告，爰再提出備位聲明請求被告機關提出，同時慮及隱私權及個人資料之保障，被告可將涉及教師個人資訊部分應予遮蔽後，再予提供等語。聲明求為判決：㈠、先位聲明：1、訴願決定、原處分(即系爭電子郵件)均撤銷。2、被告就原告於民國106年5月8日之申請，應作成准予提供「自民國100年起，公私立大專校院教師依教師法第14條規定遭解聘、停聘、不續聘之統計資料(年度、人數及適用條款)」之處分。㈡、備位聲明：1.訴願決定、原處分(即系爭電子郵件)均撤銷。2.被告應就原告於民國106年5月8日之申請，對民國100年起公私立大專校院教師依教師法第14條規定遭解聘、停聘、不續聘而送請教育部核准之公文檔案，作成准予提供原告閱覽、抄錄、複製、攝影該檔案中關於年度、人數及適用條款等資料(涉及教師個人資訊部份應予遮蔽)之處分。
四、被告則以：
(一)由兩造間之電子郵件往來內容可知，被告僅係向原告表達無法提供原告所請求資料之敘述或理由說明，並非對原告請求有所准駁，性質僅為觀念通知，並非行政處分。是原告提起本件訴訟所欲撤銷之系爭電子郵件非行政處分，復欠缺公法上請求權基礎，無從課予被告作成行政處分之義務，故本件訴訟不合法，應駁回其訴。
(二)被告無原告請求提供之統計資料；原告雖以教師法第14條第2至5項及不適任教育人員之通報與資訊蒐集及查詢辦法規定，推測被告有其核准函、身份證明文件資料云云，惟此與原告所要求被告提供之統計資料，顯有不同。原告藉此推論被告有統計資料，尚非有理。再者，無法律規定被告需作成該統計資料。又原告請求提供相關資訊之原因為其個人研究所需，惟其所求資訊涉及高度敏感性之個人資料，原告欠缺公法上請求基礎，提起課予義務訴訟，自不合法。
(三)被告依不適任教育人員之通報與資訊蒐集及查詢辦法（下稱不適任教育人員通報辦法）於102年建置「全國不適任教育人員通報及查詢系統」。該通報辦法第4條第3項規定：「第一項全國不適任教育人員通報查詢系統除指定之專人外，任何人不得登入……。」，故自102年起須由各級學校、機構指定之專人輸入，且已輸入之資料，需透過身分證字號查詢顯示系統欄位內容，無任何函文附件，亦無自動統計功能，被告自無系爭統計資料。且全國不適任教育人員通報及查詢系統之目的，係供各級學校、機構專人查詢，避免聘用到停聘、不得聘用人員，亦非作統計之用。依政府資訊公開法第3條規定，需被告有既存資訊，方可謂被告有提供義務，原告以教師法第14條、不適任教育人員之通報與資訊蒐集及查詢辦法等規定，自行推測被告有統計資料，顯係誤解。
(四)原告備位聲明部分，亦欠缺公法上請求基礎及權利保護必要，原告要求提供全卷宗，欠缺法律上憑據，與統計資料亦欠關聯性，另被告有保密義務，自不可能僅因原告個人研究所需即冒資料外流風險，有害公益，原告雖要求遮蔽卷內個資，此等耗費大量時間、勞力作業，僅為原告研究之用，實難謂有理等語。並聲明判決：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
(一)先位聲明部分：
1、按所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項分別定有明文。次按，行政機關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函復，屬駁回而為行政處分，抑或屬事實敘述或理由說明而為觀念通知，應從實質上是否拒絕而認定，非以形式上有無駁回之諭示而判斷。查原告於106年4月17日以主旨為「為研究所需，竟(註:應為「敬」之誤載)請協助提供取得教師解聘相關統計資料」之電子郵件予被告，期間原告與被告互有電子郵件往來，至106年5月31日被告以「……，案經本部評估因符合政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，爰不予提供。」內容之電子郵件回覆原告，有該往來電子郵件之書面列印內容可稽（見本院卷第52-57頁，及第29頁)，可認原告係申請公開及提供政府資訊，而被告以系爭電子郵件明確否准原告申請，從實質上觀察，既生否准效力，應屬駁回之處分，非僅為事實敘述或理由說明之觀念通知；且原告上揭申請固然係利用被告作為陳情用途之「部長信箱」電子平台，但「部長信箱」仍屬教育部所建置，供一般民眾與教育部意見交流溝通所用，況被告迄未能提出專供申請公開資訊的其他管道(見本院卷113頁準備程序筆錄)，是原告利用「部長信箱」作為申請本件公開資訊的管道，無礙系爭電子郵件為行政處分性質的認定，被告答辯稱系爭電子郵件非行政處分云云，並無可採。原告不服系爭電子郵件函覆，循序提起本件訴訟，程序上核無不合。
2、按政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」、第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」據此，申請人得向政府機關申請提供資訊者，應限於該機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書等媒介物為範圍，若被申請機關無作成或取得且存在政府資訊，自無資訊可以提供，申請人之申請即無從准許。
3、經查，被告已陳稱：「（問：請問被告，目前有無法規規定教育部須對「自民國100年起，公私立大專校院教師依教師法第14條規定遭解聘、停聘、不續聘」作成統計資料？）目前沒有這樣的法規規定須要作成這樣的資料，且我們也沒有原告所需的資料。」、「（問：請問被告目前教育部有無上述資料？如有可否提供原告？）目前教育部沒有作成這樣的資料。」等語，是被告已陳明目前未執有原告所申請的統計資料可資提供。原告雖主張依性別平等教育法第1條第1項、第3條、第4條規定，及教師法第14條第1項規定，認被告應蒐集資訊作成統計資料(見本院卷第72-73頁原告補充理由狀)，然上揭規定雖認被告為主管機關，有主持性別平等教育之任務，及有審核教師解聘、停聘與不續聘案件之職責，然法規並無責成被告有作成系爭統計資料之義務；另依統計法之規定，各機關須就職務上應用事項、所辦公務等辦理統計（見本院卷第74頁原告補充理由狀)，但本件系爭統計尚不屬之，是原告以統計法第3條、第4條第1項，及統計法施行細則第8條、第9條之規定，認被告有作成系爭統計資料之義務，亦難可取。另原告執立法院會議紀錄，認被告執有系爭統計資料，但細觀該立法院會議紀錄內容，教育部長乃陳述對於校園「師對生」及「生對生」的性侵害、性騷擾、性霸凌作統計，並非對大學教師因教師法第14條規定遭解聘、停聘、不續聘作成統計（見本院卷第83-84頁)，是亦難為原告有利之認定。此外，也沒有其他證據可以證明原告請求的系爭統計資料確實存在，參考上述政府資訊公開法之規定及說明，機關沒有以政府資訊公開法第3條所規定的形式存在的資訊時，該法並沒有賦與人民得請求政府機關作成的權利，政府機關也沒有應其要求作成政府資訊的義務。
4、綜上，揆諸政府資訊公開法之規範內容，政府機關依法得提供人民者，係以政府機關本於職權範圍內作成或取得之政府資訊為限，茲本件原告就所申請之政府資訊未能證明係由被告本於職權範圍內作成或取得，自無從依其申請提供其未持有之政府資訊，被告予以否准，即無違誤。至原告雖請求傳訊被告人事處○○○○科科長○○○、專員○○○為證人，以證明被告持有系爭資訊，然被告已陳明並無該統計資料，且該二人縱負責培訓獎懲，然非統計人員，故本院認無傳訊必要，附此敘明。
(二)備位聲明部分：
1、按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此項課予義務訴訟之提起，以人民依法提出申請後遭主管機關駁回為要件，如自始未經提出申請，自無申請遭駁回可言，當不許提起課予義務訴訟。又按政府資訊公開法第9條第1項前段規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。」第10條第1項規定：「向政府機關申請提供政府資訊者，應填具申請書，載明下列事項：一、申請人姓名、出生年月日、國民身分證統一編號及設籍或通訊地址及聯絡電話；申請人為法人或團體者，其名稱、立案證號、事務所或營業所所在地；申請人為外國人、法人或團體者，並應註明其國籍、護照號碼及相關證明文件。二、申請人有法定代理人、代表人者，其姓名、出生年月日及通訊處所。三、申請之政府資訊內容要旨及件數。四、申請政府資訊之用途。五、申請日期。」是向政府機關申請提供政府資訊，應依上揭規定提出，始得謂已提出提供政府資訊之申請。
2、經查，原告於民國106年5月8日申請被告所提供政府資訊，乃「公私立大專校院教師依教師法第14條規定遭解聘、停聘、不續聘之『統計資料』(年度、人數及適用條款)」，並未申請「公文檔案」，是「公文檔案」不在原告申請提供之資訊項目之列，是原告就備位聲明中所請求被告提供之「公文檔案」，迄未提出過申請，被告亦未為申請駁回，原告更未就駁回提起訴願，凡此均與行政訴訟法第5條第2項所定之提起課予義務訴訟要件未合。是以，提起行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關否准其請求，復經申請人依訴願程序提起訴願而未獲救濟者始能提起，倘未踐行該等程序而逕行提起課予義務訴訟者，應認起訴不備其他要件，而其情形又不可以補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
六、綜上所述，原告先位聲明部分為無理由，備位聲明部分為不合法，為求卷證合一，併以判決駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 10 月 25 日
書記官 王月伶